Вместо поворота: АСЕАН и евразийский проект России

Антон Цветов, эксперт Центра стратегических разработок

Удаленность Юго-Восточной Азии и российская неопытность в этом регионе делают полноценное вовлечение АСЕАН в большой евразийский проект, предлагаемый РФ, едва ли не самой сложной его частью.

Введение

В российском внешнеполитическом мышлении способность выдвигать и продвигать большие геополитические или геоэкономические проекты всегда считалась одним из основных критериев великой державы. Словно в подтверждение этому в отношении большого азиатского региона или его частей появляются крупные торговые, инвестиционные, инфраструктурные и общеполитические проекты: Всеобъемлющее региональное экономическое партнерство (ВРЭП), Транстихоокеанское партнерство (ТТП), инициатива «Один пояс — один путь». Сегодня этот ряд пополнился и российским конструктом Большого евразийского партнерства. Эта концепция наравне с политическим сближением с Китаем становится в настоящий момент ключевым направлением восточной политики России.

В ходе развития этой идеи неизменным ее элементом оставалось участие в партнерстве, казалось бы, далеких от Москвы стран, объединенных в Ассоциацию государств Юго-Восточной Азии — АСЕАН[1]. За последние три года в выступлениях президента России[2] и министра иностранных дел[3], касающихся азиатской политики России, упоминание АСЕАН стало практически обязательным. Тем не менее не только сам большой евразийский проект, предлагаемый Россией, до сих пор не имеет ясных очертаний, но и место десяти стран Юго-Восточной Азии в нем не определено.

По всей видимости, российская концепция Большого евразийского партнерства вместе со всеми ее составляющими и сопутствующими инициативами сегодня становится основной инкарнацией «поворота на Восток». Ее цель — стать главным центром интеграционной активности и экономического притяжения в Большой Евразии. Так как у России нет и близко той гравитации, что свойственна в этом регионе Китаю, она пытается сегодня «торговать» своим лидерством в ЕАЭС и привилегированным политическим положением в Центральной Азии, а также готовностью и желанием писать новые правила взаимодействия. Группировка АСЕАН и ее отдельные члены выступают здесь полигоном для отработки новых для России форм геоэкономической экспансии, а также дополнительной «клиентурой» к крупным игрокам — Китаю, Японии и Южной Корее. Однако это не делает АСЕАН более простой аудиторией для российского проекта. Наоборот, удаленность Юго-Восточной Азии и российская неопытность в этом регионе делают полноценное вовлечение АСЕАН в большой евразийский проект едва ли не самой сложной его частью.

Новый Евразийский проект России и место АСЕАН

Судить о реальном содержании новой евразийской инициативы России непросто из-за ее концептуальной размытости. Спустя почти два года после первых сообщений о ней в публичном пространстве так и не появилось программного документа или публичного выступления на сколь-либо высоком уровне, где описывались бы конкретное наполнение или хотя бы четкий формат этой новой большой идеи.

К концу 2015 года на мировой политической арене уже существовал ряд крупных мегарегиональных экономических инициатив: продвигавшееся США Транстихоокеанское партнерство (ТТП) и ныне буксующее Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство (ТТИП), а также китайская инициатива «Один пояс — один путь» (сегодня – Инициатива пояса и пути (ИПП)). Нельзя сказать, что у России не было «своего» проекта: в начале 2015-го как раз начал действовать Евразийский экономический союз (ЕАЭС) в составе Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и России. Однако на фоне ТТП и ИПП Евразийскому союзу как проекту заметно не хватало масштаба и способности вовлекать широкий круг новых акторов — своего рода расширенной зоны ответственности. Кроме того, ЕАЭС представлял собой вполне классическое экономическое объединение, в то время как китайский и американский мегапроекты выглядят беспрецедентными не только по географическому охвату, но и по глубине проникновения в сферы национальной компетенции (ТТП) или охвату направлений взаимодействия (ИПП). (Сравнение стран и объединений стран (ВВП по ППС[4]) см. в таблице 1).

Российские внешнеполитические элиты увидели в таком широком наступлении одновременно и угрозы, и возможности. Первым делом нужно было «выставить защиту» и закрепить приоритетные позиции России на интеграционном рынке Центральной Азии. Такой защитой стало так называемое сопряжение ЕАЭС и континентальной части китайской инициативы — Экономического пояса Шелкового пути. 8 мая 2015 года соответствующее заявление[5] было подписано Владимиром Путиным и председателем КНР Си Цзиньпином. Логика «сопряжения» состояла не только в том, чтобы воспользоваться потенциалом китайской инициативы для нужд стран ЕАЭС, но и в том, чтобы обеспечить российский если не контроль, то надзор над китайской активностью на территории Союза[6].

Учитывая несоразмерность ЕАЭС и китайского проекта, появление «наступательной» инициативы после этой «оборонительной» выглядит логичным. При этом первый вице-премьер Игорь Шувалов сообщал[7], что еще на этапе согласования «сопряжения» российская сторона подразумевала некое новое большое партнерство с участием ЕАЭС и Китая, а «сопряжение» стало лишь внешней консенсусной формулой. Он также не скрывал, что этот большой проект — реакция на Транстихоокеанское партнерство и его рамки могут быть созданы на основе положений соглашения о ТТП с отсеченными «ненужными» частями и добавлением элементов зоны свободной торговли[8]. Формула «ТТП-минус» сделала бы российский проект калькой с американского.

Российская «наступательная» евразийская инициатива продолжает претерпевать эволюцию, и сегодня чаще всего называется Большим евразийским партнерством. Первым значительным упоминанием этой идеи можно считать Послание президента РФ к Федеральному собранию 3 декабря 2015 года:

«Предлагаю вместе с коллегами по Евразийскому экономическому союзу начать консультации с членами Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), АСЕАН, а также с государствами, которые присоединяются к ШОС, о формировании возможного экономического партнерства. <…> Такое партнерство на первоначальном этапе могло бы сосредоточиться на вопросах защиты капиталовложений, оптимизации процедур движения товаров через границы, совместной выработки технических стандартов для продукции следующего технологического поколения, на взаимном открытии доступа на рынки услуг и капиталов»[9].

Каких-либо более подробных разъяснений сразу после выдвижения этой инициативы не последовало. Как видно из первого заявления, речь не шла о свободной торговле — скорее имелись в виду стандарты, упрощение процедур торговли, стимулирование инвестиций и торговли услугами.

Послание президента — общеполитическое мероприятие, и поэтому можно считать это официальным выдвижением инициативы. Затем на площадке Петербургского международного экономического форума (ПМЭФ) 2016 года Владимир Путин впервые назвал российскую инициативу Большим евразийским партнерством:

«…Евразийский экономический союз может стать одним из центров формирования более широкого интеграционного контура. В рамках такого контура мы в том числе сможем решать крупные технологические задачи, мотивировать и вовлекать в процесс технологического развития новых участников. Мы совсем недавно в Астане обсуждали это и предлагаем подумать о создании Большого евразийского партнерства с участием Евразийского экономического союза, а также стран, с которыми у нас уже сложились тесные отношения: Китай, Индия, Пакистан, Иран. И конечно, имею в виду наших партнеров по СНГ, других заинтересованных государств и объединений»[10].

Новая евразийская идея подразумевала в первую очередь сотрудничество в области гармонизации стандартов и нетарифных мер — и лишь потом переход к тарифной либерализации. Принципиальным вопросом оставалась институциональная форма Большого евразийского партнерства. В выступлении на ПМЭФ Владимир Путин обозначил ее как «сеть двусторонних и многосторонних торговых соглашений с разной глубиной, скоростью и уровнем взаимодействия, открытостью рынка, в зависимости от готовности той или иной национальной экономики к такой совместной работе».

Интересно, что в этом заявлении АСЕАН не была названа, хотя ее и можно увидеть в формулировке «другие заинтересованные… объединения». Не фигурировал блок стран ЮВА (так же как, впрочем, и другие страны или объединения) и в Послании Федеральному собранию 2016 года. Однако в нем содержалось новое обозначение формата Большого евразийского партнерства как «многоуровневой интеграционной модели»[11] (видимо, короткая формула для той самой разноформатной сети соглашений, описанной на ПМЭФ). Кроме того, на разных этапах, в подтверждение подчеркнуто открытого характера российской инициативы, ее потенциальными участниками назывались страны Европейского союза, БРИКС[12] и латиноамериканские объединения (МЕРКОСУР).

Дополнительное содержание евразийская концепция получила в середине мая 2017 года на пекинском международном форуме «Один пояс — один путь». В ходе своего выступления президент РФ добавил к стандартному набору формул идею подготовки евразийского соглашения по упрощению процедур торговли (СУПТ)[13] — по всей видимости, более передового, чем глобальное Соглашение об упрощении торговли (Trade Facilitation Agreement), ратифицированное в феврале 2017 года и ставшее прорывом в стимулировании замедляющейся мировой торговли (на фоне застоя переговоров по Дохийскому раунду в рамках ВТО). Москва же предложила подписать еще более глубокое соглашение для стран евразийского мегарегиона. Однако, несмотря на активную экспертную работу, никаких конкретных очертаний такого документа пока представлено не было[14].

Опубликованная в конце 2016 года новая Концепция внешней политики РФ также содержала указание на новую российскую инициативу и участие в ней стран АСЕАН:

«Россия настроена на формирование общего, открытого и недискриминационного экономического партнерства — пространства совместного развития государств — членов АСЕАН, ШОС и ЕАЭС в целях обеспечения взаимодополняемости интеграционных процессов в Азиатско-Тихоокеанском и Евразийском регионах»[15].

На осень 2017 года более подробные разъяснения от высших официальных лиц РФ отсутствуют — и концепция вращается вокруг уже описанных характеристик. Министр иностранных дел Сергей Лавров называл инициативу «продолжением интеграционных процессов в открытом режиме» и «проектом»[16], в рамку которого можно отнести заключение соглашений о зоне свободной торговли между ЕАЭС и третьими странами, а также «налаживание устойчивых системных связей» Евразийского союза с ШОС и АСЕАН.

В своем ежегодном выступлении по итогам 2016 года Сергей Лавров впервые дал проекту название с прописной буквы и без кавычек — Евразийское всеобъемлющее партнерство (ЕВП)[17], что может указывать именно на такое итоговое название одной из частей инициативы[18]. За месяц до этого министр называл ее Всеобъемлющим евразийским партнерством[19], призванным «гармонизировать формирующуюся в Евразии многоуровневую систему интеграционных структур». Можно обратить внимание на заимствование функции «гармонизации» и слова «всеобъемлющий» из инициативы ВРЭП, цель которой как раз гармонизировать сеть зон свободной торговли АСЕАН и ее шести партнеров по диалогу.

В итоговом выступлении Сергея Лаврова за 2016 год в перечень перспективных партнеров России по торговым соглашениям вошли Сербия, Израиль, Иран, Египет, Индия, Китай, Сингапур, Южная Корея, страны МЕРКОСУР. Кроме того, министр дал понять, что заключение меморандумов о взаимопонимании между Евразийской экономической комиссией (ЕЭК) и другими организациями также относится к процессу создания партнерства.

В конце 2016 года Министерство экономического развития отчитывалось о работе над инициативой следующим образом:

«Начата работа по формированию российско-китайского соглашения о Евразийском экономическом партнерстве. Соглашение в формате Россия — КНР, предполагающее в перспективе подключение государств — членов Евразийского экономического союза, ШОС (включая Индию, Пакистан), АСЕАН, СНГ и других заинтересованных интеграционных объединений и (или) стран, является ключевым элементом инициативы по формированию Евразийского всеобъемлющего партнерства. Совместно с заинтересованными ведомствами разработаны предложения по структуре соглашения, которые в настоящее время находятся на рассмотрении китайской стороны. При этом прорабатывается вопрос о запуске совместной с КНР работы над технико-экономическим обоснованием партнерства»[20].

Таким образом, в большой евразийской инициативе прослеживаются два основных трека, каждый со своим принципом действия.

Первый — это та самая «многоуровневая интеграционная модель», «сеть партнерств». В этом случае она может быть представлена как успешная при любом раскладе евразийская инициатива и в чем-то становится похожей на китайскую Инициативу пояса и пути. В этой парадигме любые договорные отношения ЕАЭС с третьими странами не обязаны быть согласованы между собой и становятся составляющими большого партнерства очень свободного рамочного формата, не институционализированного как единое целое. Наиболее крупным из элементов Большого евразийского партнерства в среднесрочной перспективе становится соглашение о торгово-экономическом сотрудничестве ЕАЭС — Китай[21], по которому стороны завершили переговоры в октябре 2017 года[22].

К этому же треку относится евразийское Соглашение об упрощении процедур торговли (СУПТ), ослабляющее нетарифные ограничения для роста внутрирегионального товарооборота. Дополнять этот большой формат будет весь набор двусторонних и многосторонних проектов сотрудничества, который Россия или ЕАЭС имеет со странами Большой Евразии. Всевозможные планы сотрудничества и перечни приоритетных инвестиционных проектов также могут быть записаны в успехи Большого евразийского партнерства.

Второй трек — то самое Евразийское экономическое партнерство как многосторонний институт, начинающийся с непреференциального российско-китайского торгово-экономического соглашения. К нему впоследствии подключаются другие страны как из числа ЕАЭС, так и со всего пространства Большой Евразии. Учитывая крайне высокую сложность реализации этого второго, более институционализированного трека, первый и его регулярные успехи станут необходимой компенсацией и гарантируют внешнюю «успешность» всей евразийской инициативы.

АСЕАН и Большая Евразия: процессы и результаты

АСЕАН оказывается задействованной в российской инициативе сразу в нескольких качествах. С одной стороны, есть некоторые достижения и перспективы у контактов с отдельными странами — членами группировки. С другой — российские официальные лица рассчитывают на взаимодействие с группировкой в целом. Для каждой из этих двух форм сотрудничества с АСЕАН Россия может выступать не только как отдельное государство, но и как лидер ЕАЭС.

Зона свободной торговли ЕАЭС — АСЕАН

Наиболее амбициозной формой вовлечения АСЕАН в орбиту российской евразийской инициативы можно считать зону свободной торговли ЕАЭС — АСЕАН. Такая ЗСТ — проект огромного масштаба не только по меркам российского присутствия в Азии, но и для международной жизни вообще. Подобных примеров крупных межрегиональных ЗСТ «блок на блок» практически нет: с 2007 по 2009 год[23] Европейский союз (ЕС) пытался вести переговоры о зоне свободной торговли ЕС — АСЕАН, однако эта задача оказалась слишком сложной: кроме ряда политических разногласий серьезные проблемы возникли в самом процессе согласования ЗСТ со слабо консолидированной АСЕАН. В итоге Евросоюз пошел по пути заключения соглашений «27+1» и только недавно решил вернуться к проработке этой идеи.

Идею заключения соглашения о зоне свободной торговли ЕАЭС — АСЕАН особенно активно продвигали на третьем, юбилейном саммите Россия — АСЕАН в мае 2016 года в Сочи. Российская сторона выступила с данной инициативой, однако реакция АСЕАН оказалась сдержанно отрицательной. Итоговая декларация саммита, отмечавшего 20-летие создания диалогового партнерства Россия — АСЕАН, постановила лишь «рассмотреть в АСЕАН выдвинутое Россией предложение о проведении совместного исследования перспективы создания всеобъемлющей зоны свободной торговли между ЕАЭС и АСЕАН»[24].

Аналогичную реакцию российская сторона получила на пятом раунде консультаций министров экономики России и АСЕАН в августе 2016-го, когда асеановские министры лишь «отметили российскую инициативу» — приступить к исследованию целесообразности заключения соглашения о ЗСТ[25]. По итогам шестого раунда консультаций в сентябре 2017 года прорыва не произошло — было предложено продолжить «обсуждение российского предложения» о запуске совместного исследования (только предваряющего начало переговоров). Старшим должностным лицам России и АСЕАН было поручено сначала укрепить доверие между сторонами через уже существующие механизмы[26].

Отсутствие энтузиазма со стороны АСЕАН можно объяснить несколькими причинами. Относительно других переговорных процессов выгода от соглашения с Россией не очень велика. АСЕАН находится в самой гуще сложного процесса гармонизации своих зон свободной торговли с шестью крупнейшими экономиками региона (Китая, Японии, Южной Кореи, Индии, Австралии и Новой Зеландии) в единую рамку Всеобъемлющего регионального экономического партнерства (ВРЭП). На этом фоне значение торгового соглашения с РФ, на которую в 2016 году приходилось 0,4% экспорта и 0,7% импорта группировки, невелико[27]. Кроме того, несмотря на все усилия по международной легитимации ЕАЭС, странам АСЕАН пока непросто воспринимать Союз как целостного игрока, тем более что «активистом» межблоковой ЗСТ всегда выступает Россия. При этом и для самой России выгоды от ЗСТ пока неочевидны: объем торговли со странами ЮВА небольшой, а конкурентоспособность российских товаров органиченна.

Даже более простые операции по вовлечению АСЕАН в Большое евразийское партнерство сталкиваются с трудностями. Желание ЕЭК подписать с Секретариатом АСЕАН меморандум о взаимопонимании, который тоже можно считать элементом многоуровневой интеграционной модели, исполняется медленно. ЕЭК — наднациональный исполнительный орган, а Секретариат лишь аппаратная организация. Тем не менее по итогам последнего, шестого раунда консультаций министров экономики можно говорить о прогрессе — российская сторона заявляет о «завершающей стадии» подготовки меморандума.

Сложности возникают и с российской инициативой повышения взаимосвязанности (ASEAN — Russia Economic Partne rship on Connectivity). Партнеры по АСЕАН не считают необходимым принимать новые документы на этот счет, предпочитая работать в уже существующих форматах и включать вопросы взаимосвязанности в готовые планы, дополняя и обновляя их. Ключевые из этих документов — дорожная карта торгово-экономического и инвестиционного сотрудничества Россия — АСЕАН и рабочая программа по ее выполнению (Post-2017 ASEAN — Russia Trade and Investment Cooperation Work Programme)[28].

Построение качественно нового взаимодействия с АСЕАН как с целой группировкой оказывается сложным из-за необходимости согласования многих интересов, а также по причине неопытности России в такого рода проектах. К тому же асеановская бюрократия славится своей склонностью затягивать переговорные процессы, часто предпочитая форму, протокол и консенсус конкретному содержанию. В этой ситуации альтернативным каналом российской экспансии в Юго-Восточной Азии становятся двусторонние связи.

Вьетнам

Зона свободной торговли ЕАЭС с Вьетнамом — на сегодняшний день единственный институционально оформленный элемент Большого евразийского партнерства, то есть подпадающий под логику многоуровневой интеграционной модели. При этом ЗСТ ЕАЭС — Вьетнам является продуктом совсем другого, более раннего процесса в российской внешней политике, существовавшего до конкуренции макрорегиональных инициатив ТТП, ТТИП, ВРЭП, Инициативы пояса и пути.

Еще в 2014 году Таможенный союз (Россия, Белоруссия и Казахстан) вел переговоры с Новой Зеландией и Вьетнамом о заключении соглашений о свободной торговле (ССТ). Однако после украинского кризиса Новая Зеландия отложила принятие решения[29], и единственным партнером по ССТ стал Вьетнам. В 2015 году соглашение — уже с только что созданным ЕАЭС — было подписано, а в октябре 2016-го вступило в силу.

Соглашение о свободной торговле с Вьетнамом до появления евразийской инициативы выполняло сразу несколько задач. Прежде всего, оно легитимировало ЕАЭС как «настоящее» интеграционное объединение. В самый разгар украинского кризиса отношение к России как масс, так и элит в развитых странах Запада, а с ними и многих других было крайне негативным. Евразийский союз воспринимался как неоимперский политический проект[30], не имевший реального экономического содержания. Появление зоны свободной торговли ЕАЭС с третьей страной становилось важным шагом к международному признанию Союза.

Практически отсутствующая конкуренция импортных товаров с производимыми аналогами в странах ЕАЭС и Вьетнаме, а также незначительные объемы двусторонней торговли[31] позволяли подписать соглашение, которое не имело бы почти никаких негативных последствий для производителей ЕАЭС и в этом смысле было бы безопасным. При этом некоторые выгоды для российских экспортеров вполне можно было бы получить, особенно в области сельскохозяйственной продукции и машиностроения. Кроме того, такое безрисковое соглашение должно было стать удачным испытательным полигоном для новой организации и еще неопытной наднациональной торговой бюрократии ЕАЭС.

При этом для России выбор партнера имел и политическое значение. Вьетнам по уровню отношений с Россией находится далеко впереди остальных стран Юго-Восточной Азии. Давние исторические связи обуславливают тесное сотрудничество в ряде стратегических отраслей — прежде всего энергетике (тогда проект российской АЭС во Вьетнаме еще стоял на повестке дня[32]) и поставках вооружений. Это позволяло России позиционировать ЗСТ как особый жест в адрес Вьетнама, в то же время используя готовность Вьетнама заключать ССТ как дополнительный контраргумент против западного нарратива об изоляции России. Близкие отношения с Вьетнамом традиционно использовались российской внешней политикой как символ присутствия России в Юго-Восточной Азии.

Само соглашение о свободной торговле ЕАЭС — Вьетнам[33] относится к документам класса ВТО+ и покрывает снижением или обнулением тарифов 98 % наименований товарной номенклатуры. Однако оно исключает или же оставляет на нетарифное регулирование наиболее чувствительные отрасли, как, например, вьетнамские морепродукты, ввоз которых ограничен санитарными нормами. Целый ряд глав Соглашения оказался вне наднациональных компетенций ЕАЭС, а потому они действуют только для России и Вьетнама. К таковым относятся, например, договоренности по торговле услугами, инвестициям, госзакупкам, экологическим стандартам.

Ожидаемые эффекты на момент подписания соглашения исчислялись десятками миллионов долларов экономии для поставщиков, однако такие цифры, как правило, носят лишь приблизительный характер. В сопроводительных документах и заявлениях говорилось о росте товарооборота ЕАЭС — Вьетнам до 8–10 млрд долларов, однако цифра в 10 млрд долларов до 2020 года уже несколько лет ставится и для российско-вьетнамской торговли (в 2016-м этот объем составил 3,8 млрд долларов). Интересно, что благодаря зоне свободной торговли с Вьетнамом ожидаемые эффекты от вступления в силу соглашения о Транстихоокеанском партнерстве были бы положительными для России. Через Вьетнам, участника ТТП, российские производители грузовых машин смогли бы поставлять свои товары на огромные рынки стран партнерства.

Другие страны: Сингапур, Индонезия, Таиланд, Камбоджа

Российские официальные лица, как и представители ЕЭК, часто говорят о нескольких десятках (обычно называют цифру 40) заявок на торгово-экономические соглашения с ЕАЭС. Сразу несколько стран АСЕАН входят в их число, однако степень проработки вопроса о заключении соглашений для каждого из них разная.

Наиболее близко к подписанию соглашение о свободной торговле ЕАЭС — Сингапур. Стороны намерены подписать его до конца 2017 года, хотя задержки достаточно вероятны. Высокая степень готовности этого ССТ объясняется тем, что повестка снижения товарных тарифов не очень актуальна для сингапурской экономики. Гораздо более интересным было бы соглашение по торговле услугами или по инвестициям, однако эти темы находятся вне компетенций стран ЕАЭС. Зона свободной торговли с Сингапуром станет очень важным шагом к сближению ЕАЭС с АСЕАН, так как покажет способность переговорных команд ЕЭК работать не только с политически близким Вьетнамом. Учитывая влияние Сингапура в АСЕАН, российская сторона рассчитывает на улучшение восприятия Союза в АСЕАН, а с ним и всей евразийской инициативы.

В отношении Индонезии, самой крупной экономики АСЕАН, ЕАЭС пока занимает выжидательную позицию. В Евразийской комиссии все еще ждут официальной заявки от Индонезии, хотя и регулярно говорят о радужных перспективах ССТ. Между тем в самой Индонезии говорят о необходимости нарастить фактические объемы торговли, в том числе экспорта индонезийского пальмового масла, против которого все больше настраивается общественное мнение на других рынках, например на европейском. При этом Индонезия входит в число стран, где приняты запретительные меры против импорта товаров из стран ЕАЭС[34].

В некотором смысле обратная ситуация сложилась с Таиландом. Таиландская сторона уже направила заявку, сама провела исследование целесообразности и, получив положительный результат, ждет начала переговоров с ЕЭК. Представители комиссии, в свою очередь, ссылаются на высокую загруженность теми самыми 40 заявками и предлагают для начала подписать меморандум о взаимопонимании, чтобы на его базе активизировать взаимодействие[35].

Подобный меморандум в 2016 году уже был подписан с Камбоджей[36]. По его итогам создана рабочая группа[37], которая, однако, не занимается непосредственно работой по исследованию целесообразности ЗСТ. Тем не менее камбоджийские официальные лица выступали с позитивными заявлениями о перспективах ЗСТ, хотя и говорят о необходимости сначала выстроить атмосферу доверия — например, через соглашение о защите инвестиций.

АСЕАН и два трека Большой Евразии

Таким образом, в настоящий момент практическое вовлечение АСЕАН и ее членов в евразийскую инициативу России можно охарактеризовать двояко. С одной стороны, уровень институционального взаимодействия крайне низок: заключено только соглашение о ЗСТ с Вьетнамом и на пути такое же соглашение с Сингапуром. Да и ясных очертаний будущих форм сотрудничества тоже пока не видно. С другой стороны, зона свободной торговли ЕАЭС — Вьетнам, единственный оформившийся институт «многостороннего взаимодействия в Евразии», сегодня, по сути, и является Большим евразийским партнерством. В этом смысле Юго-Восточная Азия пока идет впереди внешних усилий ЕАЭС, хотя этот расклад может измениться в случае скорого подписания соглашений Союза с Ираном, Китаем или Индией.

Основные перспективы вовлечения АСЕАН и ее стран-членов в евразийскую инициативу пока находятся в русле трека многоуровневой интеграционной модели, а не всеобъемлющего партнерства. То есть подключение АСЕАН происходит через отдельные соглашения и меморандумы, каждый из которых служит указанием на успешное продвижение инициативы. В то же время прогнозировать активное присоединение стран АСЕАН к российско-китайскому торгово-экономическому соглашению (Евразийское экономическое партнерство) сегодня трудно, потому как содержание этого соглашения остается неясным. К тому же присоединение третьих стран к двустороннему российско-китайскому соглашению явно будет иметь политический оттенок, а это, несомненно, усложнит расширение числа его участников.

Похожая неопределенность окружает и будущее евразийского Соглашения по упрощению процедур торговли (СУПТ). России предстоит убедить страны АСЕАН, как и всех остальных, что пришло время взять на себя обязательства, превышающие те, что только что взяли участники Соглашения об упрощении торговли ВТО (Trade Facilitation Agreement). Однако и об этом можно будет судить, только когда будут официально очерчены контуры евразийского СУПТ.

ЮВА в Большой Евразии: политический смысл

Хотя на сегодняшний день евразийская инициатива России пребывает в зачаточном состоянии, АСЕАН постоянно находится в центре ее внимания. Такое регулярное включение стран Юго-Восточной Азии в число аудиторий Большого евразийского партнерства имеет конкретный политический смысл в контексте российской внешней стратегии, а не только связано с тем, что с малыми государствами проще заключать торговые и иные соглашения.

Вместо "поворота"

В 2016 году большая евразийская инициатива фактически заменила собой «поворот на Восток» как основная форма незападной внешней политики России. «Поворот» не давал быстрых результатов и выглядел в глазах основной — западной — аудитории реактивным и в чем-то эмоциональным действием. Большое евразийское партнерство, в свою очередь, обладает качествами проактивности, визионерства, хотя и идет в общей логике интеграционных мегапроектов.

Не менее важно, что евразийская инициатива открывает России путь на Восток с задействованием ресурсов влияния на постсоветском пространстве. Это позволяет «продавать» азиатским аудиториям рынок ЕАЭС единым пакетом. Более того, максимально широкая нацеленность российской инициативы снижает ставку на отдельных азиатских партнеров, дает возможность зачислять точечные достижения в счет большой инициативы.

В то же время Большая Евразия как идея имеет ключевое отличие от «поворота»: она исключает снижение роли Европы в российском внешнеполитическом видении и даже больше — постоянно включает Европейский союз в число перспективных участников Большого евразийского партнерства. При этом официально российское руководство всегда подчеркивало, что азиатская политика России не подразумевает ослабления связей с Западом — евразийская инициатива стала способом сгладить это внутреннее противоречие[38].

АСЕАН с самого начала была частью «поворота», хотя больше всего усилий было приложено, разумеется, к развитию отношений с Китаем, а в последние два года — и c Японией. Страны ЮВА выглядели как красивое и уместное дополнение к оживающей азиатской политике России, хотя крупный прорыв за это время случился лишь один — ЗСТ ЕАЭС — Вьетнам. Сохранение роли АСЕАН в евразийской инициативе в этом смысле логично продолжает ее место в «повороте».

Выбор АСЕАН как объекта российской интеграционной инициативы также можно объяснить «популярностью» стран этого блока у других мегапроектов. АСЕАН имеет большой опыт в интеграционном строительстве как внутри «десятки», так и с внешними партнерами. АСЕАН находится в центре переговоров по ВРЭП, целый ряд стран Ассоциации подписали соглашение о ТТП, и через этот же регион проходит морская ветка китайской Инициативы пояса и пути.

Частое появление АСЕАН в такого рода проектах кажется логичным, учитывая открытость этих стран для экономического взаимодействия даже при наличии политических разногласий, как, например, в случае с Китаем и Южно-Китайским морем. Это быстроразвивающиеся рынки с растущим потребительским классом, располагающиеся вдоль крупных транспортных артерий. Для России страны АСЕАН интересны прежде всего тем, что здесь существует платежеспособный спрос на продукцию и услуги не самых передовых технологических стандартов. Россия как раз в состоянии восполнить такой спрос в областях машиностроения, авиации, энергетики, телекоммуникаций, инфраструктуры, транспорта и особенно в военно-технической области[39].

Кроме того, сами страны АСЕАН активно стремятся оказаться в точке пересечения интересов крупных внешних игроков. Это можно считать формой поведения, свойственной малым и средним державам, которые хотят повысить свою видимость для мира и тем самым обезопасить себя от злоупотреблений властью со стороны внешних игроков. Облегчить такое балансирование и одновременно создать для него внутренние альтернативы страны АСЕАН стремятся за счет укрепления и самого блока, выстраивая вокруг него сложную систему механизмов и форумов. В экономике это все то же ВРЭП, а в политике, например, Восточноазиатский саммит.

Соревнование проектов

Стремление России вовлечь АСЕАН в свой мегапроект ставит вопрос о соотношении и наложении других интеграционных инициатив, клиенты которых расположены в Юго-Восточной Азии. Хотя такие инициативы редко исключают возможности участия стран сразу в нескольких из них, политические и дипломатические ресурсы стран региона вряд ли позволят им на равном уровне участвовать одновременно во всех форматах. Кроме того, для внешнеполитических стратегий малых государств было бы логично увязывать решение частных политических и экономических задач с участием в имиджевых проектах великих держав.

Вокруг АСЕАН возникает пересечение российской большой евразийской инициативы и китайской Инициативы пояса и пути (совсем недавно можно было говорить об АСЕАН как центральном элементе «Морского Шелкового пути XXI века»). Обе инициативы по своей идеологии являются антипротекционистскими и в чем-то даже глобализационными. Обе не имеют очерченной сферы применения и четких сфер компетенции — прежде всего, потому, что создаются на ходу, а не реализуются по заранее подготовленным стратегиям. В обеих инициативах силен имиджевый компонент — видимость их развития и реализации несет важное политическое содержание лично для лидеров двух стран и их соответствующих внешнеполитических стратегий.

Если говорить о треке Большого евразийского партнерства, то его пересечение с Инициативой пояса и пути вряд ли может вызвать какие-либо столкновения. Обе эти формы не подразумевают исключительности — для успеха и той и другой, по сути, не нужны сильные юридически обязывающие договоренности. Для политического успеха китайской инициативы достаточно анонсировать проекты сотрудничества, причем не только экономические, но и, например, культурные. В случае же с треком ЕАЭС+ российского проекта для его успеха необходимы соглашения, договоры и меморандумы. Трудно предположить, что в этом смысле наложение российского или китайского проекта может вызвать политические противоречия.

Менее предсказуемым будет результат усилий российской дипломатии на втором треке евразийской инициативы, который подразумевает подписание российско-китайского торгово-экономического соглашения, открытого для участия других стран (Евразийское экономическое партнерство). Теоретически в числе стран АСЕАН могут оказаться сторонники такого рода идеи, особенно из числа малых стран региона. Однако трудно предположить, что для стран ЮВА участие в подобном соглашении станет более приоритетным, чем завершение переговорного процесса по ВРЭП. Кроме того, вступление в такого рода соглашение на уже готовых и согласованных между Россией и Китаем условиях будет непростым — именно такую процедуру участия в ТТП российские официальные лица критиковали как несправедливую и эксклюзивную.

Политические задачи

В логике «поворота на Восток», как и в логике большого евразийского проекта России, АСЕАН всегда была местом, где российская внешняя политика могла получить видимые результаты через приложение минимальных усилий. Здесь возможна реализация крупных, но единичных проектов российскими госкомпаниями: неудавшийся проект АЭС или успешно работающие нефтегазовые предприятия во Вьетнаме, железная дорога на Калимантане, крупные сделки по продаже вооружений и военной техники с Вьетнамом, Индонезией, Малайзией, Таиландом, а теперь, возможно, и с Филиппинам[40].

Неожиданно быстрое развитие отношений РФ с Филиппинами яркий пример того, какой подход реализуется в российской внешней политике по отношению к странам ЮВА. Приход к власти Родриго Дутерте, привлекающего внимание яркой антиамериканской риторикой, позволило российской дипломатии запустить процессы в отношениях с Филиппинами, которые раньше не были возможны. К Филиппинам в Москве относились до сих пор как к сателлиту США. Критика Дутерте, направленная против американских правозащитников и против вмешательства во внутренние дела государств, оказалась созвучной многим нарративам российской внешней политики. В итоге развитие отношений с Филиппинами, если оно сохранит нынешнюю динамику, позволит России играть более активную роль в борьбе с терроризмом в Юго-Восточной Азии, открыть для себя новый рынок для продажи вооружений и военной техники, а также в перспективе реализовать проекты в строительстве инфраструктуры и энергетике.

Протяжение Большой Евразии до Филиппин как восточной границы АСЕАН в российском официальном и экспертном нарративе будет очередным подтверждением способности России играть глобальную роль. Сам интеграционный проект в обеих его ипостасях носит чисто экономический характер, что кажется удачным на фоне ограниченной активности России в политических процессах Юго-Восточной Азии. В Южно-Китайском море основная задача Москвы — избежать втягивания в конфликт и необходимости эксплицировать свое отношение к позициям Китая и других претендентов. Перспективной областью российского участия в решении проблем безопасности в ЮВА остается борьба с терроризмом. Однако здесь, по всей видимости, Россия не достигла того уровня плотности политического взаимодействия со странами региона, который позволил бы ей считаться ключевым игроком.

Последнее суждение связано с еще одним важнейшим направлением российской активности в ЮВА. Для стран АСЕАН многочисленные форумы вокруг Ассоциации имеют принципиальное значение как фактор международного авторитета. Регулярное и высокоуровневое участие российских представителей в саммитах и рабочих встречах таких организаций, как Региональный форум АСЕАН (АРФ), Совещание министров обороны АСЕАН и партнеров по диалогу (СМОА+), Восточноазиатский саммит (ВАС) для «десятки» стран ЮВА, имеет символическое значение как подтверждение «центральной роли» блока (ASEAN Centrality).

На этом фоне Россия невыгодно смотрится по сравнению с другими партнерами по диалогу. Из числа членов ВАС (АСЕАН+6 плюс Россия и США) только Россия не имеет статуса «стратегического партнера по диалогу». Лишь в августе 2017 года РФ открыла постоянное представительство при АСЕАН. Российский концептуальный вклад в нормативное регулирование вызовов безопасности в Восточной Азии также ограничивается повторяющейся позицией о строительстве «всеобъемлющей архитектуры безопасности».

Судя по всему, на сегодняшний день в российской внешнеполитической элите отсутствует целостное видение повестки в политико-дипломатической области для Юго-Восточной Азии. Это может быть связано с недостатком интереса на высшем политическом уровне, низким уровнем фактического воздействия процессов в ЮВА на краткосрочные российские интересы, нехваткой дипломатических ресурсов и некачественной экспертизой. В то же время именно торгово-экономические связи обычно обозначаются как наименее развитый трек отношений России и стран АСЕАН. Поэтому вовлечение АСЕАН в новый евразийский проект Москвы выглядит как один из наиболее понятных способов наполнить каким-либо содержанием российскую повестку в ЮВА.

Однако Россию здесь ждет целый ряд препятствий. Для того чтобы извлечь политические и экономические дивиденды из участия стран АСЕАН в российском проекте, самой России придется внимательнее относиться к интересам стран ЮВА, в том числе работать и на их повестку. Кроме того, сегодня нечеткость российской инициативы способствует ее восприятию как в первую очередь геополитического проекта, и это впечатление усугубляется информационным воздействием конкурентов России. В самом регионе ЮВА историческая плотность взаимодействия с Россией для большинства стран крайне низка, а значит, отсутствует и необходимый опыт доверия к российским идеям и проектам. Наконец, важнейшим объективным ограничителем выступает непростое состояние российской экономики, размеры ее рынка и конкурентоспособность как предлагаемых товаров, так и инвестиционной юрисдикции.

Не менее важно, что в ЮВА доминирующей внешней силой в ближайшие годы останется Китай — и с ним у России мало желания и возможности конкурировать. Именно поэтому наиболее вероятной формой работы России с региональными партнерами по-прежнему будет точечное взаимодействие наравне с подписанием всевозможных «мягких» соглашений и меморандумов. Такой «выставочный» характер российской политики в ЮВА в краткосрочной перспективе останется наиболее эффективным с точки зрения ресурсных затрат и возможностей России.

Заключение

Для крупных мегарегиональных проектов как Китая, так и России сегодня важны в первую очередь осязаемый прогресс и демонстративные эффекты. Кроме того, обе инициативы стремятся включить в себя как можно больше игроков того пространства Большой Евразии, на котором могут определять повестку дня Россия и Китай. При этом для России, погруженной в многогранное и многоуровневое противостояние со странами Запада, позитивная повестка на международной арене остро необходима. По всей видимости, на азиатском направлении роль такого позитивного элемента в ближайшее время будет играть инициатива Большого евразийского и (или) Евразийского экономического партнерства.

АСЕАН оказывается важнейшим элементом этой инициативы. Без стран АСЕАН российская Большая Евразия будет по большей части состоять из ближайших партнеров по ЕАЭС, Китая и отдельных разрозненных союзников вроде Ирана или Сербии. При этом именно в блоке АСЕАН у России накоплено меньше всего опыта взаимодействия. Тем не менее ЗСТ с Вьетнамом и скорое подписание ЗСТ с Сингапуром могут стать первыми шагами в сторону укрепления доверия к России. Ключевой проблемой станет реальная экономическая отдача или сопутствующие политические дивиденды от участия в российском интеграционном проекте, на получение которых страны ЮВА смогут рассчитывать.

Страны АСЕАН и особенно группировка в целом, скорее всего, окажутся более придирчивыми покупателями, чем может показаться на первый взгляд. В самом блоке и вокруг него идет активное формирование конкурирующих и параллельных интеграционных проектов. Эти процессы не только отвлекают переговорные ресурсы, но и способствуют едва ли не дарвинистскому соревнованию инициатив. Такая обстановка требует от России очень точного понимания интересов региональных игроков, досконального знания процессов в региональных элитах и плотного взаимодействия с крупным бизнесом в ЮВА.

Полномасштабное вовлечение АСЕАН в российский проект для Евразии содержательно развивает юго-восточное направление российского «поворота на Восток», необходимость которого в долгосрочной перспективе сегодня мало кто оспаривает. Однако сохраняется ключевой риск: если большой евразийский мегапроект не будет реализован, то в условиях, когда о России в регионе судят по западной прессе и эпизодическим проектам, Москва в глазах региональных игроков будет выглядеть лишь производителем внешнеполитических «смыслов» и бравурной риторики. Такой результат может закрыть для России политические и экономические рынки АСЕАН на многие годы, оставив их более опытным и более сильным конкурентам.

Для успешного выхода на «рынок» Юго-Восточной Азии России нужно прежде всего учитывать, что сегодня это рынок покупателя, а не продавца. Именно внимательное отношение к потребностям стран АСЕАН и формирование российского предложения с учетом имеющихся потребностей может дать результат. Однако осмыслить этот спрос можно, только увеличив плотность информационного, экспертного и человеческого присутствия в регионе, особенно в среде деловых и политических элит. Не меньшую роль играет постоянство такого присутствия. Скажем, пример неожиданного сближения России и Филиппин может быть воспринят в регионе как свидетельство конъюнктурного характера некоторых российских внешнеполитических операций.

Сегодня предложение Китая странам региона — это прежде всего кредиты, инвестиции в инфраструктуру и торговля. Предложение США — обеспечение региональной безопасности и защита от китайского влияния. Россия не в состоянии предложить ни того ни другого в таком же объеме. Стать в Юго-Восточной Азии державой-резидентом Россия может, однако для этого нужно инвестировать в совместные механизмы решения трансграничных проблем — от борьбы с терроризмом до содействия устойчивому развитию.

Примечания: