Переключая скорости. Что означают для России споры о реформе ЕС
Михаил Комин, Таисия Шенцева
Для России сейчас важно приложить максимум усилий, чтобы выйти из числа угроз, от которых европейцы отталкиваются при определении будущего вектора развития. Долгосрочные программы модернизации и реформ на то и долгосрочные, что структурируют взаимодействие на десятки лет вперед, выстраивая такие парадигмы при принятии решений, выйти за границы которых, пусть даже в сторону взаимовыгодного улучшения отношений, будет крайне сложно.
В 2017 году поиск образа будущего стал главной темой политической жизни не только в России, но и в Евросоюзе. Всплеск популярности этого старого как мир занятия еще в 2016 году спровоцировала избирательная кампания Дональда Трампа, выигравшего президентские выборы с лозунгом «Make America Great Again». Трамп описывал хоть и противоречивую, расплывчатую, но все же привлекательную для многих граждан США картину новой американской мечты.
Вслед за ним – уже в 2017 году – устремились европейские лидеры, где самую яркую кампанию со схожей идеей провел во Франции Эммануэль Макрон. Вместе со своим движением «Вперед!» он смог перехватить призывы к обновлению даже у более радикально настроенных конкурентов. Перед российскими выборами на поиски образа будущего тоже брошены силы множества институтов, организаций и кандидатов в президенты.
Но одно дело – пытаться нарисовать прекрасные перспективы в рамках внутреннего, национального политического процесса, и совсем другое – попробовать вдохнуть новую жизнь в организации наднациональные, такие как Европейский союз. Здесь и участников в разы больше, и противоречий между ними, и количество проблем за последние годы интеграции увеличилось на порядок. Уже несколько месяцев дискуссия о векторах развития ЕС не прекращается, свои взгляды на проблему дальнейшей интеграции высказывают как страны-участницы, так и европейские бюрократы.
Несмотря на все попытки, собрать образ будущего для единой Европы пока не получается, хотя стремлений столько, что очертания нового договора ЕС становятся главной темой европейской политики. Более того, именно отношение к проектам дальнейшей интеграции в ближайшие годы будет определять позиции стран ЕС по другим вопросам, а также формировать поведение наднациональных общеевропейских институтов, завершающих свою трансформацию из бюрократического инструмента в политического игрока.
Вопрос «Куда мы движемся и что будет дальше?» неслучайно вышел на повестку дня в ЕС именно в этом году. Множество новых кризисов – от миграции и терроризма до брекзита и авторитарных тенденций в некоторых странах – трактуются Евросоюзом не в логике проблем, а в логике вызовов, которые необходимо преодолеть в ближайшем будущем, задействуя интеграционные инструменты.
Одна скорость Юнкера
К концу этого года были сформулированы и продолжают обсуждаться два базовых сценария развития ЕС. В Белой книге, приуроченной к 60-летнему юбилею Римских соглашений, они были названы «Doing much more together», что подразумевает интенсификацию равноскоростной, одинаковой для всех членов ЕС интеграции, и «Those who want more do more», что отсылает к Европе разных скоростей, то есть дифференцированной или гибкой интеграции.
Подробное видение первого сценария, односкоростной Европы подробно сформулировал председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер в традиционном обращении к депутатам Европарламента в сентябре этого года. Юнкер представил амбициозную картину будущего единой Европы, которая на первый взгляд кажется несбыточной мечтой и фантазиями евробюрократов.
Однако этой вдохновляющей речи Юнкера предшествовал этап длительных и крайне тяжелых консультаций в течение всего лета с представителями стран-участниц. В результате бывший премьер Люксембурга, славящийся своими талантами переговорщика, оценил масштаб раздирающих ЕС противоречий и нашел единственный выход – поднять ставки, включив в новый интеграционный проект максимальное число идей и предложений от каждой заинтересованной стороны. Расширение еврозоны, создание Европейского валютного фонда и Европейского разведывательного подразделения, объединение постов главы Еврокомиссии и Евросовета, уход от консенсусного голосования – это лишь малая часть пакета смелых предложений Юнкера, обсуждение и детализация которых продолжается до сих пор.
Идея этого пакета проста: поскольку договориться об изменениях в наиболее острых областях не получается, необходимо расширить зону обсуждаемых мер настолько, чтобы в нее вместились предложения, устраивающие каждую из стран, а от горизонта перспектив интеграции захватывало дух. С увеличением зоны обсуждения увеличивается и зона компромисса, а значит, появляется шанс на успех переговоров.
В итоге пакетный характер плана Юнкера использует три важных механизма.
Первый помещает в ядро предложений то, что беспокоит подавляющее большинство. Для ЕС сейчас это вопросы обороны и безопасности, обострившиеся в связи с терактами, непредсказуемостью Трампа и ощущением уязвимости восточных границ от России. Помимо стандартного набора мер типа интенсификации взаимодействия спецслужб и разговоров об общеевропейской армии, Юнкер включает в это ядро новые, неочевидные интеграционные шаги.
Один из них – создание полноценного энергетического союза, который будет формировать обязательства взаимопомощи европейских стран при дефиците энергоносителей у одной из них, а попутно еще больше ослаблять возможности российского политического влияния. Или учреждение наднациональной комиссии по аудиту иностранных инвестиций в Европе. Этот шаг направлен прежде всего на защиту от скупки Китаем стратегической инфраструктуры и передовых технологий.
Второй пакетный механизм – включить в число общих мер то, что гарантирует кровную заинтересованность тех, кто меньше всего склонен к компромиссам. Например, Вишеградская группа постоянно напоминает о худшем качестве продуктов и лекарств, поставляемых европейскими производителями на рынки Центральной Восточной Европы по сравнению с Францией и Германией. Предложим в ответ усилить полномочия национальных правительств по пресечению нарушений стандартов качества.
Польша негодует из-за сохраняющейся разницы зарплат между польскими и немецкими рабочими – создадим специальный наднациональный орган по контролю над соблюдением требований равноправия при приеме на работу. Балтийские страны боятся, что Россия скупит все их земли, – попросим уже упомянутую комиссию по иностранным инвестициям обращать особое внимание на пресловутые русские деньги. Хорватия стремится вступить в еврозону, но пока не очень успешно – поставим это отдельной задачей в общем плане интеграции. Бережливая Меркель лично ратует за создание поста общеевропейского министра финансов – да без проблем.
Третий механизм – показать перспективы роста экономического пирога в сферах, которые еще не успели стать проблемными, – например, в области кибербезопасности. По данным 2016 года, на 80% европейских компаний хотя бы раз нападали хакеры, всего же с 2015 года число кибератак с целью вымогательства увеличилось на территории ЕС в четыре раза, что уже несет гигантские убытки и компаниям, и частным лицам.
В ответ на эту проблему Юнкер предложил создать Европейское агентство кибербезопасности, на самом деле имея в виду усиление полномочий уже существующего агентства по сетевой и информационной безопасности (ENISA). До недавнего времени ENISA по своим функциям напоминало исследовательский центр и занималось лишь разработкой рекомендаций для национальных правительств, что не спасало от роста ущерба от киберпреступлений.
Еврокомиссия разработала ряд мер по усилению ENISA, в которые входит расширение штата и увеличение бюджета агентства вдвое (до 23 млн евро в год), внедрение схемы сертификации в области информационно-коммуникационных технологий, а в перспективе – создание общеевропейского киберщита, способного к тому же защитить от случаев, похожих на попытки взлома почты Эммануэля Макрона в период избирательной кампании. Возникающая за счет эффекта масштаба экономия от интеграции в этой сфере и приведет к выгоде для всех стран.
Реформирование кибербезопасности важно для ЕС еще и потому, что это является заявленным шагом на пути создания единого цифрового рынка – еще одной новой и потенциально взаимовыгодной точки интеграции. Стратегия единого цифрового рынка была опубликована еще в 2015 году, и ее цель – к 2019 году облегчить жизнь потребителям и бизнесу и стимулировать рост индустрии через отмену устаревшего регулирования авторского права, обеспечения свободного потока данных, внедрение системы ePrivacy и так далее. Но реализация стратегии забуксовала, и комиссия пытается придать этому движению новый импульс, тем более что вместе с мерами по повышению прозрачности и изменению системы налогообложения для крупных технологических компаний это пользуется поддержкой бизнеса.
Интеграция для желающих
Тем не менее, несмотря на все переговорческие таланты Юнкера, представленный им вариант углубления интеграции скорее микширует, чем решает огромное число накопившихся между странами ЕС противоречий. Второй базовый сценарий интеграции – «Those who want more do more» – признает эту проблему и предполагает, что дальнейшая интеграция должна происходить на основе возвращающего себе популярность принципа Европы разных скоростей.
Идея этого подхода – в постепенном выращивании внутри самого ЕС продвинутого ядра интеграции, не связанного обязательствами учитывать интересы аутсайдеров, не сумевших или неспособных на той же скорости, что и ядро, включиться в интеграционный процесс. Прообразом такого ядра на данном этапе должна стать еврозона, за исключением наиболее слабых стран типа Греции. На периферии, соответственно, останутся и Вишеградская группа, и страны Северной Европы, и государства, которые пока еще не достигли критериев для вступления в зону евро, – например, Хорватия.
По факту принцип Европы разных скоростей в его сильно смягченной форме реализуется в ЕС с начала века. Он был сформулирован еще в 1990-е годы на фоне осознания растущего разнообразия Европы и планов масштабного расширения Союза на восток. Понимая, что для сохранения темпов интеграции теперь нужно уметь находить исключения из правил и разрешать отдельным странам игнорировать какие-то общие требования, евробюрократы надеялись, что на общей волне популярности европейского проекта различия со временем сотрутся.
К моменту ратификации Лиссабонского договора в 2009 году подобная гибкость добралась и до вопросов защиты прав человека, когда Великобритании, Польше и Ирландии разрешили исполнять Хартию фундаментальных прав в той степени, в какой она соответствует национальному законодательству, то есть, к примеру, не ратифицировать статьи об абортах.
До кризиса 2008–2009 годов интеграция действительно продолжалась, новые интеграционные инициативы удавалось проводить сначала через ядро в виде 10–15 стран, а затем перекидывать на остальные государства в более мягком режиме. Один из таких последних плодов реализации принципа Европы разных скоростей – создание Европейского банковского союза, оформившегося в 2014–2015 годах.
Несмотря на точечные успехи, минусы разноскоростного подхода очевидны и подробно описаны исследователями. Речь идет о риске распада ЕС фактически на два объединения, находящиеся под общей крышей. О дальнейшем углублении различий между странами, прекращении традиционных для интеграции позитивных эффектов, вроде spillover (когда интеграция, достигая определенного уровня в одной сфере, стимулирует интеграцию в соседних секторах), и ослаблении стимулов к принятию более компромиссных решений, свойственных любому многостороннему объединению.
Дополнительный негативный эффект для ЕС связан с отказом от принципа единообразия применения права на всей территории Союза, хотя изначально именно принцип равенства стран в применении и следовании общеевропейским нормам ставился в приоритет. Общие для всех стран преимущества от интеграции основываются на одинаковой для всех мере ответственности за их соблюдение. Не надо делать исключения и копить противоречия, нужно дожидаться естественного сближения интересов и выстраивать гармоничную политику. Все эти минусы можно найти в практике работы ЕС за последние десять лет.
Тем не менее большинство западноевропейских стран, в том числе Германия, Франция, Италия и Испания, одобрили идею многоскоростной Европы. Их поддержали страны Бенилюкса и даже Мальта. Польша и другие страны Вишеградской группы выступили против, а один из евродепутатов от Болгарии даже сравнил принцип разных скоростей с апартеидом, имея в виду углубление и формализацию и так существующего в ЕС неравенства при принятии важнейших решений.
Такая резкая риторика вполне объяснима. Польша или Венгрия выступают за маргинальный для большинства других стран ЕС сценарий, названный в Белой книге «Doing less more efficiently». Этот вариант образа будущего Европы подразумевает частичное возвращение наиболее спорных наднациональных полномочий на уровень национальных правительств, но взамен предлагает большую интеграцию в наиболее проблемных областях, прежде всего в сфере обороны и безопасности и единых стандартов качества продукции.
Критикуемые за авторитарные тенденции Польша и Венгрия, таким образом, надеются вернуть себе часть суверенитета, например, в вопросах регулирования СМИ и соотношения функций судебной и законодательной властей, но при этом продолжать получать общеевропейские субсидии и гарантии безопасности. Крупные западноевропейские землевладельцы и многонациональные супермаркеты вытесняют с рынка локальных фермеров стран Центральной Восточной Европы, а потому те будут выступать за такой вариант интеграции, где ЕС больше ориентируется на оборону и безопасность и меньше на дальнейшую гармонизацию экономической и таможенной политики.
Разные скорости Макрона
Несмотря на противодействие со стороны Вишеградской группы и ряда других стран, президент Франции Эммануэль Макрон развивает принцип Европы разных скоростей в своей программе по модернизации ЕС. Выдвинутый им образ будущего для ЕС, хоть и не менее амбициозен, чем план Юнкера, является реальной альтернативой намерениям Еврокомиссии. Пока Юнкер мыслит идеалами единой Европы, Макрон думает об интересах Франции и возрождении ее ведущей роли в тандеме с Германией, как исторически и задумывалось.
Выход Британии делает давнюю мечту немного ближе, но стремительному развитию мешают отстающие страны ЕС, которых Макрон ждать не намерен. Будущее Европы по-макроновски – это интеграция по плану «who want more do more» из Белой книги, но с еще большим упором на принцип Европы двух скоростей. Все ключевые экономические и оборонные инициативы Макрона, схожие по идеям с программой Юнкера, предполагают вовлекать в них только страны еврозоны, то есть только тех, кто уже находится на интеграционном фронтире и готов идти дальше.
Более того, французский президент видит особую роль в будущем ЕС франко-германского центра, с объединенным к 2024 году рынком, едиными условиями ведения бизнеса и фактически единым пространством безопасности. Таким образом, Евросоюз должен превратиться в трехслойный пирог, где ядром будут Франция и Германия, модернизированная еврозона станет внутренним контуром, а остальные останутся на периферии интеграционного процесса.
Несмотря на серьезное сопротивление программе Макрона не только со стороны традиционных оппонентов Европы разных скоростей, но и, например, Нидерландов, нельзя сказать, что предложения французского лидера лишены перспектив. Сильной позицию Макрона делает честность – он призывает признать, что страны ЕС вовсе не едины по большинству вопросов, а потому могут и должны двигаться дальше в разных темпах, но в одном направлении. Даже внутри еврозоны есть страны-кредиторы, а есть получатели, их интересы противоположны друг другу, а потому добиться единогласия в рамках старых правил невозможно. Лучше разными идти вперед, чем делать вид, что все одинаковые, и топтаться на месте.
Вторая надежда Макрона – брекзит. У Лондона всегда было особое мнение, тормозящее интеграционные инициативы Франции или Германии. Великобритания чаще остальных голосовала в Совете министров ЕС против большинства, выступая щитом для остальных стран-евроскептиков. Без такого прикрытия Польше, Швеции или Дании будет сложнее противостоять объединенному фронту Франции и Германии, хотя и сам этот фронт проходит сейчас испытание на прочность.
Сразу после выборов Меркель поддержала план Макрона, особенно его часть про новую роль франко-германского ядра. Но из-за разразившегося политического кризиса приходится корректировать позицию. К примеру, к идее единого бюджета еврозоны большинство немецких партий относится скептически, а если в коалицию все же войдут свободные демократы, которым тогда уйдет кресло немецкого министра иностранных дел, поддержка может смениться ярой критикой.
Однако самое важное в проектах интеграции вовсе не то, насколько они полезны для отдельных стран или насколько они помогут углубить интеграцию. Намного важнее, насколько представленные сценарии в принципе выполнимы, поскольку ЕС уже давно стал не просто экономическим объединением, а политическим проектом с собственным внутренним политическим процессом и игроками.
Противоборство Макрона и Юнкера ярко иллюстрирует два альтернативных подхода к евроинтеграции. Речь идет о принципе, известном как Европа наций, где государства играют определяющую роль, и наднациональным подходом, когда для успеха интеграционного проекта все большим влиянием наделяется независимый наднациональный институт. Еврокомиссия пытается забрать себе все больше полномочий, завершая свою трансформацию из бюрократического института в политического игрока и обосновывая это возвышение позитивными эффектами от интеграции. В то время как страны ЕС, например Франция Макрона, напротив, исходят из позиции Европы наций, настаивая, что драйвером интеграции должны быть частные, но совпадающие у большинства интересы национальных государств.
Амбициозность стратегий Макрона и Юнкера вызывает скептицизм, но главная их задача не выполнить план максимум, а возродить дебаты об интеграции, завоевать лидирующие позиции среди тех, кто определяет ее ход, и максимизировать свое политическое влияние в будущем.
Значение для России
Для России в такой момент важно приложить максимум усилий, чтобы выйти из числа угроз, от которых европейцы отталкиваются при определении будущего вектора развития. Долгосрочные программы модернизации и реформ на то и долгосрочные, что структурируют взаимодействие на десятки лет вперед, выстраивая такие парадигмы при принятии решений, выйти за границы которых, пусть даже в сторону взаимовыгодного улучшения отношений, будет крайне сложно.
Сигналом для подобного переключения отношений может стать актуализация обсуждения какого-то нового рамочного договора между ЕС и Россией вместо устаревшего и утратившего силу Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС). В условиях санкций и украинского конфликта, разумеется, заключение такого же широкого по тематике договора вряд ли возможно, но возобновление конструктивного диалога и демонстрация позитивных намерений уменьшат шансы оказаться в числе угроз, конституирующих новое институциональное состояние европейской интеграции.
Тем более что сегодняшняя стратегия России во взаимодействии с ЕС – попытка играть на противоречиях между странами-членами для проведения нужных России решений – с неминуемым нарастанием интеграции будет становиться все менее эффективной. Последний пример такого подхода России к Европе – строительство газопровода «Северный поток – 2». Изначально предполагалось, что, поскольку проект не попадает под правила ЕС, он должен быть одобрен только теми странами, по территории которых будет проходить труба, – Финляндией, Данией, Швецией и Германией. Несмотря на это, Польша и страны Балтии пытались торпедировать проект, обеспокоенные тем, как строительство нового трубопровода в обход Украины повлияет на безопасность и экологию ЕС.
Чтобы сгладить противоречия, Еврокомиссия пошла на беспрецедентный шаг, впервые в истории ЕС запросив мандат от стран ЕС для переговоров с Россией по этому вопросу. Жесткая позиция Германии и последующая негативная реакция со стороны юридической службы Совета ЕС на выдачу такого мандата все же заблокировали возможности Еврокомиссии затянуть процесс строительства «Северного потока-2», но удалось это с большим трудом. Кроме того, Еврокомиссия по-прежнему пытается найти способ повлиять на ситуацию за счет расширения действия правил внутреннего энергетического рынка, и таких возможностей у наднациональных институтов, приобретающих статус политического игрока, будет все больше.
Публикация подготовлена в рамках проекта «Европейская безопасность», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел и по делам Содружества (Великобритания).
Московский Центр Карнеги. 26.12.2017
