Саммит ЕС в Гетеборге: социальный акцент
Константин Воронов
Кандидат исторических наук, заведующий Сектором региональных проблем и конфликтов ИМЭМО РАН
17 ноября с.г. Европейский парламент, Европейский Совет и Еврокомиссия объявили на своем расширенном саммите в шведском Гетеборге запуск нового грандиозного проекта – Социальное Измерение (Декларация о социальных правах жителей ЕС - European Pillar of Social Rights), что сигнализирует об осторожном, но устойчивом изменении привычной стратегии Евросоюза. Однако возникает вполне закономерный вопрос: приведет ли новая амбициозная инициатива к каким-то осязаемым результатам или же останется очередной пустой декларацией?
Встреча в шведском городе приметна двумя характерными моментами. Во-первых, это важный социальный саммит, участники которого попытались как-то улучшить общественную защищенность европейцев, разработать меры по ослаблению социальной изоляции, борьбе с безработицей и улучшению условий труда. Во-вторых, на саммите в Гетеборге лидеры стран-ЕС, можно сказать, были предоставлены сами себе, потому что в Швецию не приехала, из-за сложностей создания правящей коалиции, неформальный европейский лидер канцлер Ангела Меркель. Хотя Декларация содержит стандартные 20 принципов, касающихся доступа к рынку труда, равноправных условий и социальной защищенности, в частности, право женщин и мужчин на равные зарплаты при равной работе, право безработных на помощь, на адекватные минимальные зарплаты, на прозрачность при определении размеров оплаты труда, на защиту бездомных. Однако изменения в курсе заключается на наш взгляд в основном в новой коллективной попытке дать ответ на острые социальные проблемы, созданные денежной и финансовой политикой ЕС.
Результат нового подхода заключается в том, что евроинтеграция в валютно-финансовой и бюджетной сфере создает также высокую степень конвергенции в главных аспектах социальной политики 27-ми государств в области занятости, оплаты труда, соцобеспечения. По общему признанию главная идея, что есть прямая взаимосвязь между социальной политикой и созданием валютно-финансового объединения, не нова. Уже в 1990-х годах реформы на рынках труда подтверждали обоснованность и необходимость появления валютно-финансового союза в ЕС.
В качестве последствий финансового кризиса 2008-2010 гг. двигатель для конвергенции в политике на рынке труда получил новый дополнительный импульс в дискуссиях в рамках ЕС. В соответствии с лозунгами «структурных реформ» появился запрос к государствам-членам децентрализовать их системы коллективных переговоров на рынке труда для их соответствия большим потребностям экономической эластичности. Теперь новый подход (одобренный на саммите ЕС в Гетеборге) добавляет к категории «стабильности» новое, крайне необходимое условие – «гибкость». Стабильность сохраняется с точки зрения предотвращения больших экономических шоков, а гибкость сейчас крайне необходима для роста заработной платы лиц наемного труда в условиях турбулентности. Теперь эти взгляды повсеместно разделяются в национальных подходах стран-членов, что является важным шагом вперед к современной социально-экономической теории и практике.
Логика во взглядах руководства КЕС заключается в том, что почти все существующие валютные союзы - истинные страховые объединения, они не только централизуют риски банков, но также группируют социальное страхование по безработице. Пока Европейский валютный союз (ЕВС) представляет собой некое исключение, хотя его механизм востребован, постепенно развивается и ведет к расширению потребностей во взаимном страховании, особенно с точки зрения прогресса в Банковском Союзе. Наряду с Банковским Союзом Комиссия утверждает, что ЕВС также нуждается в финансовых стабилизаторах. Чтобы достигнуть этого, нужно перестрахование национальных схем пособий по безработице на уровне еврозоны. Ссылка на социальное страхование по безработице отнюдь не случайность. Валютные союзы или выбирают прямую централизацию социального страхования по безработице (как в Канаде или в Германии), или они требуют некоторую конвергенцию в организации соцстрахования по безработице и обеспечивают степень перестрахования и централизации, когда потребность действительно высока (как в США, которые комбинируют централизацию и децентрализацию в области соцстраховании).
Тревога относительно стабильности еврозоны влечет за собой учреждение и реализацию такой группы мер, которые смогут выдерживать мощную эффективную стабилизацию в каждом государстве. Для этого должны быть: 1) достаточно щедрые пособия по безработице, особенно в краткосрочном плане; 2) достаточно высокие уровни покрытия безработицы; 3) отсутствие сегментации рынка труда, которая оставляет часть рабочей силы плохо застрахованной от безработицы; 4) увеличение уровня занятости, в том числе среди тех, кто не объединен в системе социального страхования; 5) эффективное вовлечение хронических безработных etc. Эти принципы достаточно отчетливо представлены в нынешней Декларации о социальных правах жителей ЕС. Они становятся тем более обязательными, как услуга за услугу, поскольку хорошо функционирующие системы госстрахования создают позитивный внешний эффект. Страна, которая должным образом страхует сама себя, помогает тем самым своим соседям.
Европейские лидеры приезжали в Гетеборг в неплохом настроении, поскольку считали, что главные кризисы остались позади. Экономика еврозоны развивается приличными темпами, наплыв мигрантов несколько спал, а «правая волна» - усиление националистов, популистов, евроскептиков на выборах в этом году также пошла на убыль. Но лидеров все еще беспокоит крупный социальный кризис, который пока не закончился. «Европа медленно выходит из экономического кризиса,- сказал накануне саммита в Гетеборге Председатель КЕС Жан-Клод Юнкер, - но самый сильный социальный кризис за несколько поколений еще продолжается». По данным Евростата, 23% жителей стран-членов ЕС сталкиваются сейчас с риском нищеты и социальной изоляции. Участники еврозоны (19 государств-членов) также нуждаются в институтах, которые помогут координации уровней их заработной платы. Необходимо, чтобы полностью децентрализованные, нескоординированные системы переговоров на рынке труда были их институциональной ответственностью. Стабильность уровня заработной платы в национальном доходе стран-членов может стать вопросом всеобщей значимости. Односторонний упор по децентрализации коллективных переговоров, который доминировал в европейской политике в течение многих лет, теперь преодолен.
Новый подход подразумевает также, что хорошо функционирующий ЕВС нуждается в согласовании действий с учреждениями рынка труда, которые поддерживают и гибкость и стабильность. Однако не все типы пресловутой «гибкости» выгодны его участникам. «Гибкость» связана с возможностями политики. Чтобы достигнуть стабильности, каждый участник нуждается в коллективных переговорах, организации общих страховых механизмов. Стабильность требует инструментов, которые обычно защищают уязвимых частных лиц. Так, социальное страхование по безработице стабилизирует экономику, потому что оно защищает покупательную способность безработных. Предоставление возможности и защитные меры помогут взаимно укреплять и даже создавать эластичные социальные системы. Это важно не только для государств «всеобщего благоденствия» еврозоны, но и для Евросоюза в целом.
Акцент, пафос социального Измерения достаточно честолюбив, ведь в нем говорится о «предоставлении новых и более эффективных прав для граждан». А Председатель КЕС Жан-Клод Юнкер призвал, чтобы это соглашение «избежало социальной фрагментации и социального демпинга». «Наш союз в основе своей всегда был социальным проектом. – заявил Ж-К. Юнкер - Это больше, чем просто один рынок, и больше, чем деньги. Речь идет о наших ценностях и о том, как мы хотим жить». По задумкам руководства ЕС 2017 год может действительно стать поворотным моментом в курсе всей евроинтеграции. Однако многие важные вопросы все еще находятся, на наш взгляд, в подвешенном состоянии.
Документы, принятые в Гетеборге, могут интерпретироваться как существенная коррекция курса, однако общественные дебаты свидетельствуют об отсутствии ясного понимания природы европейского Социального Союза. Является ли Европейский союз самостоятельным объектом, поддерживает или облегчает ли он развитие национальных стран-членов по модели «государства всеобщего благосостояния»? Нуждаются в понимании и анализе очевидно и роль ЕС, и значимость его государств-членов. В тот самый момент, когда программа социального Измерения принята, правительства стран-членов ЕС и видные общественные деятели продолжают бурную противоречивую полемику о том, какова же роль Евросоюза в социальной сфере. Некоторые говорят, что «контроля за результатами» будет вполне достаточно, чтобы реализовать программу Измерения. Другие требуют преобразовать ее в непременное обязательное законодательство Евросоюза. Третьи подчеркивают, что осуществление программы Измерения является сугубой ответственностью государств-членов, а прочие подчеркивают необходимость в материально-финансовой европейской поддержке. Этот разброс мнений, безусловно, крайне беспокоит всех заинтересованных европейцев.
Провозглашение Гетеборгской Декларации об укреплении социальных прав создает огромные политические риски. Хотя формально речь не идет о расширении чьих-то юридических прав, но язык этого документа и его обращение адресованы ко всем гражданам Евросоюза. Если ЕС не будет нацелен на выполнение своих громких обещаний, содержащихся в социальном Измерении, то провал этой инициативы будет иметь самые неприятные последствия, как для Большого Брюсселя, так и для всех евроинтеграторов. Шведский «прогул» Меркель – еще одно из проявлений разногласий, существующих между Северной и Южной Европой по социальным вопросам. Германия, напомним, возглавляет сторонников «жесткой» линии. Южане же (греки, итальянцы, испанцы и прочие народы), которых сильнее всего затронул кризис, считают, что благополучные северяне должны проявлять больше «солидарности» и экономической щедрости. В этих условиях важно чтобы Комиссия, Евросовет и Европарламент выработали соответствующую «дорожную карту», бизнес-план чтобы как-то провести высокие идеи социального Измерения в жизнь. Такая постановка предполагает, что будут привлечены различные инструменты объединения и выработано необходимое законодательство ЕС для некоторых аспектов программы Измерения, осуществлена координация политики, предусмотрено ее финансирование в рамках всего ЕС. Принципы, заложенные в Измерении, должны играть материальную роль, иметь соответствующий финансовый и макроэкономический контроль. Потенциальная «дорожная карта» также потребует выбора политических, экономических и социальных приоритетов, формирования окончательного списка необходимых коллективных действий, которые должны быть осуществлены на практике, что намного лучше, чем длинный перечень пустых пожеланий, держащихся только на легковесных призывах и голом энтузиазме.
ИМЭМО РАН. 29.11.2017
