Грустный юбилей: десять лет «Партнерству для модернизации»
Андрей Кортунов, к.и.н., генеральный директор и член Президиума РСМД, член РСМД
В бурном потоке всевозможных юбилеев и памятных дат нынешней весны как-то совсем затерялась одна приближающаяся годовщина — десять лет с момента старта российско-европейской инициативы «Партнерство для модернизации». Напомним: на 25 саммите России и Евросоюза, проходившем в Ростове-на-Дону 31 мая – 1 июня 2010 г., президент России Дмитрий Медведев и председатель Еврокомиссии Жозе Баррозу объявили, что достигнутая договоренность о «Партнерстве» знаменует собой новый этап сотрудничества между Москвой и Брюсселем, в ходе которого это сотрудничество выходит на более высокий уровень.
Тогда же были определены и приоритетные сферы приложения усилий сторон. В них вошли, в частности, расширение возможностей для инвестирования в ключевые отрасли, стимулирующие рост и инновации, укрепление и углубление двусторонней торговли и экономического взаимодействия, а также создание благоприятных условий для малых и средних предприятий. Было отмечен приоритет содействия выравниванию технических регламентов и стандартов, а также высокому уровню защиты прав интеллектуальной собственности. Отдельно был выделен транспорт.
В качестве перспективных направлений секторального взаимодействия было зафиксировано содействие развитию устойчивой низкоуглеродной экономики и энергоэффективности, а также поддержка международных переговоров по противодействию изменению климата. Стороны договорились об укреплении сотрудничества в сферах инноваций, исследований и развития, а также космоса. Была отмечена необходимость обеспечения сбалансированного развития путем принятия мер в ответ на региональные и социальные последствия экономической реструктуризации. Кроме того, «Партнерство» предусматривало обеспечение эффективного функционирования судебной системы и усиление борьбы против коррупции, содействие развитию связей между людьми и укрепление диалога с гражданским обществом для поощрения участия людей и бизнеса.
В России и в Европейском союзе на эту инициативу возлагались больше надежды. С одной стороны, и в Москве, и в Брюсселе хорошо понимали, что после бурного старта начала века отношения между Россией и Евросоюзом стали все более и более явно пробуксовывать, вязнуть в бесконечных бюрократических согласованиях, тормозиться из-за многочисленных разногласий внутри самого Европейского союза. Все менее содержательными и продуктивными становились проводившиеся дважды в год саммиты Россия и Евросоюза. По таким принципиальным вопросам как энергетическое сотрудничество или безвизовой режим перспективы достижения договоренностей продолжали оставаться туманными, а сроки подписания нового базового соглашения Россия — ЕС на смену давно устаревшему Соглашению о партнерстве и сотрудничеств 1994 г. отодвигались все дальше и дальше в неопределенное будущее.
С другой стороны, общая политическая атмосфера на рубеже первого и второго десятилетий XXI века благоприятствовала новым инициативам в российско-европейских отношениях и подталкивала стороны к постановке более амбициозных задач. К 2010 г. уже был запущен механизм российско-американской «перезагрузки», стали потихоньку налаживаться отношения Москвы со столицами стран Центральной Европы, включая и Варшаву, в Евросоюзе разрешился очередной конституционный кризис, а военный конфликт на Южном Кавказе все больше уходил в прошлое. Экономические связи между Россией и ее западными соседями, пройдя через испытания мировым финансово-экономическим кризисом 2008–2009 гг., демонстрировали уверенную позитивную динамику.
Соответственно, договоренность о «Партнерстве» рассматривалась сторонами как подведение определенного промежуточного итога развитию отношений между Россией и Евросоюзом, а также как создание дополнительного позитивного импульса, способного придать этим отношениям новую динамику. И в Москве, и в Брюсселе были основания смотреть в будущее с оптимизмом — второе десятилетие XXI в. обещало новые грандиозные свершения, новые политические и экономические прорывы как на Западе, так и на Востоке европейского континента.
Утраченные иллюзии
В наши дни десятилетняя годовщина «Партнерства для модернизации» едва ли привлечет большое внимание в России или в Евросоюзе. Европейские лидеры уже не слетятся на новый саммит России и ЕС. Эксперты, бизнесмены и журналисты не соберутся на многолюдные международные юбилейные конференции и форумы. Постаревшие участники саммита в Ростове-на-Дону не будут делиться с молодой сменой воспоминаниями о том, как готовилось, обсуждалось и подписывалось историческое Заявление по «Партнерству». И дело тут, конечно, не только и не столько в пандемии коронавируса, которая перекрыла авиасообщение в оцепеневшей Европе и ввела жесткий мораторий на проведение публичных мероприятий. Просто о Партнерстве не принято вспоминать — ни на Западе, ни на Востоке.
Бывший председатель Еврокомиссии Жозе Баррозу уже давно работает на американскую финансовую компанию Goldman Sachs; его переход в частный сектор имел привкус скандала и повлек за собой специальное расследование со стороны Евросоюза. Дмитрий Медведев покинул пост Президента России менее чем через два года после запуска «Партнерства», а в январе 2020 г., получив назначение на пост заместителя председателя Совета безопасности России, вообще отошел от вопросов международного экономического сотрудничества. Ни тот, ни другой, по всей видимости, сегодня не считает «Партнерство для модернизации» одним из своих главных политических достижений. Вполне возможно, что многие из тех, кто оказался так или иначе причастен к подготовке «Партнерства», сейчас испытывают некоторое чувство неловкости: какими же наивными и легковерными мы были десятилетие назад, если могли всерьез обсуждать такого рода документ!
Сегодня и вправду трудно поверить, что всего десять лет назад столь глубокое сотрудничество между Брюсселем и Москвой могло стать предметом практического обсуждения. Так же трудно поверить в то, что в ноябре того же 2010 г. российский президент принимал участие в работе саммита Россия-НАТО в Лиссабоне и обсуждал практические перспективы партнерских отношений Москвы с Североатлантическим альянсом на основе распределения зон ответственности за поддержание общей безопасности в мире.
История внесла свои коррективы в планы участников саммита в Ростове-на-Дону. Второе десятилетие XXI века стало временем тяжелых испытаний и для России, и для Евросоюза. Обе стороны выходят из него с нелегким грузом новых, непредвиденных ими ранее проблем; резкое ухудшение отношений друг с другом делает эту ношу еще тяжелее. И на Востоке, и на Западе европейского континента уже давно не наблюдается тех бодрых настроений исторического оптимизма, которые царили здесь десть лет назад.
Стоит ли вспоминать события десятилетней давности в принципиально новых условиях? По всей видимости, стоит. Хотя бы для того, чтобы понять, что именно пошло не так, почему великие надежды сменились горькими разочарованиями, а вместо нового подъема произошел резкий обвал всего того, что было достигнуто ранее. Это необходимо хотя бы для того, чтобы реалистически оценить перспективны взаимодействия России и Евросоюза в третьем десятилетии XXI века.
Существует мнение (особенно популярное в Европе, но имеющее своих сторонников и в России), что с точки зрения реализации «Партнерства для модернизации» у Москвы с Брюсселем все было хорошо вплоть до известных событий в Крыму и в Донбассе весной-летом 2014 г. Не было бы кризиса 2014 г. — мы бы сегодня пожинали богатые плоды десятилетнего взаимовыгодного сотрудничества и строили бы грандиозные планы на будущее.
Трагические события 2014 г. действительно подвели жирную черту под длительным отрезком отношений России и ЕС и, в том числе, поставили крест на перспективах «Партнерства». Но все же сводить все проблемы к одному, пусть и очень острому кризису было бы неправомерным. Ведь если бы с «Партнерством» все было хорошо, а за «Партнерством», как и предполагалось, без задержек последовало бы новое базовое соглашение, то и сам кризис 2014 г. навряд ли состоялся бы. У сторон хватило бы не только здравого смысла, но и конкретных экономических стимулов удержаться на том рубеже, за которым началось стремительное и необратимое ухудшение отношений. И если рубеж необратимости все-таки был перейден — то ли в январе, то ли в марте, то ли июле 2014 г., — то это означает, что уже к 2014 г. у сторон не было особых надежд на полноценную реализацию «Партнерства для модернизации» или на какие-то позитивные прорывы в двусторонних отношениях в целом. Иными словами, совместная четырехлетняя работа в рамках «Партнерства» не выполнила функции сдерживания, на которую при других обстоятельствах можно было бы рассчитывать.
Двусмысленность «Партнерства»: содержание и механизмы
Были ли в концепции «Партнерства» какие-то изначальные изъяны, недочеты или неясности, препятствующие ее полноценной реализации? Сегодня, с высоты десятилетнего опыта, на этот вопрос приходится отвечать утвердительно. В концепцию изначально были заложены противоречия, касающиеся как содержания самого термина «модернизация», так и выбора приоритетных механизмов реализации концепции.
Начнем с содержания. В России и при согласовании концепции «Партнерства», и в ходе ее практической реализации неизменно делали акцент на ее технологическое и инновационное измерение. Президент Дмитрий Медведев неоднократно подчеркивал, что в первую очередь речь идет об углублении сотрудничества в сфере высоких технологий. Эта сфера всегда была одной из самых трудных и чувствительных для международного сотрудничества в целом и для сотрудничества между Россией и Западом в частности. Реализацию идеи «взаимопроникновения» России и ЕС в высокотехнологичные сектора экономики друг друга можно уподобить сложнейшей операции на сердце, которая по силам только хирургу высшей квалификации. Даже при наличии политической воли с обеих сторон многочисленные трудности на пути функционирования российско-европейского «модернизационного альянса» были практически неизбежными.
В Европейском союзе преимущественное внимание уделялось социальной и политической модернизации России, «подтягиванию» российских институтов и практик до европейского уровня. «Партнерство для модернизации» нередко воспринималось как некий аналог программы «Восточного партнерства» ЕС и стран Центральной Европы, с главным упором на гуманитарно- правовую составляющую. Разумеется, Евросоюз при этом выступал в качестве ментора, а России отводилась роль послушного ученика. Здесь тоже была нужна максимальная деликатность и осторожность со стороны Брюсселя (операция на мозг?), которая, к сожалению, проявлена не была. Вспомним хотя бы работу Форума гражданского общества Россия — ЕС, когда чиновники в Брюсселе взяли на себя право единолично определять, кто с российской стороны может представлять это гражданское общество, а кто нет. Поскольку Россия, в отличие от стран Центральной Европы, не ставила своей целью вхождение в Европейский союз, подобный демонстративный и навязчивый патернализм со стороны ЕС не мог не мог не вызывать раздражения в московских кабинетах.
Эти противоречия в определении содержания «модернизации», вероятно, не имели непримиримого характера и могли бы быть так или иначе урегулированы. Москва могла бы признать, что технологическая модернизация тесно связана с социальной модернизацией, а привлечение европейских инвестиций и технологий невозможно без повышения качества государственного управления, реформы судебной системы, защиты прав инвесторов и интеллектуальной собственности. Брюссель мог бы вспомнить, что применение принципа «политической обусловленности» (требования к партнерам Евросоюза уважать демократию, права человека и верховенство закона) со стороны ЕС всегда было достаточно гибким, и воспользоваться опытом, накопленным, например, в отношениях между Евросоюзом и Китаем. В Брюсселе могли бы и несколько более расширительно подойти к определению лидеров «гражданского общества» в России, разбавив политически ориентированные НКО политически нейтральными организациями в сферах экологии, образования, социально ориентированного бизнеса и пр. К сожалению, обе стороны предпочли настаивать на своих интерпретациях приоритетов «Партнерства», тем самым провоцируя негативную реакцию партнера.
Различие в подходах обнаружилось и в представлениях сторон о перспективных механизмах реализации «Партнерства». В Европе хотели бы сделать акцент на модернизацию «снизу вверх», то есть идущую от частного сектора, экспертных сетей и гражданского общества к крупным экономическим проектам и к отраслевому взаимодействию. В России, напротив, во главу угла ставили модернизацию «сверху вниз», то есть от правительства и министерств к отдельным предприятиям. В Москве всегда возлагали главные надежды на отраслевые диалоги как на главный механизм реализации «Партнерства». То есть представления о драйверах сотрудничества с самого начала существенно расходились.
Добавим к этому такой осложняющий фактор как существенные структурные различия в экономике на Запада и на Востоке Европы — в Москве главные ожидания на реализацию «Партнерства» связывались с крупным бизнесом, а в Брюсселе неизменно подчеркивалась заинтересованность ЕС в развитии взаимодействия на уровне малого и среднего бизнеса. Поэтому призывы российской стороны к партнерам в Брюсселе немедленно приступить к проработке конкретных масштабных инфраструктурных проектов и созданию общественно значимых производств не вызывали особого энтузиазма у чиновников Евросоюза.
Со своей стороны, переговорщики ЕС не упускали случая отметить, что модернизация России не сможет стать эффективной и комплексной, если за ее рамками останутся т.н. «стратегические сектора», которые защищены от иностранной конкуренции своим особым правовым и политическим статусом, и в которых отсутствуют реальные стимулы для технологического перевооружения и для внедрения современных практик корпоративного управления. Легко представить себе, какую реакцию должны были вызывать эти заявления у политически влиятельных топ-менеджеров российских государственных корпораций!
Наверное, при других обстоятельствах можно было бы найти какой-то взаимоприемлемый баланс между двумя подходами. К сожалению, с российской стороны этому мешала традиционная «ведомственная» практика выстраивания такого рода проектов: усилия правительственных чиновников редко дополнялись необходимой мобилизацией экспертного сообщества. Одним из исключений из этого правила следует считать работу Института современного развития — ИНСОР, ставшего важной площадкой взаимодействия чиновников и независимых экспертов. Со своей стороны, Евросоюз был неспособен реализовать «Партнерство» в формате «сверху вниз» просто в силу институциональной слабости соответствующих структур в Брюсселе: профильные департаменты Еврокомиссии, возглавляемые генеральными директорами, лишь с очень большой натяжкой можно считать прямыми аналогами российских министерств и ведомств, возглавляемых федеральными министрами.
Но, как представляется, фатальным ударом по планам реализации «Партнерства» оказались не вышеозначенные расхождения. Реализация подобной инициативы была возможна лишь при условии, что она постоянно остается в поле зрения высшего руководства сторон и рассматривается ими в качестве безусловного приоритета. Между тем в России на протяжении десятилетия происходил постепенный отход от стратегии инновационного развития страны — по крайней мере в том ее виде, в котором она была сформулирована во время президентства Дмитрия Медведева. Да и команда Жозе Баррозу после возвращения Владимира Путина в Кремль быстро утратила интерес к «Партнерству», переключив свое внимание и свою энергию на реализацию других проектов на восточных рубежах Евросоюза.
Добродетель необходимости
Вернуться в уже далекий от нас 2010 г. невозможно. Даже если бы каким-то чудом удалось оперативно разрешить конфликт внутри и вокруг Украины на взаимоприемлемых условиях, противоречия, заложенные в концепции «Партнерства для модернизации», никуда не делись бы. К тому же концепция за десять лет определенно морально устарела. Другим стал наш мир, по-иному складываются отношения между основными игроками в этом мире, существенно изменились доминирующие представления о главных угрозах и вызовах, стоящих перед отдельными государствами и перед человечеством в целом.
И тем не менее, «Партнерство для модернизации» пока равно сдавать в архив. Актуальность концепции «Партнерства» может возрасти именно потому, что прошедшие десять лет оказались столь трудными как для Брюсселя, так и для Москвы. Хотя громогласные литавры и фанфары по-прежнему не смолкают в Европейском квартале в Брюсселе и в московском Кремле, фальшивые ноты в этой мажорной музыке слышатся все более отчетливо. От былых триумфаторских настроений в европейских и российских элитах, равно как и европейском и российском обществах, сегодня мало что осталось. Евросоюз успел столкнуться с беспрецедентным миграционным кризисом, пережить резкий подъем правых популистов и евроскептиков, пройти через мучительное расставание с Великобританией и испытать на себе немыслимую раньше открытую враждебность со стороны США.
России пришлось познакомиться с самыми разнообразными экономическими санкциями, выдержать девальвацию национальной валюты и падение реальных доходов населения, признать фактическую утрату былого статуса энергетической сверхдержавы. Обе стороны оказались в числе стран и регионов, особенно сильно затронутых пандемией коронавируса. И хотя и Европейский союз, и Россия на протяжении последних десяти лет проявили впечатляющую стрессоустойчивость, у них, надо признать, сегодня куда меньше объективных оснований для безоглядной уверенности в своем безоблачном будущем, чем это было еще десять лет назад. Осознание собственной слабости и уязвимости и понимание наличия общих интересов с партнером — разве не из этого сочетания складывается готовность к компромиссу?
Европа оказалась зажатой между все еще доминирующими в мире и все менее благосклонными к ней Соединенными Штатами и все быстрее набирающим силу Китаем. Расширение сотрудничества с Москвой, разумеется, не решит всех европейских проблем, но может оказаться одним из тех инструментов поддержки нынешнего статуса ЕС в мировой политике и экономике, которыми явно не стоило бы пренебрегать.
Россия, лишившись значительной части своей природной ренты, вынуждена искать новую модель социально-экономического развития, причем делать это ей придется в крайне неблагоприятных внешних условиях. Где она будет искать эту модель — в Китае, Индии, Сингапуре? Сомнительно, чтобы азиатские модели модернизации, при всех их достоинствах, подошли бы к преимущественно европейскому обществу, каковым российское общество было в 2010 г., является в 2020 г. и останется в 2030 г., в чем бы нас ни пытались уверить многочисленные энтузиасты «евразийской идентичности».
Не здесь ли лежит стимул для начала работы над «Партнерством для модернизации — 2.0»? Скептики, наверное, спросят: позвольте, а как же неурегулированные проблемы на востоке Украины? А как же продолжающееся расхождение европейской и российской траекторий политического развития? А как же безусловный приоритет внутренних проблем для Брюсселя и для Москвы? Все эти вопросы обоснованы и справедливы. Но мы никогда не найдем на них ответов, если мы не сможем хотя бы в общих чертах, хотя бы в виде карандашного наброска обозначить наше желаемое общее будущее. Притягательный образ желаемого будущего, помимо всего прочего, должен стать и мощным стимулом для преодоления негативного наследия прошлого десятилетия, для разрешения тех конкретных проблем, которые мешают новому сближению России и Евросоюза.
Очень хочется надеяться, чтобы годовщина «Партнерства для модернизации» стала не только поводом грустить о несбывшихся надеждах последних десяти лет, но также и стимулом подумать о пока еще открытых возможностях следующего десятилетия.
РСМД. 12.05.2020
