Индо-Тихоокеанская экономическая структура: американский ответ ВРЭП?
Екатерина Арапова, директор, в.н.с. Центра экспертизы санкционной политики, начальник Отдела академичеcкого развития Института международных исследований МГИМО МИД России, эксперт РСМД
22 мая в Токио американский президент Дж.Байден объявил о запуске новой инициативы — Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (Индо-Тихоокеанская экономическая структура — IPEF), первыми участниками которой стали 12 стран региона — США, Австралия, Бруней, Индия, Индонезия, Япония, Малайзия, Новая Зеландия, Филиппины, Сингапур, Республика Корея, Таиланд и Вьетнам.
Новый инструмент индо-тихоокеанского измерения: особенности целеполагания
Фактически анонсированный проект представляет собой институциональное воплощение новой американской Индо-Тихоокеанской стратегии и одновременно гибкую альтернативу ТТП (или обновленному ВПТТП), куда США из-за внутриполитических проблем возвращаться не готовы.
Многосторонняя структура неизбежно нацелена на сдерживание Китая и укрепления ВРЭП посредством усиления американского доминирования в регионе, стимулирования экспорта американских институтов, регуляторных практик и стандартов сертифицирования инвестиционных проектов. Также она призвана еще сильнее уменьшить и без того низкие шансы Китая на присоединение к ВПТТП.
В основе американского целеполагания лежат несколько векторов. Инициатива определенно направлена на укрепление, как оказалось, весьма хрупкого, стратегического альянса с Индией, демонстрирующей все большую стратегическую автономию собственного технологического и внешнеполитического курса. Одновременно с этим США приоритизируют усиление экономической составляющей четырехстороннего партнерства США-Японии-Австралии-Индии (как в формате QUAD, так и на двусторонней основе), в том числе тандема с Австралией для противодействия китайскому влиянию на островах. Кроме того, многосторонний формат может способствовать укреплению стратегического тандема с Южной Кореей на фоне роста в стране антикитайских настроений.
Анонсирование инициативы посылает миру несколько важных стратегических сигналов. Во-первых, США, очевидно, обеспокоены тем, что Китай захватывает интеграционные инициативы в АТР (после выхода США из ТТП и вступления в силу ВРЭП) и стремятся предложить региональным игрокам, находящимся в поле внимание обоих конкурентов, альтернативные сценарии развития и выстраивания внешнеэкономической стратегии. Во-вторых, США продолжают делать ставку на индо-тихоокеанское направление и не намерены отказываться от политики формирования региональных и трансрегиональных альянсов в качестве инструмента продвижения собственных стратегических интересов и укрепления доминирования. В-третьих, США по-прежнему не готовы к заключению региональных торговых соглашений и всеми силами пытаются сохранить гибкий формат сотрудничества, оставляющий поле для маневра. При этом США делают ставку на те же сферы и направления экономического взаимодействия, которые когда-то были положены в основу ТТП (и по большей части сохранились в обновленном ВПТТП без участия США) — расширение торговых связей, укрепление цепочек добавленной стоимости, «зеленая» повестка и энергоэффективность в инфраструктурном развитии. Целевые ориентиры прежние: экспорт институтов, противодействие китайским технологическим решениям, продвижение собственных стандартов к инфраструктурным проектам (в пику гибкого и неунифицированного подхода Китая).
Торговля и региональные цепочки добавленной стоимости
Анонсирование в качестве центральных приоритетов расширение торговли и цепочек стоимости — это однозначная реакция США на интеграционную активность Китая. Китай сегодня полностью владеет региональной интеграционной инициативой в АТР, делая ставку на максимальное вовлечение региональных партнеров в цепочки добавленной стоимости с участием китайских компаний и банков, повышение зависимости от китайского рынка и поставок, рост взаимной торговли, которое неизбежно повлечет за собой увеличение масштабов торговли в национальных валютах.
Более того, усиление зависимости от Китая на уровне цепочек добавленной стоимости способно стать драйвером изменения качества глобальной конкуренции двух держав: ее перехода в плоскость конкуренции экстерриториальности санкционных режимов. Уже сейчас Китай начинает использовать зависимость от собственного рынка как инструмент санкционного давления на иностранные компании. В перспективе китайская экстерриториальность ответных санкционных мер, основанная на контроле цепочек добавленной стоимости, может составить вполне симметричный ответ американской экстерриториальности, базирующейся на долларовой системе.
При этом США не могут не понимать особенностей китайской интеграционной стратегии «мягкой экспансии», когда по мере наращивания торговой зависимости партнеров от торговли с Китаем, последний начинает инициировать пересмотр норм соглашений, углубление и расширение сфер и направлений либерализации, переходя от ограниченных сделок к комплексным соглашениям через систему дополнительных соглашений. Так было в случае соглашения с Гонконгом, которое в 2004 г. охватывало лишь несколько секторов услуг и инвестиции, и Макао; аналогично эволюционировало и соглашение с АСЕАН. Причем уровень преемственности интеграционного курса Китая, взятого два десятилетия назад, остается очень высоким.
По аналогичному сценарию может эволюционировать и ВРЭП. И хотя в нынешнем виде в ВРЭП фактически отсутствуют принципиально новые договоренности, а основное значение состоит в гармонизации норм ранее заключенных соглашений формата АСЕАН+ и унификации правил определения страны происхождения товаров, в перспективе не исключена дальнейшая либерализация торговли услугами, электронной коммерции и пр. А это, во-первых, закрепит уже достигнутое китайское доминирование на рынке транспортных услуг, а во-вторых, превратит Китай в главного промоутера унифицированных правил в электронной торговле (инициативу на глобальном уровне Китай уже захватил, являясь одним из инициаторов и авторов предложения по электронной торговле в рамках ВТО). И неслучайно, что в рамках новой инициативы США делают особый акцент не просто на расширении торговли, а на закреплении высоких стандартов торговли в цифровой среде.
Для США анонсированная многосторонняя инициатива — это последний шанс если не вернуть себе интеграционное лидерство, то хотя бы затормозить интеграционную активность Китая, предотвратить углубление повестки ВРЭП и насколько это возможно диверсифицировать цепочки поставок стратегически важных для США участников ВРЭП. Этот приоритет определяет и состав участников — присоединение к инициативе вышедшей из ВРЭП Индии и «системообразующего ядра» ВРЭП в лице Японии, Австралии, Новой Зеландии, Южной Кореи и шести стран наиболее быстрорастущих АСЕАН. В свою очередь, возрастающая в геометрической прогрессии зависимость от Китая в условиях постковидного развития обостряет дилемму экспортоориентированных стран, остро нуждающихся во внешних источниках роста.
Инвестиционно-инфраструктурный вектор
Еще одна опорная конструкция новой инициативы — инфраструктурное развитие, сопряженное с высокими технологическими и экологическими стандартами. Для США IPEF — это очередной инструмент борьбы с Китаем за новый технологический стандарт (включая «зеленые» технологии), ответ на китайскую модель инвестиционно-технологической экспансии, продвигаемую посредством Инициативы пояса и пути (BRI). Реализация в регионе крупных инфраструктурных проектов (в рамках BRI) финансируется за счет льготных кредитов, предоставляемых преимущественно китайским госбанком Exim Bank (так называемая дипломатия долговой ловушки). При этом инфраструктурные проекты реализуются в большинстве случаев при непосредственном участии китайских телекомов (Huawei, ее дочки HMN Technologies, Hikvision, Cloudwalk и др.), оснащающих их IT-оборудованием, технологическими решениями и фактически собственной моделью управления IT-инфраструктурой (с размещением китайских серверов и получения доступа к хранимой информации). Это не только обеспечивает неконкурентные преимущества своим компаниям, но и полный киберконтроль Китая за стратегически важными объектами, минимизируя риски внешних кибератак и доступа к данным.
Именно активность китайских телекомов вызывает наибольшую обеспокоенность не только США, стремящихся сохранить гегемонию на рынке IT-услуг, но и ряда азиатских стран. Неудивительно, что в подобных условиях призыв США к закреплению в рамках новой инициативы высоких стандартов поведения в цифровой среде, включая стандарты в отношении трансграничных потоков и локализации данных находит отклик у региональных партнеров.
Второй приоритет — согласование обязательств в области «чистой» энергии, декарбонизации, внедрения новых экологических и трудовых стандартов. Это ничто иное как удар по «слабому месту» Китая, сопровождающего инвестиционную экспансию вывозом грязных производств из страны.
Инвестиционный компонент IPEF руководствуется той же логикой, что и принятая ранее Blue Dot Network (BDN), ратующая за унификацию системы сертифицирования качества инфраструктурных проектов (на основе прозападного подхода, выработанного совместно с ОЭСР), включая экологические стандарты. Она, в свою очередь, связана с американской программой Build Back Better World (B3W).
Нужно признать, что в области инвестиционного сотрудничества позиции США существенно более устойчивы и сильны, нежели в торговле. Если в торговле и цепочках поставок американцы пытаются идти по пути «догоняющего развития», играя на сдерживание Китая (еще больше набирающего обороты в контексте быстрого восстановления после острой фазы пандемии), то в области инвестиционной повестки США, скорее действуют на опережение, стремясь сохранить высокую зависимость рынков ИТР от американских инвестиций (особенно в странах АСЕАН, где ПИИ из США суммарно превышают инвестиции из Китая, Японии и Южной Кореи).
IPEF призван содействовать и укреплению партнерства на уроне четвёрки США-Япония-Индия-Австралия. Секторальные приоритеты во многом пересекаются с экономической повесткой QUAD, фокусирующейся вокруг борьбы с изменением климата и обеспечения соблюдения норм в области информационных и биотехнологий и пр.
Реализация инициативы может ускорить процесс формирования инвестиционных альянсов с участием США, Японии и Австралии в рамках Трехстороннего партнёрства для инвестиций в инфраструктуру, нацеленного в числе прочего на совместное освоение месторождений редкоземельных металлов, вытеснение Китая с мирового рынка редкоземельных металлов и снижение зависимости от критически важных поставок. Сопутствующим эффектом может стать ускорение развития двусторонних водородных энергетических связей в связке Япония-Австралия и Австралия-Южная Корея, а также инвестиционного сотрудничества Индии и Японии (последняя по-прежнему сохраняет позицию одного из крупнейших инвесторов в индийскую инфраструктуру, где японские инвестиции и технологии фактически служат альтернативой китайскому капиталу и кибервлиянию).
Еще один немаловажный вектор — консолидация тандема США — Австралия и коллективное противостояние Китаю в борьбе за тихоокеанские острова. Как для Китая, так и для США островные государства имеют важное геостратегическое значение, например — Папуа-Новая Гинея и Фиджи располагают силами обороны. По причине давних тесных политических и экономических связей Австралии с островными государствами инвестиционный тандем с этой страной — наиболее удачный тактический ход, направленный на сдерживание политической и инвестиционной активности Китая, который в последние годы уже добился значительных успехов (в первую очередь на Соломоновых островах и Кирибати) и нацелен на получение доступа к сырью и природным ресурсам Фиджи, Папуа-Новой Гвинеи, Вануату и пр.
Заключение
Анонсированная в мае инициатива стала логичным институциональным развитием новой Индо-Тихоокеанской стратегии США, принятой в феврале 2022 г. Она нацелена на сдерживание Китая и укрепления ВРЭП.
По сути, США придерживаются прежних отраслевых приоритетов, которые они в свое время продвигали в рамках ТТП, пытаясь избежать высоких торговых обязательств, связанных с открытием рынков. Целеполагание стандартное: стандартизация и повышение требований в сфере охраны труда, окружающей среды, защиты инфраструктурных инвестиций, электронной торговли, а также потоков и хранения стратегически важных данных. Это все те вопросы, в которых подходы США и Китая радикально различаются, а цель — продвижение инфраструктурно-инвестиционного стандарта, характеризующегося высоким входным барьером и исключительностью и в этой связи недоступном Китаю.
Логика жесткой институционализации на пространстве АТР Б. Обамы воплощается в гибком формате индо-тихоокеанской направленности, содержательно дополняющем при этом анонсированные ранее BDN и B3W. Складывается ощущение, что США пытаются продвигать одну и ту же стратегически выгодную для себя экономическую повестку сотрудничества одновременно на нескольких уровнях: глобальном — через BDN, четырехстороннем — через QUAD, а теперь и на уровне ИТР посредством IPEF, пытаясь создать для своих партнеров альтернативу ВРЭП.
Однако адекватной альтернативой новый формат сотрудничества назвать весьма сложно. В первую очередь, не стоит переоценивать его потенциальную торговую эффективность. Добиться изменения институциональной среды деятельности компаний и переориентации индо-тихоокеанских партнеров (даже политически дружественных) без принятия на себя всеми участниками жестких обязательств по открытию рынков, тарифной и нетарифной либерализации в нынешних условиях практически невозможно. Присущий практически всем региональным игрокам «азиатский прагматизм» даже в условиях роста антикитайских настроений в правящих элитах и сознании масс (например, в Индии, Японии или Южной Корее) ведет к увеличению зависимости на уровне бизнеса от китайских поставок и емкого китайского рынка.
Торговый вектор в новой многосторонней инициативе представляется наиболее слабым. США и сами не готовы к принятию на себя четких обязательств по открытию рынков, и это не вполне соответствует стратегическим интересам Индии, на сближение с которой в первую очередь и направлена новая инициатива. Крупнейший в регионе импортер — Индия — придерживается протекционистского курса и крайне настороженно относится к каким бы то ни было формальным интеграционным соглашениям, опасаясь рисков для индийской индустриализации и конкурентного давления на аграриев и сектор услуг.
Следуя отчасти логике ТТП, США рассчитывают на расширение доступа собственных компаний к государственным тендерам партнеров в ИТР по ряду отраслей (в первую очередь в IT-индустрии, фармацевтике и биотехнологиях, производстве медицинского оборудования, пищевой промышленности), с одной стороны, и ускорения процесса решоринга (возврата промышленных производств из развивающихся стран) для обеспечения занятости и снижения инфляции внутри страны — с другой. Однако в отсутствии четко закрепленных обязательств (даже при концентрировании повестки вокруг своих традиционных конкурентных преимуществ относительно Китая) США вряд ли может рассчитывать на превращение IPEF в эффективный инструмент экспорта национальных институтов регулирования.
РСМД. 03.06.2022
