«Торговаться нельзя поддерживать». Модели поведения малых стран ЕС в рамках санкционного курса в отношении России
Сергей Шеин, к.полит.н., доцент Департамента зарубежного регионоведения, научный сотрудник ЦКЕМИ НИУ ВШЭ
Ограничительные меры Евросоюза в отношении России представляют собой важный материал с точки зрения модернизации всей санкционной инфраструктуры интеграционного объединения. При этом повышенное внимание исследователей к содержанию санкционной программы Брюсселя зачастую сочетается с игнорированием евроинтеграционной динамики. Последнее выглядит упущением, поскольку разработка и реализация ограничительных мер Евросоюза давно стала новым «полем» для взаимодействия государств-членов.
Указанное взаимодействия не всегда проходит конструктивно. Так, блокирование Венгрией принятия двадцатого пакета санкций ЕС на несколько месяцев из-за вопроса, который не имел отношения к санкционной программе (прекращение поставок Украиной трубопроводной нефти из РФ), яркий тому пример. В этой связи проблематика поведения малых стран ЕС в ходе разработки и продвижения антироссийских санкций вызывает интерес.
Оценки возможной роли малых стран ЕС в этом процессе полярны. С точки зрения либерального межправительственного подхода к исследованию европейской интеграции общесоюзная реакция ЕС в виде санкций на украинский кризис представляет собой результат торга на основе «ассиметричной взаимозависимости» государств[1]. Иными словами, малые страны соглашаются с ведущими странами ЕС относительно конкретных параметров санкционного курса, поскольку зависят от них в других вопросах. В рамках санкционной программы ЕС закрепляются подходы именно ведущих стран-членов, а малым странам остается только пытаться минимизировать издержки и договариваться с европейскими грандами, если вектор развития общесоюзного санкционного курса не вписывается в их «красные линии».
Однако можно посмотреть на ситуацию и с другого ракурса. Консенсусный характер принятия санкционных решений, угрозы ветирования новых «пакетов», формирование ad hoc коалиций по различным аспектам продолжения санкционного курса делают малые страны более весомыми игроками, от которых может зависеть вся конфигурация санкционной программы и темпы ее реализации. Таким образом, контекст европейской интеграции (и политико-правовые процедуры, с ним связанные) помогают малым государствам-членам ударить сильнее своих возможностей в процессе внутрисоюзных переговоров об антироссийских санкциях.
В связи с этим видится важным предложить типологию основных моделей поведения малых стран Евросоюза по вопросам антироссийских санкций. Она учитывает три измерения: степень нормативной поддержки санкций государством — членом ЕС; участие в разработке новых «пакетов»; ориентацию на создание коалиций в рамках санкционного курса.
Во-первых, стоит выделить «санкционных предпринимателей» с акцентом на нормативность (Прибалтика и зачастую Польша), либо на активную работу по принятию санкций/их исполнению в рамках процедур и институтов ЕС (Северная Европа). Страны Балтии и Польша пытаются в первую очередь влиять на повестку: манифестировать необходимость продолжения санкционной программы и повышения ее «верхней планки». При этом влияние указанных стран обусловлено не их институциональными ресурсами, а способностью в унисон говорить о новых ограничениях, таким образом демонстрируя коалиционную логику действий. Для указанной стратегии характерно опережение общесоюзной позиции по ключевым вопросам: от энергетических ограничений до расширения экспортного контроля. Так, Прибалтика всегда форсировала полный отказ от российских энергоресурсов в рамках санкционной программы ЕС.
Вторая разновидность «санкционных предпринимателей» ведет активную работу по принятию санкций и/или их исполнению в рамках процедур и институтов ЕС. В отличие от стран Балтии, страны Северной Европы (Дания, Финляндия, Швеция) в меньшей степени фокусируются на максималистских требованиях на уровне деклараций и в большей — на институциональной проработке санкционной политики и мер по ее соблюдению. Так, североевропейские государства активно поддерживали усиление контроля над поставками товаров двойного назначения, а также расширение механизмов мониторинга и фиксации так называемого российского «теневого флота» в Балтийском море.
Таким образом, категорию «санкционных предпринимателей» в обеих ее вариациях характеризует нормативная поддержка санкций (в большей степени в случае стран Балтии и Польши), активная работа по вопросу самой реализации санкций (Северная Европа) и коалиционность действий.
Во-вторых, стоит выделить секторальный и системный лоббизм как модели поведения малых стран. Первую модель характеризует нормативная поддержка санкций, достаточно редкие попытки угрожать ветированием и ставка на ранние переговоры в случае, когда обсуждаемый санкционный «пакет» угрожает их интересам, а также слабая ориентация на выстраивание коалиций по санкционным вопросам (хотя Греция, Мальта, Кипр в случае санкций на российские перевозки морским путем выступили единым фронтом, что делает указанную модель поведения несколько динамичной). Подобная модель характерна для Южной Европы, но при этом она не имеет четкой географической привязки. Секторальный лоббизм вступает в игру, когда очередной санкционный «пакет» затрагивает жизненно важный интерес государства-члена, например, в случае «алмазных санкций» для Бельгии.
Лоббисты же системного характера, такие как Словакия, оспаривают санкционную политику Брюсселя по широкому кругу вопросов исходя из большей энергетической зависимости от РФ, чем другие страны-члены. При этом Братислава не блокирует санкционный режим как таковой, а пытается «выбить» себе компенсации и послабления в рамках общей генеральной линии, угрожая применением права вето и ориентируясь на аргументацию в духе защиты своего национального интереса. Системные лоббисты не против сформировать ad hoc коалиции, как в случае с Венгрией и остановкой прокачки нефти по трубопроводу «Дружба».
Наконец, последнюю модель поведения можно охарактеризовать как «двигатель антисанкционных норм» (в большей степени этому типу соответствует Венгрия с 2023 г. до конца премьерства В. Орбана). Как и в случае модели системного лоббизма, Венгрия в большей степени зависит от России в вопросе поставок энергоносителей, но при этом не просто выступает как вето-игрок в рамках санкционного курса, но и продвигает альтернативные нормы в отношении санкционного курса («санкции не работают») и пытается «собрать» коалиции для легитимации своей позиции в отношении антироссийских санкций. Стоит отметить, что, несмотря на периодическое «торможение» санкционного курса за счет активности Будапешта, Орбан не формулировал альтернативные нарративы в отношении российского направления внешней политики ЕС, за исключением эпизодических высказываний о том, что Брюсселю нужен диалог с Москвой. В связи с этим указанная модель поведения воспринималась другими странами ЕС как стратегия шантажа, а не реальная альтернатива, что не давало возможности собрать под свои знамена несогласных санкционной политикой Евросоюза.
Таким образом, сформулированные модели поведения могут выступить полезным аналитическим инструментом, поскольку «подсвечивают» внутренние причины динамики и устойчивости санкционного курса ЕС в отношении РФ. На уровне межгосударственного взаимодействия столкновение малых государств с различными типами поведения (как друг с другом, так и с ведущими странами ЕС), в особенности «государств — санкционных предпринимателей» и «государств-лоббистов», объясняет медленный темп и ограниченность принятых мер на современном этапе, но, конечно, не ставит под сомнение само продолжение санкционного курса Евросоюза.
В статье частично представлены результаты исследования, реализуемого в рамках гранта РНФ № 24–78–10204
________________
[1]. Moravcsik A., Emmons C. Liberal Intergovernmentalism and EU External Action / Gstöhl S., Schunz S. (ed.) The External Action of the European Union: Concepts, Approaches, Theories. Bloomsbury Publishing, London, UK, 2021. Pp. 181-197.
РСМД. 21.05.2026
