Стратегия развития Приднестровья 2019-2026 как зеркало российской политики
Сергей Артеменко
Совсем недавно, в канун наступавшего 2019 года, ИА REGNUM провело анализ степени и эффективности вовлечения Министерства иностранных дел Российской Федерации в процессы вокруг Приднестровья. Низкая степень вовлеченности МИД России в региональную ситуацию, самоустранение Москвы от реализации активной роли посредника и гаранта в переговорах приводят к вполне закономерным последствиям, среди которых — падение имиджа России, ее статуса для сторон конфликта, серьезный ущерб российским стратегическим интересам и т.п.
Не следует забывать и о том, что политическая система России, действия ее государственных органов в значительной мере являются ориентиром для приднестровских органов власти, которые в силу своих знаний и умений реализуют курс на гармонизацию законодательной системы Приднестровья с российской. Конечно, списать все просчеты приднестровского руководства на российский «дурной пример» было бы заманчивым, и мы далеки от этого, но тот факт, что российские действия / бездействия во многом стали причиной некоторых шагов приднестровской власти, вернее, качества реализации принятых мер, у нас особого сомнения не вызывает.
В этом плане представляет интерес недавно утвержденная Указом Президента ПМР №460 от 12.12.2018 г. Стратегия развития Приднестровской Молдавской Республики на 2019 — 2026 годы (далее — Стратегия). Как указано в самом документе, «Стратегия является основным документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и приоритеты Приднестровской Молдавской Республики, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на развитие страны на долгосрочную перспективу». Спору нет, дело нужное, полезное и своевременное, тем более что для Приднестровья вопрос о стратегическом плане развития государства давно является насущной необходимостью.
Так что мы, ни в коем случае не подвергая сомнению актуальность Стратегии для Приднестровья, постарались проанализировать качественные характеристики документа с тем, чтобы определить, насколько он соответствует заявленным целям и способен действительно выступать руководством к действию. Заметим также, что, похоже, приднестровские власти особых колебаний по данному вопросу не испытывают, коль скоро в тамошних СМИ достаточно быстро появились сообщения о награждении государственными наградами должностных лиц, участвовавших в разработке проекта Стратегии. С чем мы и поздравляем приднестровское руководство, в особенности отличившихся чиновников.
Однако наши оценки далеки от безудержного оптимизма. Анализ получился весьма критический, несмотря на то что такую цель мы перед собой не ставили, хотя и допускали такую возможность. В данном случае, как представляется, именно дружеский критический анализ может оказаться более полезным, нежели единодушное одобрение, подкрепляемое государственными наградами.
По прочтении приднестровской Стратегии можно предположить, что ее авторы рассчитывали на различное восприятие документа союзниками и оппонентами республики, со схожим, однако, итогом. И на тех, и на других документ должен был произвести впечатление, выгодное приднестровской власти. В частности, потенциальный супостат после ознакомления должен был всерьез задуматься: или у приднестровской власти есть особо секретный хитрый план реальных действий, или же опасаться не стоит. Поскольку глупых оппонентов в нынешней приднестровской ситуации не бывает, то супротивник должен был, по примеру шахматистов из известного города Васюки, осознать бесперспективность сопротивления перед лицом неожиданных ходов Великого Комбинатора, за которыми, без сомнения, скрывается продуманный расчет.
Союзники Приднестровья также должны были задуматься на предмет причин и реальных намерений приднестровской власти в связи с обнародованием Стратегии: реальные перспективы документа вызывают, мягко скажем, сомнения, значит, приднестровские власти что-то скрывают, о чем умалчивают. Соответственно, необходимы дополнительные консультации с приднестровским руководством относительно дальнейшего развития ситуации.
В итоге оппоненты дезориентированы, союзники — озадачены, руководство Приднестровья получает паузу в давлении со стороны одних и возможность активизации контактов с другими.
В этом — одно из важнейших впечатлений по итогам анализа Стратегии: ключевым в ней является информационно-пропагандистская составляющая, а не настрой на реальную работу и не конкретика. Ниже мы подробнее остановимся на том, почему мы пришли к этому выводу.
Еще одним выводом, говорящим в пользу разработчиков Стратегии, является тот факт, что они однозначно умеют читать и стремятся использовать передовой российский опыт, в частности, «майские указы» Президента Российской Федерации В.Путина образца 2012 и 2018 гг. Структура приднестровской Стратегии аналогична структуре «майского указа» 2018 г.: в конкретных отраслевых подразделах документа перечисляются цели государственной политики по данному направлению, а затем задачи, которые решаются для достижения поставленных целей. С другой стороны, в Приднестровье не заметили, что в «майском указе» есть конкретные параметры, целевые ориентиры, которые должны быть реализованы в соответствующие сроки.
Разработчики Стратегии, действительно, умеют читать, но, скорее всего, не очень любят перечитывать своё творчество, даже с редакционными целями. Иногда складывается впечатление, что сквозь частокол высокомудрых формулировок и конструкций сами авторы не могут пробраться, что приводит к целому ряду повторов, несогласованностей и иных технико-лингвистических огрех в тексте, которые, однако, не столь заметны из-за нагромождения сложных конструкций.
Для подтверждения этих слов можно обратиться к подразделу 4.8 Стратегии, где речь идет о молодежной политике, а подпункт к) пункта о задачах молодежной политики практически дословно дублирует подпункт и); схожие замечания к подразделу 4.1, где дублируются задачи в сфере демографической и миграционной политики; подпункты в) и з) среди путей и мер реализации задач государственной информационной политики подраздела 2.4, подпункты п) и р) этого же подраздела и т.п.
Нам очень хотелось бы, чтобы громоздкие конструкции были ключевыми замечаниями к документу, однако это не так.
Два параметра — преобладание информационно-пропагандистской составляющей и отсутствие конкретики — являются, по нашему мнению, доминирующими для Стратегии. Но есть и другие, не менее существенные замечания.
В первом разделе авторы пытаются дать общую оценку текущей ситуации, рисков и угроз в соответствии с основными направлениями самой Стратегии (политика, экономика, социальная сфера). В последующих разделах Стратегии перечисляются цели и задачи по конкретным направлениям деятельности; в соответствии с принципом общего целеполагания и конкретизации механизма достижения поставленных целей через различные задачи.
Значительное внимание в Стратегии уделено политике, в особенности ее внешнему сегменту.
И здесь сразу возникают вопросы, от которых становится несколько не по себе. Сразу начинаешь понимать, почему союзникам Приднестровья должны потребоваться дополнительные консультации, чтобы понять всю глубину мысли разработчиков Стратегии.
Применительно к внешней политике авторы Стратегии практически полностью отказываются от работы в режиме «реальной политики», сводя всю внешнеполитическую деятельность исключительно к информационному (имиджевому) сегменту внешней политики. Неслучайно основные положения в этой сфере сгруппированы в массив «внешнеполитическое позиционирование», а не в массив, где могли бы перечисляться конкретные цели и задачи. Такой подход можно было бы обосновать ссылкой на наличие в Приднестровье утвержденной Концепции внешней политики и возможной нецелесообразностью дублирования ее норм в тексте Стратегии. Но это было бы оправданным, если бы этот подход применялся и к остальным разделам Стратегии, но этого не происходит, а в иных разделах перечисляются цели и задачи, которые уже существуют в других нормативных актах. В итоге информационная составляющая работы становится, если анализировать текст Стратегии, главным ее элементом, поскольку ей посвящены и внешнеполитическая часть, и отдельный раздел «государственная информационная политика», и большое количество норм в разделах, посвященных культурно-просветительской деятельности и т.п.
Как представляется, если уж авторы претендовали на выработку программного документа по всем направлениям государственной деятельности, то сводить дипломатию только к внешнеполитическому пиару вряд ли целесообразно. В стратегическом документе хотелось бы видеть несколько больше целей и задач внешней политики, чем пресловутое «позиционирование» и другие обороты, рассчитанные на то, чтобы не дать супостатам и собственному населению дочитать до конца и понять хитроумные формулировки. Свидетельствующие, безусловно, о том, что их авторы являются носителями особого знания.
Внешнеполитический раздел содержит ряд открытий, претендующих на политические откровения высокого уровня, требующие пересмотра всей внешнеполитической доктрины Приднестровья.
В частности, в Стратегии утверждается (п.1.1), что «в 2002 г. Приднестровье стало субъектом международных отношений через многосторонний механизм переговорного процесса по урегулированию конфликта в рамках формата «Постоянного совещания по политическим вопросам в рамках переговорного процесса по приднестровскому урегулированию», все участники которого согласились со статусом Приднестровской Молдавской Республики как равноправной стороны международного диалога». Приводим этот фрагмент полностью, чтобы избежать обвинений в «выдергивании из контекста».
Процитированной формулировкой наносится мощный удар по политико-правовым основам внешнеполитической деятельности Приднестровья, поскольку в соответствии с данной редакцией Приднестровье только с 2002 г. становится субъектом международных отношений, только через механизм «Постоянного совещания…» (формат «5+2») и только с 2002 г. возникает принцип равноправия сторон конфликта. Заблуждение, причем очень опасное.
Во-первых, переговорный процесс с Молдавией стартовал не в 2002 г., а в 1994 г. Именно с этого времени Приднестровье становится полноправным субъектом международных отношений, участвуя в них как международно-признанная сторона конфликта, хотя предпосылки для этого были созданы еще в 1992 г., при учреждении миротворческой операции.
Во-вторых, отрицать международную субъектность Приднестровья до 2002 г. и вне рамок «Постоянного совещания…» — означает поставить под сомнение международную легитимность таких документов, как, к примеру, депонированное ОБСЕ Соглашение о поддержании мира и гарантиях безопасности 1995 г. Получается, что для всех подписантов и для ОБСЕ это Соглашение — полноценное, а для разработчиков приднестровской Стратегии оно какое-то ущербное (как и другие документы переговорного процесса).
Если субъектность Приднестровья существует только в заданных в Стратегии параметрах, то получается, что все ранее подписанные документы переговорного процесса и документы, подписанные в иных форматах (к примеру, совместное заявление Президентов России, Приднестровья и Молдавии от 18 марта 2009 г.), не имеют юридической и политической силы. Интересно, знают ли об этом в Москве.
Напомним также, что принцип равноправия возник не в 2002 г. при образовании «Постоянного совещания…» и даже не в 2012, когда были утверждены его принципы и процедуры, а раньше, на деле — с момента подписания первых документов реального переговорного процесса в 1994 г. и подтверждался в дальнейшем (к примеру, четкая формулировка о принципе равенства в переговорах содержится в совместном заявлении президентов Молдавии и Приднестровья 2001 года).
По сути, в Стратегии международная субъектность Приднестровья ограничивается только рамками «Постоянного совещания…» (которое, в соответствии с учредительными документами, является вспомогательным форматом и не может принимать юридически обязывающих решений) и сроком — с 2002 г. (что оставляет вне правового поля урегулирования и ранее подписанные соглашения, в т.ч. депонированные ОБСЕ, и подписанные в других форматах).
Подход, зафиксированный в Стратегии, выгоден, прежде всего, Молдавии и западникам: первая вообще отрицает правовые обязательства в переговорах с Приднестровьем, а вторые всячески подчеркивают значимость «Постоянного совещания…», поскольку для Евросоюза и США это действительно единственный легитимный вариант участия в переговорах.
Отметим, что столь детального критического разбора авторы Стратегии могли бы с легкостью избежать, если бы использовали корректные, выверенные формулировки. К примеру, вполне справедливым был бы тезис о том, что «в 2002 году Приднестровье укрепило статус субъекта международных отношений» (а не «стало субъектом», как в Стратегии). И, безусловно, было бы правильным указать, что статус Приднестровья как субъекта международных отношений обретен гораздо раньше, его внутренняя легитимность строится на всенародном референдуме, а внешняя — на статусе участника переговорного процесса с 1994 года и на прямых двусторонних контактах с зарубежными государствами и международными организациями, включая дву‑ и многосторонние обязательства.
При анализе Стратегии союзникам Приднестровья действительно есть над чем задуматься. К примеру, при попытке авторов Стратегии конкретизировать страновые приоритеты для «международного позиционирования» Приднестровья оказалось, что в Стратегии только в отношении Украины говорится как о стране-гаранте молдаво-приднестровского урегулирования, в то время как в отношении России на статус гаранта вообще не указывается. Хотя именно статус гаранта и посредника во многом является для представителей России обоснованием для участия в региональных процессах и для прямых контактов с Приднестровьем. Оценивая сложившиеся реалии, мы не можем согласиться с тем, что Украина является бОльшим гарантом для Приднестровья, чем Россия.
Приходится констатировать и то, что в Стратегии не так много уделяется внимания вопросам, связанным с реализацией итогов референдума 2006 г., подтвердившего курс на независимость и интеграцию с Россией. Сам референдум и его итоги упоминаются как один из элементов «четкой и ясно выраженной идеологии Приднестровской Молдавской Республики», однако конкретизации итогов референдума в Стратегии не приводится, равно как и конкретных мер по их реализации. Безусловно, это двустороннее движение, так что приведенные формулировки — действительно повод задуматься мудрецам с московских площадей и «из-за зубцов».
Авторы Стратегии подчеркивают, что международное позиционирование Приднестровья (которому отведена ключевая роль во всем внешнеполитическом блоке) «напрямую зависит от характера и уровня развития внешнеполитических контактов республики». При этом в том или ином контексте упоминаются контакты с Россией, Украиной, Молдавией, Евросоюзом, однако нет ни одного упоминания о контактах с Абхазией, Южной Осетией, Нагорным Карабахом, флаги которых гордо реют над центральной площадью Тирасполя, а также о существующих и будущих контактах по линии Организации Объединенных Наций, хотя не так давно в приднестровских СМИ много говорилось о поручении Президента ПМР развивать работу именно в данном направлении. Странно также, что при «международном позиционировании» Приднестровья не нашлось места для упоминания о дальнейшей работе по имплементации рекомендаций чиновников ООН в сфере защиты прав человека, хотя как раз данное направление весьма и весьма востребовано в настоящее время, причем прежде всего в имиджевом аспекте.
Практически вся внешнеполитическая деятельность в Стратегии сводится к «международному позиционированию», «развенчанию мифов» и т.п. информационно-пропагандистским аспектам. Оные, безусловно, важны, но не могут подменять собой всю «классическую» дипломатию и иные формы внешнеполитической деятельности, в противном случае непонятно, зачем вообще было включать этот блок в Стратегию, если документ «позиционируется» как комплексный план развития республики. Впрочем, возможно, при разработке Стратегии решили брать пример с других дипломатических образчиков, которые сознательно отказались от «реальной политики» ради пиаровской работы.
В любом случае хотелось бы понять, чем мотивированы такие формулировки, которые сводят всю официальную переговорную работу и приднестровскую субъектность только к формату «5+2», в которых не упоминается о гарантийной миссии России и которые не учитывают наработанного опыта взаимодействия с кавказскими республиками. Это способ заставить и оппонентов, и союзников задуматься? Надеемся, что это удастся, причем без серьезных последствий.
Мы рассчитываем, что приднестровские власти сознательно пошли на то, чтобы не упоминать о конкретных мерах и планировании во внешней политике, оставив эти вопросы непубличными. В противном случае очень трудно объяснить последовательность предпринятых шагов по утверждению Стратегии, а затем по обнародованию информации о намерении открыть в Москве представительство Приднестровья: логичнее было бы включить этот шаг, как и другие конкретные шаги, в Стратегию, а затем информировать население об исполнении документа. Но, повторим, если есть и другой, секретный документ по внешнеполитическому планированию, в котором оговорена конкретика, тогда можно согласиться с ролью «дымовой завесы», которая пока что, как получается, отведена Стратегии.
Вызывают вопросы и положения Стратегии, связанные с развитием внутриполитического сегмента Республики. Речь об этом идет преимущественно в п.2.1 Стратегии, хотя отдельные положения затем конкретизируются в других разделах Стратегии (к примеру, о молодежной политике и т.п.). Не очень понятно, какие конкретно шаги намерены предпринять органы власти Приднестровья для достижения озвучиваемых целей, а сами положения Стратегии напоминают, скорее, набор благих пожеланий (как, впрочем, и большинство других норм документа).
К примеру, в Стратегии есть красивая и умная на первый взгляд фраза о том, что «стратегически важной задачей является полномасштабная реализация законодательства об основах общественного (народного) контроля с постепенным расширением категорий участников такого контроля». Все так, но если Стратегия является программным документам и высшее руководство ПМР требует периодического отчета о ее выполнении, то как это благопожелание должно реализовываться? Как отчитываться о «полномасштабной реализации» и «постепенном расширении»? Или все пойдет по формуле «расширить и углубить»? Какими будут критерии «реализации» и «расширения»? Возможно, было бы проще это понять, если бы в документе содержались конкретные сроки реализации норм об общественном контроле, критерии эффективности правоприменения в данной сфере, а также принципы, на основе которых должен расширяться субъектный состав участников контроля. Но этого нет, равно как и обещаний власти учитывать ту критическую позицию, которая была высказана многими представителями приднестровских НКО при принятии новой редакции соответствующих законов в уже прошедшем году.
REGNUM. 08.01.2019
