Минские соглашения обречены?

Вячеслав Сутырин

На фоне саммита НАТО в Варшаве 8–9 июля 2016 г. Вашингтон постарался ободрить своих партнеров на постсоветском пространстве, которым 8 лет назад обещал членство в НАТО — Грузию и Украину. Саммит Альянса подтвердил де-факто, что в среднесрочной перспективе присоединение Киева и Тбилиси к НАТО снято с повестки дня. Однако Вашингтон дает понять, что по-прежнему намерен укреплять свое влияние в этих двух странах, вопреки отсутствию энтузиазма со стороны Парижа и Берлина и наметившегося дрейфа Великобритании из Евросоюза.

Турне с гарантиями

Накануне саммита в Варшаве госсекретарь США Джон Керри совершил турне в Грузию и Украину, в ходе которого заверил местные правительства в дальнейшей поддержке со стороны Вашингтона. Дело в том, что «воинственное» крыло стран-участниц НАТО (прежде всего Польша и страны Балтии, требующие разместить постоянные базы НАТО на своей земле) решает сегодня тактическую задачу «возрождения миссии» Альянса за счет «сдерживания» России.

Вместе с тем ряд влиятельных членов Альянса делает ставку если не на резкую деэскалацию ситуации на Востоке, то по меньшей мере на недопущение нарастания конфронтации с Россией. Вопреки напористой риторике, администрация Б. Обамы решила ограничить эскалацию ситуации в Восточной Европе, отказавшись пока от создания постоянных военных баз НАТО на восточных границах и поставок оружия украинскому правительству.  В этих условиях Киев и Тбилиси нуждаются в подтверждении поддержки со стороны Вашингтона.

Для президента Украины была приготовлена особая программа. Приняв госсекретаря США в Киеве, Петр Порошенко вылетел в Варшаву, где для него организовали ряд встреч на высшем уровне, в том числе разговор с Б. Обамой. Таким образом П. Порошенко была оказана морально-политическая поддержка. «Взамен» под сукно были положены «заявки» Киева на поставки летальных вооружений. В декларации по итогам заседания Комиссии Украина — НАТО подчеркивается приверженность развитию сотрудничества, но тема будущего членства Украины в НАТО не затрагивается.

Примечательно, что ранее в официальном сообщении Госдепартамента США в качестве цели визита Джона Керри в Грузию прямо обозначалась поддержка «евроатлантических устремлений» Тбилиси, тогда как целями госсекретаря на Украине обозначены «обсуждение программы реформ» и «имплементация Минских соглашений».

Торможение эскалации

Однако администрация Б. Обамы воздерживается от публичного давления на П. Порошенко в вопросе реализации Минских соглашений. В высказываниях американской стороны можно прочитать лишь некоторый рост озабоченности в связи с участившимися нарушениями перемирия в зоне конфликта на Востоке Украины. Так, находясь в Киеве, Джон Керри заявил, что Минские соглашения «обречены на провал» без обеспечения «реальной безопасности» на Донбассе. Ранее, в конце июня 2016 г., визит в Минск нанесла Виктория Нуланд с официальной целью обсудить «приоритеты реформ» на Украине. Затем, уже по традиции, помощник госсекретаря отправилась в Москву.

Очевидно, администрация Барака Обамы стремится держать руку на пульсе украинских событий и вести диалог с Москвой. Во-первых, резкая эскалация ситуации на Украине может привести к полномасштабному конфликту, в который окажутся втянутыми и Россия, и США. Такой поворот событий может вызвать непредсказуемые последствия, например, раскол внутри Североатлантического Альянса по вопросам вмешательства в украинский кризис.

Администрация Б. Обамы еще в 2015 г. предпочла сделать ставку на «санкционное» давление и использовать возможные поставки летального оружия Киеву как следующий потенциальный шаг в случае эскалации. Вместе с тем был открыт канал коммуникации между Викторией Нуланд и заместителем министра иностранных дел России Григорием Карасиным, а Джон Керри вновь стал посещать Россию после заявленного ранее курса на изоляцию Москвы.

Кроме того, в январе 2017 г. Б. Обама покинет Белый дом и, как любой уходящий президент США, он озабочен своим внешнеполитическим наследием. В этой связи обращает на себя внимание сообщение в газете TheWashingtonPost о желании администрации Б. Обамы продлить действие договора СНВ-III с Россией еще на пять лет, чтобы закрепить внешнеполитические достижения Б. Обамы. Естественно, эскалация на Украине может отразиться и на ситуации в Сирии, где ценой многочисленных дипломатических усилий была достигнута некоторая координация между Москвой и Вашингтоном.

Именно поэтому администрация Б. Обамы сегодня не заинтересована в разморозке конфликта, хотя и не выражает публично готовность к инициативным шагам и серьезным компромиссам для урегулирования кризиса.

НАТО поможет?

Очевидно, стремление Москвы, Вашингтона и западноевропейских столиц ограничить эскалацию украинского кризиса не означает, что Вашингтон будет готов использовать все рычаги давления на Киев для реализации Минских соглашений. Сложно представить, как Вашингтон начнет говорить с украинскими властями на языке ультиматумов, когда последние 25 лет с целью укрепить свое влияние на Украине США инвестировали миллиарды долларов в различные программы помощи и поддержки гражданского общества, не говоря уже о политическом капитале. Ясно, что за этой стратегической линией стоят геополитические императивы. В этой ситуации Киев получает пространство для маневра и занимает жесткую позицию, стремясь «откатить» невыгодный «Минск-2», подписанный на фоне военных поражений правительственных сил  и давления со стороны западных коллег.

Все более популярным становится утверждение о том, что Минские договоренности — это лучший среди худших вариантов. Сегодня эти документы обеспечивают лишь неустойчивое перемирие, в то время как в дипломатическом измерении продолжается борьба за уступки между участниками соглашения.

Несмотря на то, что с политической точки зрения отношения НАТО — Украина имеют логическое оправдание, на практике они вовсе не обязательно ведут к повышению военных гарантий для Киева. Ситуация на Украине провоцирует раскол внутри НАТО. Очевидно, на сегодня расклад сил внутри Альянса по украинскому вопросу носит в целом предсказуемый и управляемый характер. Однако если лагерь сторонников конфронтации решит серьезно повысить ее градус, то углубление раскола внутри блока вполне возможно.

Берлин, Париж и Рим предпринимают сегодня символические шаги для снижения напряженности в Восточной Европе. Так, президент Франции 8 июля 2016 г. сделал прямо противоположное риторике Альянса заявление, сказав, что Россия для Франции и Европы — «не противник и не угроза», а «партнер, который иногда может применять силу». Ранее премьер-министр Италии Маттео Ренци посетил Петербургский международный экономический форум, а глава МИД ФРГ Франк-Вальтер Штайнмайер назвал учения НАТО в Польше в июне 2016 г. «бряцаньем оружия».

В этой ситуации Киев может заручиться большей поддержкой, обращаясь в Вашингтон, нежели в Брюссель. Вместе с тем сохраняется курс украинского правительства на переход к стандартам НАТО в течение ближайших нескольких лет. Оценивать шансы на успех этой затеи пока преждевременно, учитывая множество неизвестных переменных. Это и тяжелейшая экономическая ситуация, и зависимость от внешних источников финансовой подпитки, и тлеющий внутри общества гражданский конфликт, который отнюдь не ограничивается границами Донбасса, наконец, общая политическая нестабильность.

К тому же если восточные члены евроатлантического сообщества — такие как Польша и страны Прибалтики — видят в расширении НАТО и наращивании военного присутствия на восточных рубежах целый ряд выгод для себя, то «старая Европа» видит в этом дополнительный риск для Евросоюза, который и без того переживает целый ряд проблем. Пока противостояние «угрозе с Востока» находится на уровне искусственно подогреваемых фантомных вызовов, оно может играть роль объединяющего фактора в ЕС. Однако трудно прогнозировать реакцию общественного мнения и различных политических кругов Европы, если эти угрозы перейдут в разряд реальных.

Как заставить Минск работать?

За задиристой риторикой НАТО и заверениями Джона Керри для Киева не просматриваются какие-либо решения о будущем Украины. И если на начальном этапе острого кризиса на Украине раздавались призывы к «новому плану Маршала», то теперь стало ясно, что поддержка США оказывается «по минимуму» и не предполагает существенного переключения внимания Вашингтона на данное государство.

«Украинский Тайвань» или, как призывали некоторые наиболее одиозные фигуры американского истеблишмента, «российский Вьетнам» из Украины сделать не получается. И дело здесь не только в реакции «старой Европы» и реальных возможностях сползания к военному конфликту с Россией. В определенной степени играют роль, как выразился в личной беседе один из ведущих западных специалистов по региону, «византийские лабиринты украинской политики», в которые США могут вливать ресурсы, но не способны проконтролировать их использование. Риск же быть затянутым во внутриэлитные интриги достаточно велик. В случае более глубокого вмешательства США в ситуацию на Украине следует ожидать усугубление кризиса в отношениях Вашингтона с Москвой.

В итоге Украина вновь оказывается в кризисе «пограничья» или «двойной периферии», когда каждый из потенциальных внешних доноров способен лишь на половинчатые действия, не желая и не имея возможности оказать полномасштабную поддержку. В результате возрастают риски дальнейшей деградации экономической и социально-политической ситуации внутри Украины.

Выход из сложившейся ситуации прежде всего  в кропотливой работе по поиску нового баланса интересов внутри Украины. Сегодня выполнение Минских соглашений — в большей степени внутренняя проблема Украины, нежели внешняя. Безусловно, затяжка выполнения Минских договоренностей продиктована ожиданием смены администрации США. В случае существенного прогресса в имплементации Минских соглашений при Б. Обаме следующий президент США мог бы запустить процесс нормализации отношений с Москвой, учитывая растущий Китай. В то же время украинское правительство боится спровоцировать внутриполитический кризис или создать прецедент для других регионов в стране, далеко не все из которых в полной мере контролируются сегодня центральной властью. Один из наиболее ярких примеров — вооруженные столкновения в Мукачево на западе или так называемая «Янтарная народная республика» на северо-западе страны.  Вероятно, узость маневра киевской власти понимают и в Евросоюзе, поэтому приглушена и критика России по вопросам имплементации Минских соглашений. Давить на Москву бесполезно и даже опасно в той ситуации, когда мяч на стороне киевских властей.

Сегодня важно определиться, как ЕС (как минимум, франко-германское ядро), Россия и США видят решение украинского кризиса, и попытаться найти точки соприкосновения между этими видениями за счет взаимных уступок. Без сближения взглядов на будущее региона невозможно создать действенные стимулы для внутренней украинской политики. Силам на Западе следует отказаться от втягивания Украины в НАТО. Несмотря на заявления правительства о желании вступить в Альянс, в стране нет консенсуса по этому вопросу.

Обозначенный сценарий внешней координации и внутренней балансировки интересов сегодня кажется фантастическим. Время для его реализации действительно еще не пришло, так как ситуация внутри Украины еще слишком неопределенная, не говоря о пропагандистском шуме.

Внешние участники кризиса вокруг Украины пока решили ограничиться «нулевым вариантом» торможения эскалации. В этой связи размещение нескольких тысяч военнослужащих стран НАТО на восточных границах Альянса, тогда как Варшава и Вильнюс требовали постоянные базы — скорее символическое действие, хотя и достаточное для ответа со стороны России, причем не обязательно симметричного. Впрочем, переброска батальонов нескольких стран НАТО в страны Балтии и Польшу, какими бы малочисленными они не были, углубляет разделительные линии. Более фундаментальные проблемы, например ЕвроПРО, также не решаются, что еще больше снижает вероятность рассматриваемого сценария международной координации по украинскому вопросу.

К новому равновесию интересов

Маловероятность отмеченного сценария координации не означает, что ведущим международным игрокам надо закрыть глаза на внутреннюю ситуацию на Украине. Фактически в стране, несмотря на резкую риторику официального Киева и жесткую политику в отношении инакомыслящих, происходит борьба различных интересов и постоянное балансирование между различными центрами принятия решений.

Так называемые олигархические группы пытаются вести диалог и с Москвой, и с Брюсселем, и с Вашингтоном. Кроме того, на Украине сохранили влияние украинские политики, вынужденные уехать в Россию, но сохранившие ресурсы и желающие вернуться на Украину, активно участвующие во внутренней политике страны. Если власти в Киеве и западные правительства будут по-прежнему игнорировать гражданский раскол и дисбаланс интересов различных политических субъектов на Украине, то страна последует «прибалтийскому сценарию» исключения меньшинств из политической жизни. Однако, учитывая размеры Украины, ее культурную и политическую неоднородность, это рано или поздно может вызвать паралич власти и усугубление внутреннего кризиса. Безусловно, в Киеве и слушать не хотят данный аргумент. Однако даже многочисленность недавнего крестного хода УПЦ Московского патриархата в Украине и попытки радикальных сил воспрепятствовать этому мероприятию говорят о наличии серьезных культурных расколов внутри Украины.

Первым шагом по поиску нового равновесия интересов может стать многостороннее обсуждение экономического будущего западных и восточных регионов Украины. Для значительной части крупной промышленности Украины, сосредоточенной на Юго-Востоке, нет ни достаточных рынков сбыта, ни соответствующих техстандартов в ЕС. Тогда как для сохранения и модернизации промышленного потенциала Юго-Востока Украины можно было бы привлечь российские рынки и капиталы. Речь идет о десятках и сотнях тысяч рабочих мест, которые поддерживают городскую культуру. Дальнейшая деиндустриализация с высокой вероятностью приведет Украину к радикализации крупных социальных групп, что сделает ситуацию еще более непредсказуемой. В этом едва ли может быть заинтересован кто-либо из серьезных международных игроков, учитывая обрушившиеся на Европу вызовы.

Евросоюз, в свою очередь, в большей степени может быть заинтересован в агропромышленном комплексе на Западе Украины, легкой промышленности, создании сборочных производств, а также управляемой трудовой миграции.

Если удастся достигнуть устойчивой заморозки конфликта, то появится больше возможностей для дипломатии на различных уровнях, что позволит возобновить диалог. Де-факто, несмотря на изначальный отказ Евросоюза от каких-либо консультаций с Россией по вопросам зоны свободной торговли с Украиной, к диалогу все же пришлось вернуться. Это и трехсторонние консультации по вопросам зоны свободной торговли, и Минские соглашения. Также продолжается диалог на непубличном и неофициальном уровнях.

Реализация сценария нового равновесия интересов на Украине может потребовать годы. Большую роль здесь будут играть как общественные настроения, так и политическая конъюнктура, в том числе смена поколений украинских политиков. Однако цена вопроса поиска нового равновесия — это государственная состоятельность Украины. Эксперимент силового нациестроительства по «прибалтийскому сценарию» заведомо проигрышен для Украины, приведет к потере времени и не исключено, что к новому витку внутренней дестабилизации.

Что касается общей ситуации в Европе, то украинский кризис нуждается в дальнейшей локализации. Поддавшись политике некоторых восточноевропейских правительств по распространению влияния украинского кризиса на весь комплекс отношений между Западом и Востоком в Европе, можно легко стать заложником спирали конфронтации и спровоцировать углубление разделительных линий на десятилетия вперед. Текущего витка конфронтации достаточно, чтобы в обозримом будущем снять с повестки дня вопрос общей системы безопасности и «интеграции интеграций» в Европе.

РСМД. 04.08.2016