Два счетчика. Почему Минск считает, что уже заплатил за российские преференции

Дмитрий Крук, научный сотрудник Центра экономических исследований BEROC

За последний год в неопределенности зависло сразу несколько важных вопросов в отношениях России и Белоруссии. Подпишут ли Москва и Минск пакет документов по «углубленной экономической интеграции»? Возместит ли Россия убытки Белоруссии от налогового маневра? Согласуют ли стороны цену на газ? Что будет с кредитами на общую суму $800 млн, которые Москва давно обещала, но никак не выдает? Пока все выглядит так, что Москва ждет, что Минск сначала согласится на углубленную интеграцию, и только в обмен на это будет готова идти на уступки по другим зависшим вопросам.

Такой формат возможной сделки – новые белорусские обязательства в обмен на российские компенсации – в России воспринимают как справедливый: мол, «хватит кормить Белоруссию». Однако из Минска ситуация выглядит иначе, и дело здесь совсем не в отношении к формату Евразийского экономического союза (ЕАЭС) или к другим соглашениям с Россией. Для белорусского руководства идея, что «Россия кормит Белоруссию», – манипуляция фактами, а новая сделка, к которой Москва подталкивает Минск, – невыгодное нововведение, которое неожиданно меняет обговоренные правила и заставляет белорусов повторно платить за то, что казалось давно оплаченным.

Экономико-стратегический бартер

Откуда вообще взялась идея, что «Россия кормит Белоруссию»? В качестве главного аргумента обычно приводят то, что Белоруссия получает от России скидки на газ и нефть плюс особые условия поставки и продажи нефтепродуктов, а также выгодное для Минска распределение пошлин на их экспорт.

В денежном выражении размер этих преференций оценивается примерно в $2 млрд в год, или в 3% белорусского ВВП. Эти      $2 млрд нельзя назвать в полном смысле субсидиями – при изменении цен на нефть или условий поставок Белоруссия сокращала бы объем импорта российской нефти и газа.

Еще важнее то, что Минск получает все эти преференции не просто так, а в рамках давней и комплексной сделки с Москвой, где белорусская сторона исправно выполняет свою часть обязательств. Эта сделка уходит корнями еще в середину        1990-х годов, когда после нескольких лет робких рыночных реформ белорусские власти решили стабилизировать экономику, сделав ставку на восстановление советского промышленного потенциала. Для этого им нужен был безбарьерный доступ на российский рынок и цены на газ, близкие к внутрироссийским. Без выполнения второго условия энергоемкая промышленность Белоруссии просто стала бы неконкурентоспособной.

Взамен Минск брал на себя обязательства в военной сфере: сохранить на территории страны российские военные объекты, обеспечить в случае необходимости доступ к своей военной инфраструктуре, участвовать в объединенной системе противовоздушной обороны стран СНГ и так далее. Кроме того, руководство Белоруссии перестало требовать компенсаций за последствия аварии на Чернобыльской АЭС.

В результате в 1995–1996 годах две страны подписали пакет соглашений в экономической и военной сфере. Формально эти договоренности не были связаны между собой, но де-факто речь шла о большой сделке, где экономические обязательства России обменивались на военные обязательства Белоруссии.

Такой формат определил дальнейшую логику отношений и был закреплен договором 1999 года. Однако в договоре каждая из сторон, преследуя свои интересы, заложила пункты, которые впоследствии стали неприемлемыми для другой. Это касается многих положений: о наднациональных органах, порядке их формирования и принятия решений; единой монетарной, валютной, налоговой и ценовой политике; единой валюте. Вполне предсказуемо многие пункты этого договора оказались неработоспособными, и к концу 2000-х про документ почти забыли.

Относительно исправно функционировал лишь тот самый каркас про экономические обязательства в обмен на военные. Однако стремительный рост нефтегазовых цен в середине 2000-х привел к сбоям даже в нем. Изначально Россия рассматривала механизм торговли нефтью и нефтепродуктами лишь как вспомогательный в числе других экономических преференций для Белорусии. Теперь же Минск стал получать от такого механизма большую выгоду. Стоимость скидки на газ тоже резко выросла.

В результате страны все чаще конфликтовали из-за объемов экономических преференций и адекватной платы за военные обязательства. Череда промежуточных договоров в 2003–2014 годах снимала противоречия в лучшем случае на два-три года.

Преференции через ЕАЭС

Ситуация принципиально изменилась в 2014 году, когда Россия начала создавать Евразийский экономический союз (ЕАЭС). Геополитическую составляющую проекта было трудно не заметить, но формально союз был исключительно экономическим и строился на общепринятой логике экономической интеграции. Для Белоруссии тут было важно, что Россия соглашалась выстраивать общий рынок для всех товаров и услуг, в том числе энергоносителей. Поэтому, вступая в ЕАЭС, Минск рассчитывал раз и навсегда согласовать условия доступа на российский рынок и покончить с политическим торгом вокруг нефти и газа, который приходилось вести в 2003–2014 годах.

Российское предложение с ЕАЭС оказалось как нельзя кстати для белорусских властей. За 15 лет преференций экономика страны стала еще больше зависеть от цен на энергоносители и доступа на российский рынок. Усугубляло положение замедление экономического роста в 2014 году. В этих условиях вступление в ЕАЭС позволяло одновременно дать новый импульс политически удобной модели экономики и снизить вероятность новых энергетических шоков и конфликтов. При этом Минск четко оговаривал, что вступление в ЕАЭС без гарантий доступа на российский рынок и без прозрачных условий торговли энергоносителями ему неинтересно.

Переговорные позиции Белоруссии усиливало то, что Россия создавала ЕАЭС в спешке, а многосторонний формат союза предполагал наличие других стран. Это помогло Минску добиться от Москвы согласия оставлять пошлины от экспорта нефтепродуктов из российской нефти в белорусском бюджете.

Белорусские власти видели в такой схеме переходный этап на пути к единому рынку нефти и нефтепродуктов в рамках ЕАЭС. Но из-за спешки и давления Москвы Минск согласился с тем, что особые условия торговли нефтью и нефтепродуктами не вошли в соглашения о ЕАЭС, а были оформлены как отдельный двусторонний договор.

Белорусские власти ограничились лишь оговоркой в Законе о ратификации договора о ЕАЭС, где обещали «добросовестно выполнять свои обязательства в рамках Договора… при условии, что… будут достигнуты конкретные договоренности о снятии барьеров, ограничений и изъятий в торговле отдельными видами товаров и оказании отдельных видов услуг, в первую очередь в отношении энергоносителей». Также в оговорке сказано о «недопустимости ухудшения [условий торговли] в последующий период до полного устранения изъятий и ограничений в Евразийском экономическом союзе».

Таким образом, договор о создании ЕАЭС стал для Минска новой большой сделкой, стабилизировавшей и прояснившей условия доступа на российский рынок и торговли энергоносителями. На этот раз платой за преференции стало само присоединение Белоруссии к ЕАЭС, что удовлетворило геополитические амбиции России и наложило некоторые экономические обязательства на Минск. При этом военно-стратегические обязательства Минска из старого большого пакета тоже никуда не делись.

Так что к 2015 году сложился новый большой комплекс соглашений: от белорусской стороны – военные обязательства и членство в ЕАЭС, от российской – стабильные условия доступа на рынок и торговли энергоносителями.

Перемены на ходу

В новом формате Минск не отклонялся от своих обязательств. А вот про Москву, которая хочет через налоговый маневр вывести энергетические вопросы за рамки ЕАЭС, того же сказать нельзя.

Когда Россия предлагает оживить мертворожденный договор 1999 года, чтобы Белоруссия могла получить компенсацию за налоговый маневр, то для Минска это выглядит довольно цинично. Во-первых, именно Россия инициировала перевод экономических отношений с Белоруссией в многосторонний формат ЕАЭС. Во-вторых, вступив в ЕАЭС (где соответствующие единые рынки должны быть созданы в 2018–2024 годах), Белоруссия уже заплатила за все преференции. Когда Москва предлагает Минску заключить новые соглашения на основе договора 1999 года, то для белорусской стороны это выглядит как предложение заплатить еще раз за то, что уже давно оплачено.

Такая смена правил на ходу по идее должна быть неприемлема для Белоруссии. Но почему тогда Минск заявил, что готов обсуждать новые условия? Ведь логичнее было бы противиться переводу энергетических вопросов из формата ЕАЭС в двусторонний и грозиться выйти из ЕАЭС из-за того, что первоначальные договоренности не соблюдаются.

Главная причина сговорчивости Минска – высокая степень зависимости от российских преференций, на которых в последние несколько десятилетий строилась модель экономического развития страны. Жесткая позиция легко могла бы обернуться для Белоруссии экономическим шоком и тяжелым кризисом, а так есть надежда этого избежать, если сохранять гибкую позицию по вопросу о новом формате.

Более того, столь резкое противостояние с Москвой заставило бы белорусское руководство признать, что они ошиблись, когда слишком много поставили на ЕАЭС и Россию. Пришлось бы в открытую говорить, что ЕАЭС стал инструментом в руках Москвы, с помощью которого Белоруссию принуждают принимать на себя все новые обязательства в обмен на давно существующие выгоды.

На переговорах Минск, скорее всего, планирует ответить на налоговый маневр Москвы маневром дипломатическим. Чтобы не допустить экономического кризиса, Белоруссия подпишет соглашения с размытыми обязательствами и будет одновременно надеяться, что эти бумаги утонут в бюрократической трясине обеих стран. Однако российская дипломатия тоже может начать в ответ маневрировать, и трудно предсказать, чьи маневры окажутся успешнее. Тем более опыт с ЕАЭС подсказывает Минску, что даже самая удачная на первый взгляд договоренность в долгосрочной перспективе может обернуться очередным инструментом давления в руках Москвы.

Московский Центр Карнеги. 07.11.2019