ШОС: желательное, но недействительное?
«Принципиально значимая веха не только для дальнейшего развития организации, но и всей структуры международных отношений на евразийском пространстве». «Новый исторический рубеж». «ШОС шаг за шагом наращивает политический капитал, превращаясь в одну из влиятельных структур международного развития». Такие официальные оценки деятельности организации прозвучали в ходе очередного саммита. Наверное, это сильно впечатляет. Но как быть с тем, что подобные заявления расходятся с мнением отдельных экспертов, считающих, что ШОС превратилась «в бесполезную бюрократическую организацию», более того, не просто накапливающую противоречия стран-старожилов, но и усиливающую потенциальные разногласия, инкорпорируемые новыми членами организации.
Важнейший рубеж в жизни ШОС
Михаил Конаровский
Чрезвычайный и Полномочный Посол России, член РСМД
Очередную, семнадцатую встречу Совета глав государств-членов Шанхайской организации сотрудничества 8–9 июня 2017 г. в Астане можно с полным основанием охарактеризовать как принципиально значимую веху не только для дальнейшего развития Организации, но и всей структуры международных отношений на евразийском пространстве. А они в последние годы все в возрастающей степени определяют динамику и общемирового процесса, в целом.
Оформление на саммите официального присоединения к ШОС таких весомых игроков на региональной и мировой арене, какими являются ядерные Индия и Пакистан, существенно раздвигает трансрегиональные рамки Шанхайской организации, превращая ее в крупнейшее международное объединение с охватом почти половины населения Земли и около трети общемирового ВВП. Новый исторический рубеж, который только что пересекла уже «Шанхайская восьмерка», стал логическим завершением полутора десятилетнего периода активной деятельности, в ходе которой ШОС, шаг за шагом наращивая свой политический капитал, превращалась в одну из влиятельных структур международного развития.
Создание ШОС 15 июня 2001 г. стало принципиально важным стратегическим выбором шести государств — России, Китая и четырех центральноазиатских республик — Казахстана, Киргизии, Таджикистана и Узбекистана в условиях новых тенденций развития обстановки в регионе и в мире, а также перед лицом новых вызовов и угроз после распада биполярной системы. В своем первоначальном виде она стала наследницей «Шанхайской пятерки», образовавшейся на основе подписания в конце 1990-х годов двух прорывных соглашений между Российской Федерацией, тремя центральноазиатскими республиками бывшего СССР и Китайской Народной Республикой об укреплении доверия в военной области, а также о взаимном сокращении вооруженных сил в районе общей границы. Провозгласив принцип открытости в качестве одной из фундаментальных основ новой организации, государства-члены во главу угла своей деятельности поставили поддержание регионального мира и стабильности, решительное противодействие новым вызовам и угрозам, экстремизму, терроризму и сепаратизму, незаконному обороту наркотиков, транснациональной преступности и т.д.
Все это было направлено на обеспечение благоприятных условий для вступления участников Шанхайской организации в новый исторический период взаимодействия на основе добрососедства и дружественного, равноправного партнерства. Важнейшим элементом отношений в рамках «Шестерки», объединившей государства с различными историческими судьбами, культурными и духовными основами, стало особое внимание и к развитию межцивилизационного диалога. Это же стало и важнейшей составной частью философии «шанхайского духа» ШОС, который определяется как взаимные доверие и выгода, безусловное равенство, уважение многообразия культур и стремление к совместному развитию.
Прочная правовая основа развития Организации была заложена, прежде всего, в ее Хартии. Многие ее принципиальные положения получили развитие в таких базовых документах различных лет, как Договор о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве, Конвенция по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, Соглашение о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, документы, регламентирующие антинаркотическую деятельность Организации, Долгосрочная программа многостороннего торгово-экономического сотрудничества, получившая развитие в 2015 году в заявлении глав правительств государств ШОС, которое определило главный вектор регионального экономического взаимодействия, и целый ряд других. Все это дало возможность развернуть сотрудничество в области безопасности, сформулировать долгосрочные планы и ориентиры региональных экономических связей, определить их цели, приоритетные направления и первоочередные задачи.
Вместе с тем, первое десятилетие ШОС было преимущественно сконцентрировано на решении вопросов ее институализации и организационно-правового становления, выработке и принятии ряда многосторонних документов, принципиально важных для ее долговременной стратегии. За этот же период было налажено предметное взаимодействие государств-членов в различных областях, которое обеспечивалось более двумя десятками механизмов — от министерского до экспертного уровня. Параллельно уделялось серьезное внимание налаживанию рабочих контактов и связей с международными организациями, прежде всего ООН и ее специализированными учреждениями, а также СНГ, ОДКБ, АСЕАН и рядом других.
Важнейшим элементом всей деятельности Шанхайской организации стал принцип консенсуса при принятии решений, а также ее открытость, предусматривающая, в том числе, различные формы сотрудничества с другими государствами, включая и их предусмотренное членство в новом объединении. Уже в первые после образования ШОС годы была проведена значительная работа по выработке критериев и конкретных положений сначала о статусе наблюдателей, а позднее и партнеров по диалогу. Индия и Пакистан стали одними из первых государств, которым в 2005 г. был предоставлен статус наблюдателей (в числе других были также Монголия и Иран, позднее к ним присоединились Афганистан и Белоруссия). В течении всех последних лет Дели и Исламабад проводили активную линию на развитие взаимодействия с Организацией по важнейшим направлениям ее деятельности и, прежде всего, в области безопасности.
Поступательное развитие ШОС на всех направлениях и утверждение ее в качестве авторитетного механизма всей системы международных отношений сделало возможным в 2014 г. приступить и к реализации расширенческой повестки дня за счет удовлетворения ранее представленных заявок Дели и Исламабада. (В настоящее время в портфеле Организации находятся еще две аналогичные заявки — от Ирана и Афганистана). На саммите в Душанбе была завершена выработка необходимых дополнительных нормативных документов, а сам процесс начался на встрече глав государств-членов в 2015 г. в Уфе. Чтобы полностью завершить процесс потребовалось время, поскольку страны-заявители должны были провести внутригосударственные процедуры по принципиально важному для их участия в ШОС вопросу — безоговорочному присоединению ко всей солидной договорно-правовой базе Организации, которые регламентируют всю ее политическую, административную и организационную деятельность.
Нельзя не отметить, что еще до принятия обоих государств в ШОС некоторые наблюдатели выражали определенные опасения, не привнесут ли они на ее площадку свои двусторонние трения и некоторые специфические подходы. Это вряд ли имеет под собой достаточно реальную основу, поскольку «Шанхайский клуб» не предусматривает рассмотрение такого рода вопросов, а концентрирует внимание на общих для всех ее членов задачах. Более того, вся многогранная деятельность Организации, интенсивные контакты по представляющим обоюдную заинтересованность проблемам и принятие по ним согласованных решений создает дополнительный позитивный фон, способствующий поддержанию и всемерному развитию атмосферы взаимного уважения и добрососедства. В долговременный позитив ШОС можно отнести и предусмотренную в ее Хартии возможность совместного осуществления хозяйственных и культурно-гуманитарных проектов только теми государствами-членами, которые проявляют к ним непосредственную заинтересованность и что уже было частично апробировано ранее.
Расширение ШОС за счет этих двух влиятельных государств Южно-Азиатского региона и активных игроков на ее южных, наиболее стратегически чувствительных рубежах, в том числе, и на наиболее турбулентном, афганском направлении, потребует от «Восьмерки» и определенной внутренней взаимной адаптации, прежде всего, администативно-технического и организационного характера. Сейчас главное — максимально сократить ее временные рамки, чтобы уже в самое ближайшее время не только сохранить, но и придать новый импульс общей поступательной динамике Шанхайской организации. Одной из актуальных задач на ближайшую перспективу должно стать практическое подтверждение готовности к активному участию в постепенном строительстве многогранной евразийской идентичности и региональной безопасности с равным учетом интересов всех участников процесса. Поэтому проблематика безопасности в самом широком смысле слова, начиная от противодействия терроризму и экстремизму, и кончая борьбой с незаконным оборотом наркотиков, будет и далее оставаться в сфере приоритетного внимания «Шанхайской восьмерки». Сталкивающиеся с этими же вызовами Индия и Пакистан могут и готовы вносить свой существенный вклад на данном направлении, включая участие в работе Региональной антитеррористической структуры ШОС. Принятие на саммите Конвенции по противодействию экстремизму и Заявления о совместном противодействии международному терроризму являются прямым доказательством неослабевающего внимания государств-членов к этой проблематике.
Новые геополитические и экономические реалии, активно пробивающие себе дорогу на пространстве ШОС (прежде всего, такие как Евразийский экономический союз, Большое евразийское партнерство, мегапроект «Один пояс — один путь», долговременные программы хозяйственного развития стран-членов ШОС и т.д.), требуют обеспечение их определенной сопряженности и увязки на базе учета интересов каждого из участников развивающихся трансрегиональных процессов. Расширение Шанхайской организации придаст и новый импульс дальнейшему интересу к ней со стороны других государств, да и мирового сообщества, в целом. Открываются и дополнительные благоприятные возможности для расширения географии ее международных связей, а также диалога с другими многосторонними структурами. Такое движение представляется все более целесообразным в интересах обеспечения региональной и международной стабильности, совместного противодействия новым вызовам и угрозам, решения насущных экономических проблем и, в целом, для постепенного создания принципиально новой матрицы всей структуры международных отношений.
РСМД. 10.06.2017
Будущее Шанхайской организации сотрудничества: как его видят в Москве, Нью-Дели и Пекине
На XVII саммите Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) в Астане в число участников этой организации официально вошли Индия и Пакистан. Если добавить сюда основателей ШОС – Китай и Россию, то получится, что в организацию теперь входят ключевые державы континентальной Евразии. Но превратит ли это ШОС в важную площадку для координации интересов великих держав на евразийском пространстве? Или организация, наоборот, рухнет под грузом взаимного недоверия? Эксперты Фонда Карнеги объясняют, как будущее ШОС сегодня видится в Москве, Нью-Дели и Пекине.
Александр Габуев, руководитель программы «Россия в Азиатско-Тихоокеанском регионе» Московского центра Карнеги
С точки зрения Китая расширение ШОС – сценарий не самый желательный, но вполне компромиссный, с которым Пекин готов смириться. С момента основания ШОС Китай видел в этой организации испытательный полигон, возможность продвигать свои интересы на многосторонней площадке, где он – сильнейший, но не единственный сильный игрок. ШОС рассматривалась как первый шаг к созданию в Средней Азии китайско-российской системы совместного контроля, позволяющей Пекину и Москве выстроить региональный порядок, выгодный им обоим и приемлемый для других стран. Исходя из этого, Китай выступал за создание зоны свободной торговли ШОС и совместного банка развития.
Однако Пекин вскоре обнаружил, что Москва на такое развитие событий смотрит без особого энтузиазма. В Кремле возникли опасения, что Китай будет использовать зону свободной торговли и банк развития для продвижения собственных интересов и расширения своего влияния в Средней Азии в ущерб России. Столкнувшись с сопротивлением Москвы в рамках ШОС, Пекин начал строить отношения со среднеазиатскими странами на двусторонней основе, уже без российского участия. Вскоре выяснилось, что у такого подхода есть масса преимуществ. Помимо этого, в 2013–2014 годах Пекин начал создавать собственные международные институты, вроде Азиатского банка инфраструктурных инвестиций, а также развивать более широкие инициативы, такие как «Один пояс – один путь», которые не привязаны к конкретному региону, но распространяются в том числе и на Среднюю Азию. Так что формат ШОС становился для китайской внешней политики все менее и менее значимым.
Именно поэтому в Пекине мудро решили, что бессмысленно сопротивляться настойчивым попыткам России включить в ШОС Индию. Китай наконец согласился на расширение организации с условием, что Пакистан, его важный партнер в Южной Азии, тоже войдет в ее состав. Штаб-квартира ШОС находится в Пекине, а в названии организации есть слово «Шанхай» – таких символических выгод достаточно для того, чтобы Китай не возражал против дальнейшей работы ШОС.
Раджа Мохан, директор Фонда Карнеги в Индии
Нынешнее положение дел в евразийской геополитике накладывает серьезные ограничения на ту роль, которую Индия могла бы сыграть в Шанхайской организации сотрудничества, и создает для Нью-Дели новые проблемы. В свое время индийские власти интересовались вступлением в ШОС, потому что их пугала перспектива однополярного мира после распада СССР, а также потому, что они хотели восстановить контакты с исторически близкими странами внутренней Евразии. Стремление к многополярности подтолкнуло Индию к сближению с Москвой и Пекином.
Но сегодня, два десятилетия спустя, усиление Китая, углубление стратегического партнерства между Москвой и Пекином и трансформация индийско-американских отношений серьезно меняют значение ШОС для Индии. Рост влияния Китая все больше ограничивает свободу маневра Индии в Южной Азии и в Индийском океане. А Москва, похоже, не испытывает особого желания помогать Нью-Дели в создании противовеса Пекину. Так что вступление в ШОС не решает самую важную стратегическую проблему Индии – укрепление китайской мощи.
Премьер-министр Нарендра Моди полагает, что ШОС поможет Индии с двумя другими национальными приоритетами: это борьба с терроризмом и развитие связей с другими странами континента. Но и в этих вопросах Индию, похоже, ждет разочарование. Проблема терроризма в Индии уходит своими корнями в Пакистан, и ШОС тут вряд ли поможет, учитывая прочную дружбу пакистанской армии с Китаем и активизацию контактов Исламабада с Москвой. Наоборот, формат ШОС может быть использован для давления на Индию, с тем чтобы та начала переговоры с Пакистаном по Кашмиру.
Не стоит ждать особых результатов и в плане укрепления связей со странами Внутренней Азии. Этому препятствует нежелание Пакистана открыть свою территорию для наземного транзита грузов и нормализовать торговые отношения с Индией. Поэтому выгоды от участия в ШОС для Нью-Дели, вероятно, будут скромными. При этом Индии, возможно, придется отбиваться от давления Пекина и Москвы, для которых может быть удобно привязать вопрос о терроризме в Южной Азии к разрешению кашмирского спора.
Дмитрий Тренин, директор Московского центра Карнеги
Вступление Индии и Пакистана в Шанхайскую организацию сотрудничества отвечает намерениям России найти свое место в геополитическом контексте Большой Евразии. Москва преследует стратегическую цель: опутать Китай системой дружественных договоренностей и таким образом смягчить его склонность к односторонним действиям. Теперь, когда Индия стала полноправным членом ШОС, в составе организации будет три великие державы, что помешает доминированию Китая в этой структуре.
Вступление Пакистана помогает России достичь другой своей цели – включить в ШОС все основные державы континентальной Азии, а также укрепить региональное сотрудничество по Афганистану. Москва также заинтересована во вступлении Ирана, но это может произойти лишь после того, как с последнего будут полностью сняты санкции Совета Безопасности ООН. Дипломатические успехи и военный потенциал стали для России тем преимуществом, которое компенсирует ее сравнительную экономическую слабость. Это подтверждают последние действия Москвы в Сирии и на Ближнем Востоке.
Это не первое расширение ШОС. Организация уже принимала новые страны в 2001 году, когда туда вступил Узбекистан. Но нынешнее расширение – событие совсем другого масштаба. Оно сопряжено с рядом серьезных проблем, среди которых соперничество Индии и Китая и вражда между Индией и Пакистаном. Это серьезный вызов для российской дипломатии. Если Москва будет в состоянии с ним справиться, то ШОС может превратиться в полезную платформу для регулирования ситуации в Большой Евразии. В противном случае работа организации будет неэффективной, а соперничество и вражда на континенте продолжатся.
Пол Хенле, директор Центра глобальной политики Карнеги в Университете Синьхуа
В следующем году председательствовать в Шанхайской организации сотрудничества будет Китай. В сентябре прошлого года Китай принял саммит G20, в мае там прошел форум по инициативе «Один пояс – один путь», а осенью предстоит саммит БРИКС, и председательство в ШОС станет для главы КНР Си Цзиньпина еще одной возможностью укрепить репутацию Китая как ведущей мировой державы. Соединенные Штаты постепенно отстраняются от активного участия в международных институтах, и на этом фоне Китай готов играть все более активную роль на этих площадках и в формировании нового миропорядка. ШОС, задачи которой во многих отношениях пересекаются с инициативой «Один пояс – один путь», – особенно теперь, когда в организацию вступил Пакистан, – может дополнить амбициозные экономические планы этой программы за счет более пристального внимания к вопросам безопасности. Но по мере того как инициатива «Один пояс – один путь» будет подталкивать Китай активнее заниматься проблемами региональной безопасности и геополитики, формат ШОС с его новыми участниками, Индией и Пакистаном, станет менее пригодным для выработки комплексных и устраивающих всех решений.
Московский Центр Карнеги. 15.06.2017
Больше, да хуже. Как Россия превратила ШОС в клуб без интересов
Александр Габуев
Не до конца пережитые фобии по поводу роста китайского влияния в Центральной Азии привели к тому, что Москва сама превратила ШОС, призванную устанавливать устраивающие всех правила в центре Евразии, в бесполезную бюрократическую организацию. В итоге Пекин теперь не связан никакими институциональными нормами и может развивать отношения со странами региона без оглядки на Москву.
Состоявшийся в конце прошлой недели саммит Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) точно попадет в историю. «На саммите в Астане начинается новая история нашей организации. Нынешнее заседание в последний раз проходит в шестистороннем формате. Мы договорились подписать решение о завершении процедуры приема и предоставления статуса члена ШОС Республике Индия и Исламской Республике Пакистан. Прием новых членов придаст новый мощный импульс развитию организации, будет содействовать росту ее международного авторитета», – заявил на открытии мероприятия выступавший на правах хозяина президент Казахстана Нурсултан Назарбаев.
Едва ли не больше всех расширению ШОС радуется Россия. По словам помощника президента РФ Юрия Ушакова, после включения в ряды организации Индии и Пакистана пространство ШОС составит около 23% всей суши, в странах-членах будет проживать 45% населения мира и производиться 25% мирового ВВП. Москва ожидает, что эти показатели автоматически конвертируются в международное влияние ШОС, поскольку она теперь превратится в самый представительный форум континентальной Евразии, включающий таких гигантов, как Китай, Индия и сама Россия.
Правда, механическая трансформация размеров территории организации во влиятельность пока не подтверждается практикой: на тех же евразийских просторах есть организации и покрупнее ШОС, вроде форума «Азия – Европа», представляющего еще больше земель, людей и долларов ВВП. Этот форум тоже проводит представительные саммиты, собирающие лидеров 51 государства (аж 60% мирового ВВП), но о практических результатах этих встреч и вообще работы столь масштабной структуры мало кто слышал.
В случае с ШОС есть много оснований предполагать, что ее триумфальное расширение – это очередной шаг к превращению во все более помпезную, но все менее осмысленную и полезную организацию. Именно Россия во многом стала драйвером этого процесса.
Неудавшийся кондоминиум
Созданная в 2001 году, ШОС объединила Китай и республики бывшего СССР, которые к тому времени смогли коллективно урегулировать проблемы границы с КНР (Россию, Казахстан, Киргизию и Таджикистан), а также Узбекистан. Начав свое существование с решения пограничных споров, ШОС предполагала сконцентрировать свою работу на трех направлениях: безопасность, экономическое развитие и гуманитарное сотрудничество.
У инициировавших процесс китайцев было свое понимание, зачем создается эта организация. До возникновения ШОС на постсоветском пространстве не существовало ни одной структуры, куда бы входил Китай, – все организации, будь то военный блок ОДКБ или балансирующее между жизнью и состоянием зомби СНГ, по-прежнему замыкались на Россию. С появлением ШОС на просторах бывшего СССР появлялась первая организация с широким мандатом, где Китай был бы полноправным участником, причем географический фокус нового блока был направлен на самую важную для Пекина (помимо России) часть бывшей советской империи – Центральную Азию.
Значение этого региона для КНР после распада СССР стабильно возрастало. Ситуация в граничащем с Центральной Азией Синьцзян-Уйгурском автономном районе остается нестабильной уже несколько десятилетий, поэтому Китай заинтересован в безопасности на сопредельных территориях и борьбе с экспортом нестабильности из Афганистана. Пекин с беспокойством наблюдал за развертыванием американской военной инфраструктуры в Узбекистане и Киргизии вслед за началом афганской кампании и искал союзников для противодействия Вашингтону.
Наконец, с 1994 года Китай превратился в импортера углеводородов, и создание надежных наземных маршрутов доставки нефти и газа стало для Пекина одним из важнейших приоритетов. В перспективе Китаю также были интересны рынки Центральной Азии для экспорта своих товаров, а значит, нужна была площадка для обсуждения условий экономического сотрудничества и возможного создания зоны свободной торговли.
Учитывая роль, которую играет Россия в Центральной Азии, Пекин не смог бы достигнуть своих целей без сотрудничества с Москвой. Ради этого и создали ШОС. В частных разговорах вовлеченные в процесс становления ШОС китайские чиновники и эксперты не скрывают, что организация мыслилась как первый для Китая опыт создания институционального кондоминиума в отдельном регионе в партнерстве с другим крупным игроком.
Интересы России и Китая в Центральной Азии во многом совпадали: это и сохранение у власти местных авторитарных режимов, и борьба против «трех зол» (сепаратизм, экстремизм, терроризм), а в 2000-е Москва была совсем не против прокладки нефтегазовых труб из региона в Китай – ведь эти поставки снижали стимулы центральноазиатских стран для поиска маршрутов в Европу в обход России.
ШОС должна была стать площадкой, где Пекин и Москва совместно вырабатывали бы правила игры для Центральной Азии, а затем мягко навязывали бы свою коллективную волю странам региона. Для Китая это был бы первый опыт подобного взаимодействия с другой крупной державой в зоне ее традиционных интересов, и если бы опыт был признан удачным, то Пекин затем мог бы попробовать использовать эти наработки при взаимодействии с Индией в регионе Бенгальского залива и даже с США в отношении Юго-Восточной Азии.
В сфере безопасности ШОС как механизм координации интересов Китая и России в Центральной Азии в целом состоялся. В Ташкенте заработала Региональная антитеррористическая структура, и хотя, как нередко шутят в ШОС, работающие там сотрудники спецслужб тратят больше времени на слежку друг за другом, чем на совместную борьбу с терроризмом, это был первый подобный механизм. Еще большее значение имеют военные учения «Мирная миссия» (с 2005 года состоялось уже шесть учений), на которых отрабатывается взаимодействие российских и китайских военных (остальные члены ШОС присылают небольшие контингенты).
Однако в сфере экономики Китаю не удалось достичь своих целей. Как минимум с 2010 года Пекин активно продвигал две инициативы: создание банка развития ШОС и зоны свободной торговли ШОС. Идею зоны свободной торговли нервно восприняли почти все страны – участницы организации: убрав таможенные барьеры, они рисковали пустить многие отрасли своей экономики под каток огромной экономической машины КНР.
Идею банка развития страны Центральной Азии восприняли куда более позитивно: после кризиса 2007–2009 годов многим были позарез нужны деньги, а тут богатый Китай был готов предоставлять их на льготных условиях через многосторонний механизм (в разгар кризиса на саммите ШОС в Екатеринбурге тогдашний председатель КНР Ху Цзиньтао публично пообещал выделить странам ШОС до $10 млрд льготных кредитов). Но против этой идеи выступила Москва.
Банк, который лопнул
Создавая ШОС, Россия рассчитывала на равный статус с Китаем. К тому же политический и военный аспекты работы организации на первых порах были в приоритете, что полностью устраивало Кремль. ШОС оказалась как нельзя кстати в 2005 году, когда лидеры организации впервые поставили вопрос о сроках пребывания американских военных в Центральной Азии.
Китайцы стали прекрасными товарищами в деле выдавливания американцев с авиабазы в киргизском Манасе, с ними было сподручно поддерживать утопившего в крови андижанский мятеж президента Узбекистана Ислама Каримова, а затем отрабатывать противодействие цветным революциям в рамках совместных учений. На поле военного и антитеррористического сотрудничества с Пекином Москва чувствовала себя вполне уверенно: в конце концов, именно у России, а не у Китая в Центральной Азии есть военные базы и формальные союзники по ОДКБ.
Однако попытки Пекина расширить повестку ШОС на экономическую сферу вызвали у Москвы тревогу: в Кремле четко отдавали себе отчет, что экономический потенциал РФ и КНР несопоставим (после кризиса это стало окончательно понятно даже тем кремлевским обитателям, кто еще недавно смотрел на Китай с пренебрежением).
Создание банка развития ШОС и зоны свободной торговли было решено торпедировать. В случае со свободной торговлей особых усилий и не потребовалось, учитывая протекционистские настроения других стран, а по банку Москва выдвинула заведомо невыполнимые для КНР условия: предложила ему вступать в Евразийский банк развития (ЕАБР) с штаб-квартирой в Алма-Ате, в котором на долю России приходится 65,97%, а Казахстана – 32,99%. Вступление КНР в капитал не должно было подорвать позиции Москвы и Астаны. Пекин это предложение не устраивало: Китай настаивал на взносе в уставный капитал банка, пропорциональном размеру ВВП (в таком случае на долю КНР пришлось бы свыше 80% акций).
В итоге дискуссия о создании банка развития ШОС зашла в тупик: положение о том, что такой банк надо создать, кочевало из одной резолюции в другую, однако на практике устранить разногласия между Москвой и Пекином по этому вопросу не удалось.
Ударим расширением по гегемонизму!
России оказалось недостаточно того, что она заблокировала экономическую повестку ШОС и не допустила превращения ШОС в китайский аналог СНГ или ЕАЭС. С 2011 года Москва начала активно продвигать идею расширения организации за счет приглашения Индии. Таким образом, в ШОС была бы еще одна крупная дружественная России страна, которая могла бы уравновешивать КНР. Аргументы Москвы сводились к тому, что РФ, КНР и Индия и так уже взаимодействуют в трехстороннем формате и что включение такой важной континентальной державы лишь увеличит вес ШОС.
Китай сопротивлялся этой идее достаточно долго: вступление Дели в ШОС совсем не укладывалось в схему китайско-российского кондоминиума для Центральной Азии. Перелом в позиции Пекина начался в 2013 году и был вызван тремя причинами. Во-первых, к тому времени китайцы окончательно поняли, что Москва не согласится на создание банка развития ШОС и зоны свободной торговли на устраивающих КНР условиях.
Но одновременно стало ясно, что банк не очень нужен для продвижения экономических интересов Китая в Центральной Азии – после мирового кризиса страны региона выстроились в очередь за китайскими деньгами, и Пекин начал выдавать им кредиты на двусторонней основе через свои госбанки (основные проекты финансировались по линии Банка развития Китая, Экспортно-импортного банка и группы CITIC). Кредитуя отдельные страны, Пекин не был связан никакими многосторонними правилами, а потому мог сполна пользоваться сложным положением заемщиков и выбивать крайне выгодные условия.
Россия оказалась полностью исключена из этой схемы и, более того, никак не могла сопротивляться кредитной экспансии Пекина: к тому моменту многие российские госкомпании, вроде «Роснефти», сами охотились за китайскими кредитами, и лишних денег на конкуренцию у Москвы не было.
Во-вторых, в 2013 году председатель Си Цзиньпин сформулировал концепцию Экономического пояса Шелкового пути (ЭПШП), а в сентябре представил ее в Астане во время выступления в Назарбаев-университете. Концепция, превратившаяся в монументальную инициативу «Пояса и пути», обладала огромными преимуществами по сравнению с ШОС: она не подразумевала создание какой-то международной организации с четко очерченными правилами поведения.
Этот подход позволил Китаю развивать отношения с любой страной, проявившей интерес к ЭПШП, без оглядки на другие страны. К маю 2015 года Пекин подписал соглашения о стыковке ЭПШП с национальными программами инфраструктурного строительства Казахстана, Киргизии и Таджикистана, а 8 мая увенчал этот процесс подписанием заявления Владимира Путина и Си Цзиньпина о сопряжении ЭПШП и ЕАЭС.
Бесформенная и безразмерная шелковая инициатива, подкрепленная финансовой мощью КНР, оказалась куда удобнее для продвижения геоэкономических интересов Пекина, чем институционально оформленная ШОС, в которой все решения принимаются исключительно консенсусом.
Наконец, в-третьих, начиная с 2014 года Китай начал экспериментировать с созданием универсальных финансовых институтов, которые могли бы стать дополнением или альтернативой ключевым элементам Бреттон-Вудской системы вроде Всемирного банка или Азиатского банка развития. Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (АБИИ), окончательно оформившийся в 2015 году, а также Новый банк развития со штаб-квартирой в Шанхае (Банк БРИКС) полностью покрыли потребности Пекина в площадках для экспериментов, на которых китайские финансисты могли бы тренироваться в создании китаецентричных глобальных институтов. На этом фоне Банк развития ШОС перестал быть для Пекина сколь-либо привлекательной идеей.
Взвесив все эти обстоятельства, Китай в итоге согласился принять в ШОС Индию, но при условии, что одновременно туда вступит и Пакистан, главный партнер КНР в Южной Азии. По словам китайских дипломатов и экспертов, в Пекине прекрасно осознавали, что принятие в ШОС живущих как кошка с собакой Нью-Дели и Исламабада может полностью парализовать работу организации, которая и без этого была не слишком-то эффективной из-за постоянных «особых мнений» отдельных членов по разным вопросам (России – по банку развития ШОС; Таджикистана – по вопросу вступления Ирана; Узбекистана – по глубине военного и антитеррористического сотрудничества).
Но ШОС на фоне развития ЭПШП и АБИИ к тому моменту перестала видеться как полезный инструмент, поэтому и жалеть особо было не о чем. Впрочем, наличие такой крупной организации со штаб-квартирой в Пекине и Шанхаем в названии было достаточной символической платой за возможное превращение когда-то перспективного формата в бесполезный клуб.
Что пошло не так?
Насколько количественный рост ШОС перейдет в качественный скачок ее институционального строительства – вопрос будущего, ответ на который почти наверняка отрицательный. Это связано не только с тем, что отношения Индии и Пакистана вряд ли улучшатся в обозримой перспективе (представить себе, как Нью-Дели и Пакистан будут обмениваться разведданными по террористическим группировкам, не может никто).
Стратегическая обстановка для ключевых держав Евразии стремительно меняется, включая Индию, на которую Москва возлагала столько надежд. Как отмечает директор Индийского Центра Карнеги Раджа Мохан, решение о вступление принималось Нью-Дели в принципиально ином контексте, когда казалось, что развитие контактов с Пекином и Москвой – единственный путь усилить свои позиции в Евразии. Сейчас КНР все больше становится стратегическим противником Индии, отношения страны с США, напротив, улучшаются, а Россия находится в долгосрочном конфликте с Америкой и все больше сближается с Китаем.
России эта история преподала важный урок. Не до конца пережитые и рационализированные фобии по поводу возвышения Китая и укрепления его влияния в Центральной Азии, зоне традиционных интересов России, привели к тому, что Москва сама превратила многостороннюю организацию, призванную устанавливать устраивающие всех правила игры в центре Евразии, в бесполезную бюрократическую организацию.
В итоге китайский дракон теперь не связан никакими институциональными нормами и может развивать отношения со странами региона без оглядки на Москву – парализованная ШОС Пекину теперь не указ. Это хорошо видно по одному примеру – созданию четырехстороннего механизма консультаций по вопросам безопасности с участием Китая, Таджикистана, Афганистана и Пакистана. Такой механизм было бы логично создавать в рамках ШОС, тем более что Таджикистан входит в ОДКБ, но Пекин решил по-своему и на любые претензии Москвы может ответить, что ШОС крайне дезорганизована и не может ни о чем договориться, а Китаю надо здесь и сейчас решать вопросы безопасности в Синьцзян-Уйгурском автономном районе.
Раздувание не устраивающих Россию форматов взаимодействия с КНР за счет других игроков не приведет к снижению китайской активности и не повысит возможности Москвы влиять на естественный процесс роста влияния Китая в Центральной Азии (в том числе за счет других держав, включая РФ). Единственным действенным путем могло бы стать интеллектуальное лидерство при написании правил игры в рамках многосторонних институтов, которые бы максимально гарантировали права и интересы более слабых, чем Китай, стран (включая Россию).
Например, если бы Москва потратила время своих дипломатов и других переговорщиков не на блокирование идеи банка развития ШОС с китайским контролем, а на написание нормативных документов будущего банка, которые превратили бы его в аналог Всемирного банка или Азиатского банка для центра Евразии, это гораздо больше отвечало бы национальным интересам России.
В свое время Москва решила не идти по этому пути, потому что сочла это невозможным – мол, если отдать контроль Китаю, то никакие нормативные документы не спасут от того, что Пекин будет жестко продавливать через банк свои интересы. Однако пример АБИИ доказывает обратное. Как только к процессу создания банка подключились такие страны, как Германия, Великобритания и Австралия, Пекин быстро отказался от модели создания международного аналога китайского госбанка и в итоге подписался под созданием по-настоящему глобального института с прозрачными правилами игры – пусть и с наличием у Пекина крупнейшего пакета акций.
Пытаясь ограничить китайскую экспансию в Евразии, окутав инициативы Пекина вроде «Пояса и пути» в еще более масштабные прожекты типа партнерства Большой Евразии от Атлантики до Тихого океана, о котором Владимир Путин вновь упомянул на саммите ШОС в Астане, Москве следовало бы учесть предыдущие ошибки.
Московский Центр Карнеги. 13.06.2017
Шелковые путы
Алексей Куприянов
На саммит «Один пояс — один путь», прошедший на днях в китайской столице, собрались лидеры 30 стран. Все государства Южной, Восточной и Юго-Восточной Азии прислали своих представителей, за исключением одного — Индии. Премьер-министр Нарендра Моди направленное ему приглашение демонстративно проигнорировал, а вместе с ним и другие индийские чиновники и бизнесмены. Пекин получил ясный сигнал: в Нью-Дели недовольны. Чем именно китайское руководство не угодило южному соседу — разбиралась «Лента.ру».
Ведь это наши горы
В субботу, 13 мая, бригада пакистанских рабочих заканчивала расширение участка дороги возле порта Гвадар, конечной точки коридора КНР — Пакистан (CPEC), проекта стратегической важности, который должен дать Китаю прямой выход в Индийский океан. Рабочие не обратили внимания на двух мотоциклистов с замотанными тряпками лицами — и, как оказалось, зря. Те резко затормозили в нескольких метрах от бригады, выхватили из седельных сумок автоматы Калашникова и открыли шквальный огонь. Восемь рабочих скончались от пулевых ранений на месте, еще двое — по пути в больницу. Задержать преступников не удалось.
Ответственность за теракт взяли за себя местные сепаратисты, выступающие за создание независимого государства Белуджистан. Однако пакистанский министр обороны Кхаваджа Мухаммед Асиф сразу объявил: за нападением стоит Индия, пытающаяся таким образом дестабилизировать регион и сорвать открытие экономического коридора, крайне важного и для Китая, и для Пакистана.
Нью-Дели действительно недоволен CPEC. Прежде всего потому, что один из участков коридора — национальная трасса № 35, более известная как Каракорумское шоссе, — проходит через территорию индийского штата Джамму и Кашмир, оккупированную пакистанскими войсками еще во время Первой индо-пакистанской войны в 1948 году. Причем провести дорогу иначе нет никакой возможности: китайские строители и так сотворили чудо, проложив ее в отдельных участках буквально по козьим тропам. Коридор CPEC позволит китайским торговцам более чем в два раза сократить путь, избежав спорных акваторий Южно-Китайского моря и опасного Малаккского пролива.
За прошедшие полвека Индия направила Пекину более 10 нот протеста, регулярно напоминая: согласно нормам международного права, у Пакистана нет общей границы с КНР, и любая деятельность китайских компаний на оккупированной территории незаконна. Китай столь же регулярно оставлял эти ноты без внимания. Но сейчас ситуация изменилась. Для Индии ввод в строй стратегического шоссе, включенного в проект «Один пояс — один путь», означает четкий сигнал: с оккупированными территориями ей придется окончательно распрощаться. Индийский МИД выпустил резкое заявление, в котором говорилось: «Ни одна страна не согласится на реализацию проекта, который игнорирует ее ключевые интересы, включая вопросы суверенитета и территориальной целостности».
Бойтесь китайцев, дары приносящих
Индию беспокоит не только дорога на западных рубежах. В Юго-Восточной Азии — регионе, который в Нью-Дели в последние годы объявлен приоритетным для индийской внешней политики, — КНР все активнее теснит Индию.
Политика Look East — «гляди на Восток», предусматривающая активное развитие экономического и стратегического сотрудничества со странами Юго-Восточной Азии, — была сформулирована индийским руководством еще в 1991 году. Кроме экономики, сотрудничать предполагалось и в оборонной сфере: в условиях роста влияния КНР Индия планировала наращивать взаимодействие с государствами региона, выступая в роли гаранта их безопасности. Эта концепция находила живейшее понимание в Вашингтоне: интересы Индии и США в Юго-Восточной Азии объективно совпадали, к тому же индийский курс на противостояние Пекину позволял американцам надеяться на то, что им рано или поздно удастся сделать Индию стратегическим союзником в регионе.
После прихода к власти премьер Нарендра Моди заменил концепцию Look East на Act East, «действуй на Востоке», демонстрируя, что настала пора активнее укреплять связи с восточными соседями. Моди и глава МИД Сушма Сварадж зачастили в страны Юго-Восточной Азии, индийские боевые корабли начали заходить в воды Южно-Китайского моря, заметно активизировались работы по прокладке стратегического шоссе Индия — Мьянма — Таиланд, деньги на которое также выделил Нью-Дели.
Но китайцы оказались быстрее. Под руководством Си Цзиньпина КНР все активнее участвует в инфраструктурных проектах юго-восточных соседей. В Лаосе китайские компании строят грандиозную железнодорожную магистраль, которая должна связать север страны со столицей. 60 процентов пути составляют туннели и горы, при этом рабочие вынуждены попутно разминировать территорию, густо усеянную американскими минами со времен Вьетнамской войны. Излишне говорить, что все ресурсы и рабочую силу предоставляет КНР, равно как и заем на строительство дороги.
Китайцы, укрепляясь в регионе, вытесняют оттуда конкурентов. В апреле правительство Камбоджи разорвало контракт с американскими военными строителями, работающими в стране уже не первый год, и пригласило на их место инженерных специалистов НОАК. Наряду с экономическим, развивается и военное сотрудничество: за три месяца до того камбоджийское руководство демонстративно отказалось от совместных учений с американцами, предпочтя им маневры с китайской армией.
Обаянию китайских денег и рисуемых Пекином перспектив трудно противостоять. Даже Вьетнам, традиционно подозрительно настроенный по отношению к КНР, выразил готовность к сотрудничеству. По итогам встречи Си Цзиньпина и вьетнамского президента Чан Дай Куанга в начале мая было подписано соглашение о поддержании мира в акватории Южно-Китайского моря и разрешении территориальных споров исключительно переговорным путем. А неделей позже вьетнамского лидера как дорогого гостя встречали на форуме «Один пояс — один путь».
Нью-Дели неустанно предупреждает страны Юго-Восточной Азии: остановитесь, не берите китайских денег! Китай привяжет вас к себе экономически, подкупит ваших политических лидеров, загонит вас в долговую кабалу, а затем начнет влиять и на вашу внешнюю политику в собственных интересах.
Но индийцев мало слушают: пока Нью-Дели дает советы, КНР дает деньги, а с ними и шанс на развитие.
Жмущее ожерелье
Но больше всего индийцев беспокоит китайская деятельность в Индийском океане. «Жемчужное ожерелье» — сеть китайских баз и опорных пунктов в южных морях, как считают в Нью-Дели, все теснее сдавливает шею Матери-Индии.
Особую тревогу вызывает политика Китая в отношении Шри-Ланки — страны, традиционно входящей в индийскую зону влияния и до недавних пор являвшейся крупным получателем западной финансовой помощи. В 2011-м были опубликованы сведения о том, что в ходе многолетней войны против повстанцев-тамилов вооруженные силы и полиция страны совершали военные преступления. После того как власти страны фактически отказались наказывать виновных, ЕС и США резко сократили субсидии. Правительство Шри-Ланки, решив, что можно найти и другие источники финансирования, обратилось за помощью к Китаю.
С тех пор сотрудничество стран растет взрывными темпами. Пекин буквально вливает в Шри-Ланку деньги, спонсируя строительство аэропортов, железных дорог, шоссе и морских портов. Китай предоставил островному государству военную помощь на 37 миллионов долларов и 8 миллиардов долларов в качестве займов, спонсировал возведение огромного Colombo Financial City, обошедшегося в 1,5 миллиарда. Китайские субмарины стали частыми гостьями на морской базе Коломбо, где они пополняют запасы и даже проводят мелкий ремонт. Более того, практически завершены переговоры о передаче в аренду КНР на 99 лет порта Хамбантота на южном побережье острова.
Власти Шри-Ланки пытаются проводить многовекторную политику, чтобы не потерять китайские инвестиции, но и не слишком злить Индию. Так, несколько дней назад во время визита премьера Нарендры Моди на остров очередной китайской подводной лодке не разрешили заходить в Коломбо на докование, чтобы не раздражать высокого гостя. Это, правда, не помешало премьеру Ранилу Викрамасингхе прилететь в Пекин на саммит «Один пояс — один путь».
Жесткая позиция Моди уже стала предметом критики как внутри Индии, так и извне. Политики и журналисты предупреждают: отказываясь от участия в китайском мегапроекте, Нью-Дели рискует потерять темп экономического развития и значительно сузить политические возможности. Индийские власти это понимают и стараются мосты не сжигать. Пресс-секретарь МИД Индии Гопал Баглей в понедельник, 15 мая, заявил: «Руководствуясь своей принципиальной позицией по этому вопросу, мы настоятельно предлагаем Китаю вступить в конструктивный диалог о его инициативе "Пояс и путь". Мы ждем позитивного ответа от китайской стороны».
Ответ последовал незамедлительно. «Я не понимаю, что пытается нам сказать господин пресс-секретарь индийского МИД, — парировала глава пресс-службы китайского внешнеполитического ведомства Хуа Чуньин. — Какой тип диалога он подразумевает под "конструктивным"? Какой "позитивный ответ", по мнению пресс-секретаря, должен дать Китай? Наши идеи и действия говорят сами за себя. Наши цели ясны и понятны. Мы с самого начала выступали за членство Индии в "Поясе и пути" и продолжаем это делать».
Китайское терпение в ответ на индийскую резкость понятно: Индия — слишком большой рынок, чтобы исключать его из «Пояса и пути», и сотрудничество в рамках этой инициативы, как полагают в Пекине, принесет выгоду обеим странам. Осталось убедить в этом Нью-Дели.
Lenta.ru. 17.05.2017
