Еще сдержаннее. Зачем в Киргизии опять меняют Конституцию

Алексей Василивецкий

В это воскресенье в Киргизии пройдет референдум о внесении изменений в Конституцию. Мероприятие, по меркам Средней Азии, получилось необычное, потому что агитация идет как за, так и против перемен – ситуация, немыслимая у соседей по региону.

Однако в Киргизии спорами вокруг референдумов и конституционных реформ никого не удивишь. В стране, принявшей свою первую постсоветскую Конституцию в 1993 году, Основной закон с тех пор меняли в среднем раз в три года. Но есть и кое-что особенное, отличающее именно этот плебисцит от предыдущих. Прошлые референдумы в основном усиливали права президента, а предлагаемый сейчас вариант, напротив, готовит главе государства противовес.

Новый виток реформ

Конституционная реформа должна решить одну из основных проблем Киргизии – наладить процедуру мирной передачи власти. За последнюю четверть века такое происходило там всего один раз, да и то с оговорками. В 2011 году президент переходного периода (была официально введена такая должность) Роза Отунбаева передала полномочия нынешнему главе страны Атамбаеву.

Но тогда Отунбаева была скорее полупрезидентом. Она возглавила страну в 2010 году после свержения президента Бакиева, и срок ее полномочий был жестко ограничен Конституцией – до конца следующего года. Могла ли она попытаться удержать власть и дальше? Вряд ли, это означало бы для Розы Исаковны самоубийство, как минимум политическое.

Тогда многие представители революционного временного правительства ездили по Бишкеку в длинных кортежах с охраной, вооружению которой мог позавидовать любой спецназ. А за Отунбаевой не было ни парамилитарных формирований, ни политической партии, на которую она могла бы опереться. Официальные силовые структуры были деморализованы свержением предыдущего президента и в политику бы точно не полезли ни на чьей стороне.

Как бы то ни было, отработав полтора года, Отунбаева с поста президента ушла. Принятая на референдуме после революции и действующая до сих пор Конституция Киргизии позволяет президенту работать только один срок.

У нынешнего президента Алмазбека Атамбаева по всем социологическим опросам, включая те, что делаются западными социологами, рейтинг поддержки зашкаливает – никто из других политиков не подобрался и близко. Но на новый срок он баллотироваться не хочет и не будет. Его полномочия истекают в 2017 году. Также Атамбаев неоднократно заявлял, что и преемника специально готовить себе не намерен. Видимо, учел грустный пример первых двух президентов: Аскар Акаев в качестве сменщика рассматривал сына или дочь, Курманбек Бакиев – своего сына, что как раз и стало поводом для революций.

По мере приближения ухода президента Атамбаева в Киргизии все острее становился вопрос о том, как киргизское общество может гарантировать то, что и следующий президент не пойдет по пути двух первых, Акаева и Бакиева? То есть не попытается установить авторитарное правление. В Киргизии такие вещи, как показали две революции, заканчиваются плохо, но кого и когда учил опыт истории? Иными словами, как заметил сам Атамбаев, каким образом можно обеспечить киргизской политической системе «защиту от дурака»?

Проблема в том, что киргизское общество сильно раздроблено по клановому и региональному принципу. Это хорошо заметно по результатам выборов в парламент: в 2010 году в него прошли пять партий, набравшие более-менее сходное количество голосов, а в 2015 году даже шесть.

Киргизия формально считается парламентско-президентской республикой. И влияние парламента действительно велико. Правящая коалиция в парламенте утверждает состав правительства, а если она распадается, то и правительство уходит в отставку. Собственно, это и происходит примерно раз в год – в последний раз нынешней осенью. Меняющиеся как в калейдоскопе премьеры сильными фигурами по определению быть не могут.

Расколотый на шесть враждующих друг с другом фракций парламент становится легким объектом для манипуляций. Как говорил Алмазбек Атамбаев, если бы он хотел поменять Основной закон страны, чтобы получить право еще на один президентский срок, то большого труда для него это бы не составило. Он этого не хочет. Но что придет на ум следующему президенту?

У Атамбаева возникла идея изменить Конституцию так, чтобы еще сильнее снизить ее зависимость от прихотей конкретных политиков. Формально инициаторами соответствующих поправок в Конституцию выступили руководители трех парламентских фракций, но все в Киргизии понимают, что главный лоббист тут сам президент.

Эта инициатива оживила политическую жизнь в стране. Малочисленная, но активная оппозиция Атамбаеву, среди которой немало представителей неправительственных организаций, выдвинула два возражения против конституционной реформы. По первой версии, поправки приведут страну к безвластию и хаосу. По второй – к узурпации власти, хотя пока еще не вполне понятно, кем именно.

Ранжир угроз

Всего поправок в Конституцию предлагается почти три десятка, и некоторые из них действительно имеют слабое отношение к реформированию политической системы, зато вызывают резкие протесты у прозападной оппозиции. Например, уточнение, что брак в Киргизии – это именно союз мужчины и женщины, а не просто «двух лиц». Теоретически такая поправка должна исключить возможность введения в стране института однополых браков, но на деле сложно представить себе, чтобы в нынешней Киргизии кто-то выдвинул законопроект об их легализации.

Однако главные предлагаемые изменения, конечно же, касаются структуры управления государством. Уникальность этого референдума в том, что он практически не меняет круг полномочий президента страны, зато укрепляются позиции премьер-министра. Кроме того, в Конституции появляется новая норма, важность которой изначально мало кто оценил. Для депутатов парламента предусмотрена возможность, не сдавая мандата, работать в исполнительной власти в качестве премьер-министра или первого вице-премьера. В чем ее смысл?

По замыслу разработчиков в этом случае депутат, который является лидером коалиции парламентского большинства, почти автоматически становится главой кабинета министров. А первым вице-премьером – кто-то из руководителей крупных парламентских фракций. Таким образом, появляется политическая фигура, вполне сопоставимая по полномочиям и легитимности с всенародно избранным президентом. Премьер контролирует и большинство в парламенте, и само правительство. Зато президент сохраняет право назначать руководство Генпрокуратуры и госбезопасности.

Нельзя сказать, что такая реформа полностью соответствует классическому представлению о разделении властей. Но она формирует в Киргизии новую систему сдержек и противовесов. Разумеется, несмотря на все законодательные ограничения, многое все равно будет зависеть от личностей, которые после референдума займут высшие государственные посты. Полномочия – это хорошо, но ими нужно уметь воспользоваться. Но избежать повторения того, что было при Акаеве и Бакиеве, будет проще, когда премьер, продолжающий выполнять обязанности руководителя коалиции парламентского большинства, и президент станут как бы уравновешивать друг друга.

Естественно, возникает вопрос: а не хочет ли сам Атамбаев стать этим премьером с усиленными полномочиями? Ответ тут однозначный: нет, не хочет и не будет. Во-первых, Атамбаев никаким депутатом не является, а во-вторых, он явно хочет отдохнуть от власти. Многим это кажется странным, но заверения Атамбаева, что премьерский пост ему абсолютно не нужен, выглядят вполне искренними.

Идея референдума была поддержана подавляющим большинством депутатов – за законопроект о назначении плебисцита в трех чтениях проголосовали три четверти парламентариев. Конституционная палата (киргизский аналог Конституционного суда) вынесла решение, что предложенные изменения не нарушают основные принципы, на которых базируется правовое государство. Немногочисленная оппозиция ничего не смогла этому противопоставить. Референдум назначен, и мало кто сомневается в его исходе.

Для прозападной оппозиции, выступающей против изменений Конституции, признание новой реальности будет болезненным. Но на деле их разногласия с действующей властью меркнут на фоне другой, гораздо более реальной угрозы, неспешно, но ощутимо надвигающейся на страну, – радикального ислама. Такой проблемы в Киргизии практически не было всего пять-шесть лет назад, но теперь она стремительно разрастается. И эти люди настроены одинаково враждебно и против сторонников Атамбаева, и против прозападной оппозиции.

Государственный комитет национальной безопасности Киргизии регулярно отчитывается о предотвращении терактов и задержаниях террористов. Спецслужбы подозревают, что смертник, протаранивший осенью ворота посольства КНР в Бишкеке, был связан с исламистской организацией, воюющей в Сирии. Сотни граждан Киргизии уехали на Ближний Восток воевать в рядах ИГИЛ (запрещено в РФ) и других исламистских группировках. Помимо радикализации отдельных групп, меняются и настрояния киргизского общества в целом. Еще в 2011 году, по опросам киргизской
социологической компании SIAR, 62% респондентов заявляли, что религия не должна иметь влияния на политику. В 2015 году их количество снизилось до 49%.

Буквально на днях в Бишкеке в такси я столкнулся с тем, что водитель вдруг включил песни (на русском языке) про бойцов, которые сражаются в Пакистане и никуда оттуда не уйдут, несмотря на обстрелы и бомбежки. «Про моджахедов?» – поинтересовался я у шофера. «Да, хорошая песня», – ответил он. «Главное, чтобы все это сюда не пришло», – заметил я. «Это уж как будет воля Всевышнего», – последовал ответ.

Такой разговор еще пять лет назад в Бишкеке был бы, пожалуй, немыслим. Но сейчас становится понятно, что сторонники халифата – это все более реальная угроза для Киргизии. И для того, чтобы ей противостоять, власть должна быть дееспособной и обладать легитимностью в глазах большей части общества. Если конституционные поправки сумеют послужить укреплению обоих этих параметров, значит, принимали их не зря.

Московский Центр Карнеги. 07.12.2016