Давление, принуждение, превенция, наказание: нужна ли ЕС палочная дисциплина?

Марк Энтин, профессор, заведующий кафедрой европейского права МГИМО, профессор-исследователь БФУ им. И. Канта, председатель Правления Российской ассоциации европейских исследований

Екатерина Энтина, доцент НИУ «Высшая школа экономики», старший научный сотрудник Института Европы РАН

В начале мая Европейская комиссия выступила с конкретными инициативами по наведению порядка в Европейском союзе. Если они получат одобрение, Брюссель сможет с 2021 года принуждать входящие в Евросоюз государства к выполнению коллективно принятых решений и неукоснительному соблюдению своих обязательств перед ЕС под угрозой сокращения финансирования из средств и фондов ЕС.

Первая естественная реакция на эту новость внешних наблюдателей и евроскептиков оказалась вполне ожидаемой.    У тех, против кого такие меры могут быть направлены, они вызвали естественное отторжение. Те, кто высказываются за большую свободу и самостоятельность государств-членов в рамках ЕС и больший учет национальной специфики, восприняли ее в качестве убедительного подтверждения стремления Брюсселя и стоящего за ним Берлина к диктату. Для них все это, пользуясь нашим сленгом, ни что иное, как «закручивание гаек».

Коннотации, которые сразу приходят на ум, связаны с удивительно точными и яркими строками Александра Сергеевича Грибоедова, поставившего убийственный диагноз подобным начинаниям уже очень давно. В незабвенной пьесе «Горе от ума» он вложил в уста более чем характерного героя Скалозуба вытесанную из камня фразу: «Ученостью меня не обморочишь; Скликай других, а если хочешь, Я князь-Григорию и вам Фельдфебеля в Вольтеры дам, Он в три шеренги вас построит, А пикните, так мигом успокоит».

Но так ли приведенная реакция оправдана? Нет ли в ней некоторой доли лукавства? Давайте начнем с того, что не подлежит двусмысленному прочтению. Положив руку на сердце, ответьте: вы за то, чтобы законы исполнялись? Вспомните незыблемый фундамент римского права, которое в безусловной форме настаивало, что, каким бы суровым ни был закон, все все равно обязаны ему следовать.

Далее. Вы за соблюдение партнерами, коллегами, любимыми, наконец, того, что они вам обещали? Вы за то, чтобы договоры и взятые на себя обязательства не оставались пустым звуком? А в международных делах, в отношениях между государствами? Тысячелетия тяжелой кровавой человеческой истории вынудили народы признать, что «договоры должны соблюдаться». Эта максима положена в основу Устава ООН – конституции современного мира. На ней строится все современное международное право. Стоило Вашингтону поставить ее под сомнение и попробовать вывести себя из-под ее действия, как весь современный миропорядок посыпался, как карточный домик.

Почему же для интеграционного объединения должно быть как-то иначе? Скорее наоборот.

Если я заронил зерно сомнения, и вы готовы размышлять спокойно, без эмоциональной экзальтации, давайте проанализируем эту новость под иным углом зрения. Попробуем ответить на два других вопроса. Первый – являются ли внутренние санкции для ЕС совершенно новыми? Второй – являются ли инициативы Европейской комиссии чем-то неожиданным? Ответ на каждый из них – нет, нет и еще раз нет.

С откровенным нарушением своих базовых ценностей ЕС столкнулся еще около двух десятилетий назад. В Австрии в правительство вошли крайне правые. ЕС не мог бездействовать. Он подверг Вену фактически «дипломатическому остракизму» (наблюдал за этим собственными глазами, работая в тот период и.о. постоянного представителя России в Страсбурге). Всегда активных и самоуверенных австрийцев не было ни видно, ни слышно. Они пробирались на заседания по стеночке. Их сторонились. Их игнорировали. Братья по цеху старались их не замечать.

Однако очень скоро в ЕС сообразили, что сами себе придумали головную боль, избавиться от которой оказалось не так-то просто. Поэтому в учредительные договоры был вписан специальный санкционный механизм в отношении государств-членов, практическая политика которых пошла бы вразрез с императивными уставными требованиями, которым они обязаны соответствовать. Сейчас этот механизм запущен против Польши. Он имеет многоцелевой характер – давления, принуждения, превенции и наказания.

По этому поводу была поднята большая шумиха, которая нынче, похоже, сошла на нет. Но это самый общий санкционный механизм. Гораздо меньше известно о других, специализированных, некоторые из которых уже неоднократно были опробованы на практике.

По сравнению со всеми иными международными и наднациональными судебными органами суд Европейского союза стоит особняком. Он на порядок более эффективен. Причем как в области правоприменения, так и судебного нормотворчества. Выносимые им постановления – закон для национальных судов и администрации государств-членов.

Тем не менее и в его отношении Брюссель придумал, как «поощрять» государства-члены выполнять его постановления быстрее, аккуратнее и в полном объеме. Если государства медлят или занимаются обструкцией, их можно привлечь к ответственности, а суд ЕС вправе наложить на них штрафные санкции – наказать «рублем» и весьма убедительно.

Принципиально новые санкционные механизмы заработали в ЕС в интересах консолидации зоны евро, соблюдения Пакта стабильности и принуждения государств-членов строго придерживаться бюджетной дисциплины. Институтам ЕС доверено вводить против государств-нарушителей финансовые санкции, достигающие 0,2% их ВВП. Специфика механизмов – замораживание средств, которые могут быть затем окончательно изъяты, осуществляется в упреждающем порядке. Чтобы затруднить их блокирование, используется принципиально новая процедура принятия решений. Санкции вводятся автоматически (!), и, чтобы их отменить, а не одобрить (!), необходимо единогласие.

Наконец, по поводу неожиданности или непредсказуемости. Выступая в Страсбурге с программной речью в сентябре 2017 года, Жан-Клод Юнкер совершенно четко заявил, что ЕС не потерпит нарушений интеграционного права. Одновременно он предложил размен – Новая Европа будет в дальнейшем придерживаться общего порядка без каких-либо изъятий, а Старая гарантирует ей преодоление неравенства в уровне оплаты труда, социальных гарантий и качестве поставляемых товаров.

Напрашивающийся вывод – новые шаги по оснащению ЕС финансовыми инструментами консолидации единого экономического пространства и принуждения к соблюдению наднационального права являются естественными, логичными, легитимными и ожидаемыми.

На десерт, однако, вопросы совершенно иного порядка – а не повредит ли единству ЕС ужесточение внутренней дисциплины? Не нанесет ли оно еще один удар по все более хрупкому зданию европейской интеграции? Не выстрелит ли в обратную сторону? Ответом на них послужит внутриеэсовская полемика…

Международный дискуссионный клуб "Валдай". 01.06.2018