Вместо Америки. Как Трамп дал Китаю шанс на глобальное лидерство
Александр Габуев
Первым же указом Дональд Трамп вывел Америку из Транстихоокеанского партнерства. Сдержав обещание перед своим ядерным электоратом, президент одновременно поставил под вопрос лидерство США в написании правил мировой торговли. Занять освободившееся место лидера глобализации уже пытается Китай, но вряд ли эта попытка увенчается быстрым успехом.
Если кто-то и обвинял Дональда Трампа в непоследовательности и непредсказуемости, то первый же указ президента показал, что новый хозяин Белого дома будет последователен и предсказуем – хотя бы поначалу. В ходе предвыборной кампании он не раз обещал после победы немедленно вывести страну из Транстихоокеанского партнерства (ТТП), то же самое он сказал и 21 ноября, говоря о первых ста днях у власти. И вот 23 января, верный своему слову, Трамп одним росчерком ручки похоронил почти десять лет работы двух предшествующих американских администраций.
Как говорится в указе, торговля остается важным приоритетом для Белого дома, но новая администрация «намерена обсуждать будущие торговые сделки с отдельными странами на двусторонней основе». Напоминанием о том, что Америка когда-то была локомотивом создания ТТП, осталась лишь вкладка на опустевшем сайте офиса торгового представителя США – теперь, правда, вместо текста соглашения и красивых слайдов, как ТТП будет выгодно для американских потребителей и производителей, ссылка выводит на страницу с главным лозунгом экономической программы Трампа: «Америка прежде всего».
Лом вместо отмычки
Похоронив ТТП, Трамп легко набрал очки у своего электората, почти не приложив усилий. Соглашение, подписанное двенадцатью странами (Австралия, Бруней, Вьетнам, Канада, Малайзия, Мексика, Новая Зеландия, Перу, Сингапур, США, Чили, Япония) 4 февраля 2016 года, еще не вступило в силу – для этого его должны ратифицировать государства, представляющие не менее 85% ВВП блока. Конгресс к документу относился настолько неоднозначно, что даже Хиллари Клинтон, которая на посту госсекретаря США активно продвигала ТТП, в ходе избирательной кампании была вынуждена дистанцироваться от этого соглашения и обещала подумать о его ратификации только после «существенного пересмотра». Расчет демократов строился на том, что Хиллари выборы выиграет, а в ноябре-декабре администрация Обамы протащит ратификацию в Конгрессе в ходе сессии «хромых уток». Но победа Трампа спутала все карты.
Враждебное отношение новой республиканской администрации к ТТП объясняется четырьмя причинами. Во-первых, хотя соглашение и дает выгоды экономике США в целом, но бьет по промышленности тех штатов, которые обеспечили Трампу победу. По расчетам Института международной экономики им. Петерсона (PIIE), до 2030 года ТТП добавило бы 0,5% к американскому ВВП (+$131 млрд) и 9,1% к экспорту (+$357 млрд). Но, как показывает исследование Комиссии США по международной торговле, этот выигрыш был бы достигнут за счет успеха крупных транснациональных корпораций в самых инновационных секторах, а вот производители автозапчастей, сои, табака, текстиля и лекарств проиграли бы. Учитывая географическое размещение этих отраслей, Трамп изначально фокусировал свою кампанию в ряде ключевых штатов (например, в Северной Каролине) на обещании выйти из ТТП – и оказался прав.
Во-вторых, соглашение в его нынешнем виде действительно имеет ряд серьезных изъянов для американских интересов. Некоторые пункты соглашения обсуждались в спешке в середине 2015 года – тогда Обама еще пытался успеть подписать и ратифицировать соглашение до начала активной фазы президентской кампании. В итоге в соглашении начисто отсутствует механизм, который бы защищал участников от недобросовестного манипулирования валютным курсом с целью повысить конкурентоспособность своих товаров.
Кроме того, вопросы вызывают и положения, посвященные правилам определения происхождения товаров – например, они дают возможность Японии беспошлинно экспортировать в США машины, собранные из китайских компонентов (недаром исследование PIIE показывает, что в первое время Китай мог даже выиграть от создания ТТП, наращивая беспошлинный экспорт своих товаров на американский рынок через третьи страны).
В-третьих, команда Трампа искренне считает, что многосторонние сделки для интересов США хуже, чем двусторонние соглашения. В соглашениях с несколькими участниками Америке приходится идти на сложные размены, а мелкие страны могут давить на Вашингтон консолидированным фронтом (переговоры в рамках ТТП по сельхозпродукции или патентным правам на лекарства тому пример). А на двусторонних переговорах, наоборот, США могут давить на партнера всем весом своей экономики и размером рынка, а потому добиваться более выгодных условий. Эту логику исповедует и сам президент, и его министр торговли Уилбур Росс, и возглавивший совет по торговле экономист Питер Наварро.
Наконец, ТТП – это один из главных проектов президентства Барака Обамы, экономический стержень его стратегии «поворота к Азии». Отмена концептуально сложного соглашения, которое не очень понимали Конгресс и избиратели, – идеальный первый шаг для того, чтобы начать демонтировать наследие предыдущей администрации. Но ТТП гораздо более сложный и амбициозный проект, чем просто соглашение о свободной торговле. Помимо обнуления пошлин на 98% тарифных линий, ТТП включает в себя обширный блок глав, регулирующий стандарты для торговли и инвестиций: от недискриминационного доступа к госзакупкам и борьбы с коррупцией до защиты прав рабочих и охраны интеллектуальной собственности. В эти главы администрация Обамы смогла упаковать те нормы, которые США и развитые страны многие годы пытаются продвинуть в ВТО в рамках незавершенного Дохийского раунда.
Создав компактную группу стран-единомышленников, Вашингтон рассчитывал, что активная беспошлинная торговля внутри ТТП вынудит остальные страны Азиатско-Тихоокеанского региона рано или поздно попроситься в ТТП. Например, Китай, оставшись за бортом партнерства, рисковал бы потерять миллионы рабочих мест – они бы ускоренными темпами утекли во Вьетнам. Встав в очередь на прием, новые кандидаты были бы вынуждены принимать жесткие стандарты, на формирование которых они уже не могут повлиять. Тем самым Вашингтон закрепил бы свое лидерство в написании правил глобальной торговли, выгодных для продвинутых американских корпораций, а заодно открыл бы для США гигантские рынки вроде китайского и индийского, защищенные сейчас протекционистскими редутами.
Но Трампу эта сложная концепция оказалась ни к чему: глобальное лидерство явно кажется ему абстрактным понятием, а рынок Китая президент намерен открывать не сложной отмычкой глобальных торговых режимов, а угрожая Пекину ломом заградительных пошлин на китайские товары.
Лидер по вызову
Выиграла американская экономика или проиграла от выхода из еще не работавшего соглашения, понять не так просто. Наверняка в ответ на расчеты PIIE, доказывающие выгоду ТТП для США, у новой администрации найдутся свои «альтернативные факты». Многое будет зависеть и от того, удастся ли Белому дому заключить вместо ТТП более выгодные двусторонние сделки. Очевидно, что условия в них будут совсем другие – вряд ли администрация пойдет на столь радикальное снижение тарифных барьеров, как было предусмотрено ТТП, а партнеры Америки в ответ вряд ли будут готовы принять столь высокие стандарты. Двусторонние сделки, если их удастся заключить, наверняка будут больше похожи на уже существующие зоны свободной торговли и не произведут революцию в глобальной торговле, которую сулило ТТП.
Правда, сразу после подписания указа Трампа ряд лидеров стран ТТП поспешили заявить, что будут стараться создать этот блок и без США либо позовут в переговоры вторую экономику мира – Китай. Обе возможности обозначил премьер Австралии Малкольм Тернбулл: «Конечно, потеря США – это большая утрата для ТТП, но мы не собираемся останавливаться, а у Китая есть возможность присоединиться к ТТП».
Высказывания Тернбулла – это попытка сохранить лицо. Большая часть вовлеченных в переговоры чиновников в частных беседах признают, что без США создать ТТП вряд ли получится – американский рынок был тем призом, ради которого многие страны были готовы согласиться с высокими стандартами. Кроме того, конкретные размены по товарным группам (ставки пошлин и продолжительность переходных периодов) были завязаны на США, и теперь достижение нового равновесия может потребовать пары лет. Наконец, Япония устами замглавы кабинета министров Коичи Хагиуды уже однозначно заявила, что без США создание ТТП не имеет смысла.
Выгоду от решения Трампа пока получает только одна страна – Китай. Дело не в том, что Пекин серьезно терял от создания ТТП – до 2030 года его потери PIIE оценивал всего в $18 млрд, или около 0,1% ВВП. Но в долгосрочной перспективе КНР рисковала потерять куда больше: как инвесторов, так и рабочие места. Поэтому внутри китайского руководства отношение к возможному вступлению было неоднозначным. Многие высокопоставленные чиновники экономического блока и МИДа считали, что жесткие вступительные условия ТТП помогут Китаю проводить структурные реформы – точно так же в 1990-е Пекин использовал вступление в ВТО. Против были прежде всего лоббистские группы в госсекторе и частные компании, добившиеся выдающихся успехов на внутреннем рынке за счет высокопоставленных крышевателей. Теперь же Китай может сам решать, в каком темпе ему двигаться к структурным реформам, не оглядываясь на фактор ТТП.
Пекин постарался конвертировать промахи Трампа в символические очки. Уже на ноябрьском саммите АТЭС в Перу, который проходил после выборов в США, председатель КНР Си Цзиньпин выступал как главный защитник принципов свободной торговли и призывал к скорейшему созданию зоны свободной торговли АТЭС. Искусно играя на страхах американских партнеров, которые из-за националистической и протекционистской риторики Трампа все больше сомневаются в способности и желании США быть лидером глобализации и западоцентричного миропорядка, Китай теперь позиционирует себя как ответственную глобальную державу, которая одна только и в состоянии поддержать угасающий порыв глобализации.
Продвижение имиджа КНР как такого игрока началось еще на сентябрьском саммите G20 в Ханчжоу. Апофеозом же стало выступление Си в Давосе. Если раньше Китай предпочитал игнорировать Всемирный экономический форум, стараясь затянуть капитанов мирового бизнеса на свою площадку в Боао, то в этом году Китай крайне расчетливо выбрал момент для дебюта своего лидера в Давосе. Американцы были заняты инаугурацией, а другим лидерам было либо не до форума, либо не до хороших новостей.
В этих условиях Си Цзиньпин подал себя как главного защитника глобализации. В складно написанной речи китайский лидер, не упоминая прямо ни Дональда Трампа, ни США, дал понять, что именно провалы Америки вызывают сейчас разочарование в глобализации. «Некоторые люди винят глобализацию за хаос в современном мире. Действительно, она создала проблемы, но нельзя из-за этого полностью отказываться от глобализации. Нужно направлять ее, минимизировать негативные последствия, давая вкусить плоды всем странам. Мировая экономика – как океан, от которого не отгородишься. Но Китай научился в нем хорошо плавать», – сказал он.
Никаких конкретных рецептов для лечения пороков глобализации Си не выписал – за исключением крайне расплывчатых призывов к учету взаимных интересов и общему выигрышу, а также рекламы своих инициатив вроде «Один пояс – один путь» и Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ). Но и этого оказалась достаточно, чтобы все мировые СМИ написали, что в эру Трампа главным защитником глобализации становится Китай – выступление Си похвалил даже обычно ультракритичный по отношению к Китаю Мартин Вольф из Financial Times.
Наконец, сразу после подписания Трампом указа о выходе из ТТП Китай заявил, что готов нести бремя глобального лидерства. Собрав на закрытый брифинг аккредитованных в Пекине представителей самых влиятельных мировых СМИ, глава департамента международного экономического сотрудничества МИД КНР Чжан Цзюнь сказал, что «раз уж требуется, чтобы Китай играл роль лидера, то мы должны взять на себя эту ответственность». Одновременно китайские чиновники рассказали, что в ближайшее время к Азиатскому банку инфраструктурных инвестиций присоединится еще 25 государств, а Китай может снизить свою долю в капитале банка, отказавшись тем самым от права вето (правда, недостающие голоса всегда можно будет добрать за счет более мелких стран).
Вряд ли Китай сумеет сейчас всерьез возглавить не только сходящий с проторенного американцами пути процесс глобализации, но даже создание торговой архитектуры в АТР. Региональное всеобъемлющее экономическое партнерство (РВЭП), которое Пекин продвигает как альтернативу ТТП, в отличие от американского проекта не содержит особо революционных стандартов – речь скорее идет об объединении уже существующих зон свободной торговли с участием Китая, Японии, Индии, Южной Кореи, Австралии, Новой Зеландии и десятки стран АСЕАН. Причем, учитывая участие в переговорах ультраконсервативной в вопросах торговли Индии, переговоры по РВЭП могут идти еще долго.
Сейчас для китайского руководства не так важно достигнуть конкретных результатов. Воспользоваться странностями президента США, чтобы немного поиграть в лидера мирового порядка, Китаю ничего не стоит – конкретных вещей Пекин не обещает, а потому с него и взятки гладки. Кроме того, для Си Цзиньпина важна игра не только на внешнюю публику, но и на внутреннюю аудиторию. В конце года ему предстоит судьбоносный съезд Компартии, и укрепить свой символический вес за счет не слишком рискованных подвигов на мировой арене крайне своевременно.
Отказаться от химер
Что означает смерть ТТП для России? С точки зрения экономики от создания ТТП она ничего особо не выигрывала и не проигрывала – наша страна поставляет в Азию преимущественно минеральное сырье и оружие, а эти группы товаров в ТТП не попадали. Размещать у нас высокотехнологичные производства с высокой добавленной стоимостью иностранцы в последние годы не рвутся, так что и здесь Россия вряд ли проигрывала бы кому-то конкуренцию из-за невступления в ТТП. Поэтому, по расчетам РАНХиГС и РЦИ АТЭС, создание ТТП не повлияло бы на ВВП России, максимальные потери в долгосрочном периоде не превысили бы $65,6 млн. Экспорт в сами страны ТТП мог бы подрасти (от 0,01% до 0,03%), а экспорт на другие рынки столь же незначительно сократиться.
Единственная упущенная выгода – это возможность продавать товары в страны ТТП через зону свободной торговли, которую ЕАЭС создал с Вьетнамом. Именно поэтому, например, расчеты PIIE июля 2016 года демонстрируют, что в случае создания ТТП Россия увеличила бы ВВП на 0,1% до 2030 года (+ $2 млрд), а экспорт – на 0,5% (+ $5 млрд).
Тем не менее в Москве от краха ТТП должны испытывать удовлетворение. Текст соглашения или хотя бы компетентный реферат среди чиновников и экспертов прочитали всего несколько человек, а потому общее отношение к блоку лучше всего выражено шефом СВР Сергеем Нарышкиным в статье «Инстинкты колонизаторов» в «Ведомостях», где он назвал ТТП попыткой Америки ограбить другие народы, а заодно разрушить ВТО. Теперь, вздохнув с облегчением, что коварный американский план разрушен руками президента США, России стоит, остыв от эмоций, воспользоваться открывшимся окном возможностей.
Самой нелепой ошибкой было бы желание использовать шанс для того, чтобы продвигать сейчас в АТР того монстра, который родился в недрах чиновничьих и экспертных кабинетов в ответ на ТТП – экономическое партнерство Большой Евразии. Эта геоэкономическая химера в отличие от тех же ТТП или ВРЭП не имеет четких очертаний. Азиатские и европейские дипломаты смеются, что пока никто в Москве так и не смог назвать им хотя бы три конкретных механизма работы этого партнерства и три причины, почему какая-то страна должна стремиться в него вступать (если исключить уверения в том, что такое партнерство невероятно выгодно и ведет к росту экономики). Когда же иностранцы слышат, что проект включает в себя не только ЕАЭС, Китай, АСЕАН, ЕС и Японию с Кореей, но и Индию с Пакистаном (поскольку они теперь члены ШОС – без них никуда), на их лицах застывает ледяное вежливое выражение – представить себе функциональный торговый блок, где Дели и Исламабад о чем-то договорятся, пока не может никто, кроме россиян.
Пока в Азии заняты переживаниями по поводу Трампа и смерти ТТП, самое время тихо похоронить евразийское партнерство и перестать упоминать о нем на любом уровне. В конце концов, Москве не привыкать – редко кто сейчас вспоминает об идее Дмитрия Медведева по договору о европейской безопасности или идее России по замене Энергетической хартии. Скорее всего, без напоминаний со стороны России о евразийском партнерстве благополучно забудут. Высвободившиеся человеко-часы чиновников и экспертов, которые профессионально занимаются проблемами торговли в Азии, лучше направить на достижимые и реально необходимые вещи. Прежде всего – на создание зон свободной торговли с АСЕАН и с его отдельными странами. Это будет иметь смысл и само по себе, и позволит России присоединиться к переговорам по РВЭП.
Кроме того, освободившееся от бесплодного обдумывания евразийского партнерства время эксперты могли бы потратить на дальнейшее изучение ТТП. Следующая администрация США может достать документ из-под сукна. А учитывая возможность импичмента Трампа или победы демократов уже на следующих выборах, это может произойти вполне скоро – не стоит забывать, что даже вице-президент США Майкл Пенс еще недавно был сторонником ТТП. Не исключено, что и сам Дональд Трамп через какое-то время может убедиться в выгодах соглашения и изменить позицию, согласовав с партнерами немного более выгодные для США условия и представив это как новую супервыгодную сделку. Хотя сейчас сделка мертва, очевидно, что опыт переговоров и придуманные в ТТП механизмы так или иначе будут всплывать в глобальной торговле – а значит, России было бы неплохо заранее подготовиться, пока есть возможность.
Московский Центр Карнеги. 25.01.2017
