Совместное освоение Южных Курил — знак прогресса в российско-японских отношениях?

Виталий Швыдко

Тема совместной хозяйственной деятельности на оспариваемой Японией части Курильских островов в ее нынешней форме оказалась в повестке двусторонних отношений в конце 2016 г. в результате российско-японских переговоров на высшем уровне в Нагато и Токио. Логика ее появления в этом качестве, в принципе, понятна.

К началу декабрьского визита В.Путина в Японию переговоры по ключевому вопросу — мирному договору (а для японской стороны условием заключения договора является решение территориального спора) — не дали сторонам результата, который мог бы быть представлен ими как прогресс. Соответственно, было решено найти такую тему, которая выглядела бы как полезный шаг в этом направлении, и в качестве таковой была выбрана идея организации на спорных территориях совместной хозяйственной деятельности.

Идея не новая — в той или иной степени она неоднократно обсуждалась и ранее, но оказалась невостребованной из-за непримиримых противоречий по вопросу о том, на основе чьих законов эта деятельность должна осуществляться.

Вопрос далеко не праздный. Поскольку практически любая экономическая активность невозможна без взаимодействия с органами государственной власти — налоговыми органами, таможней, всевозможными инспекциями и т. п., не говоря уже о полиции и погранслужбе, — вопрос о юридической базе встает неизбежно и немедленно. Российская сторона по умолчанию исходила из того, что территория Южных Курил является российской, и ни о какой юридической и институциональной инфраструктуре, кроме российской, просто не может быть и речи. Это, в свою очередь, не устраивало японскую сторону, для которой следование российским законам и инструкциям на спорных островах означает фактическое признание российского суверенитета над ними.

Однако на этот раз была сделана попытка примирить позиции — японское правительство стало вести речь о применении к этим территориям некоего «особого режима», а российская сторона, хотя и вела речь о деятельности «на основе российского законодательства», не конкретизировала смысл этого выражения. В принципе, это оставляет возможность такой согласованной модификации национального законодательства двух стран (например, в форме принятия актов о специальных условиях хозяйствования в этих зонах), которая позволила бы обоюдно легализовать определенные процедуры и контакты между субъектами двух стран по поводу хозяйствования. Таким образом, на основе взаимной договоренности (а отчасти — сознательных умолчаний и недосказанности) идея была запущена в оборот как символ прогресса, достигнутого на переговорах, и как средство создания «атмосферы взаимного доверия».

Нельзя сказать, что она встретила всеобщее одобрение — и в России, и в Японии в информационном поле можно было найти критические высказывания в адрес договоренности; в том числе опасения относительно возможного «размывания» принципиальной позиции «своей» стороны по вопросу о суверенитете и принадлежности рассматриваемых территорий. Тем не менее новая тема была официально утверждена в документах российско-японского «саммита» и впоследствии институционализирована как предмет регулярных межминистерских консультаций. Более того, в японском правительстве был учрежден специальный межведомственный совет по совместной хозяйственной деятельности с Россией на Южных Курилах.

Однако то обстоятельство, что тема совместной деятельности появилась во многом спонтанно и явно без подробной предварительной подготовки, не могло не сказаться на характере и темпах ее последующей разработки.

Подготовленные японским МИДом в первые же месяцы предложения задолго до их официального представления «утекли» в японские СМИ и, судя по этим сведениям, были разработаны с прицелом на минимизацию формального взаимодействия японских участников «совместной деятельности» с российскими официальными структурами. Так, речь шла об удаленном диагностировании российских пациентов японскими врачами, круизах вокруг островов без высадки японских граждан на берег и т. п. В лучшем случае имелось в виду сотрудничество, главным образом технологическое, в разведении и переработке морепродуктов российскими производителями с привязкой к спорным островам. При этом даже использование национальных валют в таких случаях предлагалось ограничить, заменив их некоей коллективной электронной валютой.

Судя по сообщениям прессы, предложения, официально переданные российской стороне на первых межминистерских консультациях по этому вопросу, прошедших в Токио 18 марта 2017 г., содержат именно эти проекты, разбавленные предложениями более общего характера, не привязанными к собственно курильской теме.

Естественно, что хозяйственное значение такого рода совместной деятельности априори не может быть настолько велико, чтобы стать существенным фактором экономики Курил. Да и для целей «мягкого поглощения» островов, об опасности которого любят говорить некоторые эксперты, эти предложения явно недостаточно масштабны.

Что же касается предложений, представленных на консультациях 18 марта российской стороной, то их содержание подробно не раскрывается. Однако некоторые комментарии сахалинской администрации позволяют предположить, что речь, в частности, идет о проектах в области аквакультуры, рыболовства, сельского хозяйства, туризма и транспортной инфраструктуры. Можно быть уверенным в том, что под «совместной хозяйственной деятельностью» российская сторона понимает существенные инвестиции в крупные, в том числе инфраструктурные объекты на спорных островах с масштабным привлечением в эти районы японского финансирования, технического участия, производственной активности.

Вместе с тем публикации, затрагивающие эту тему, не упоминают каких-либо предложений российского МИДа о возможном применении особых юридических схем или специальных законодательных актов, которые позволили бы японской стороне совместить свою экономическую активность на островах, являющихся предметом российско-японских переговоров, с ее принципиальной позицией непризнания российской юрисдикции над ними. Используемая сейчас формулировка о «важности соблюдения законодательства обеих стран» при всей своей бесспорности сама по себе недостаточна для серьезного обсуждения действительно значимых совместных проектов.

Все это позволяет предположить, что в принципе поддающуюся реализации идею совместной деятельности ожидает непростое будущее. Да, по итогам консультаций стороны договорились, что «будет организована профессиональная проработка этих вопросов». Однако создание для этих островов особой юридической платформы, приемлемой для обеих сторон, — крайне сложная и многотрудная задача, требующая долгого кропотливого труда команды квалифицированных юристов и опытных международных переговорщиков и, главное, политической воли для проведения конечных документов через все стадии процесса принятия законодательных и исполнительных актов. Для этого, в свою очередь, требуется чрезвычайно сильная мотивированность обеих сторон в достижении видимого результата.

На деле, однако, этому препятствует во многом разное понимание конечного смысла стимулирования совместной деятельности на этих островах. Российские ведомства рассматривают его как часть обычного делового сотрудничества и гуманитарных связей между двумя странами, а также, что немаловажно, как инструмент замораживания (желательно на неопределенный срок) переговоров по урегулированию собственно территориального спора между двумя странами. И хотя это положение не формулируют жестко и откровенно в официальных заявлениях, в интерпретациях для СМИ оно, как правило, проговаривается достаточно определенно.

Японская же сторона, напротив, рассматривает совместную деятельность на Курилах (а во многом — и не только на них) как шаг к решению, в японской интерпретации, «проблемы северных территорий». Даже те виды деятельности, которые формально можно рассматривать как чисто деловые связи, не говоря уже о проектах с гуманитарным наполнением, рассматриваются там как способ убедить партнеров в «искренности» намерений Японии построить более выгодные для России отношения при условии решения территориального спора к удовлетворению японской стороны.

Вне зависимости от возможных суждений по этому поводу все это нужно, конечно же, иметь в виду, оценивая как итоги недавно прошедших консультаций, так и перспективы реализации предложений, выдвигаемых российскими и японскими ведомствами. Тема совместной деятельности на Курилах не существует сама по себе — она тесно вплетена в достаточно сложную ткань отношений между двумя странами. Более того, сами эти отношения сильно страдают от того, что их участники недооценивают сложность и глубину переплетений их различных сторон и аспектов, и этот недостаток следовало бы общими усилиями исправлять.

РСМД. 22.03.2017