Категория региональной связанности во внешнеполитическом дискурсе и практике Европейского союза
Ирина Болгова, к.и.н., заместитель директора ИМИ, доцент кафедры прикладного анализа международных проблем МГИМО МИД России
Юлия Мельникова, к.полит.н., руководитель программного направления «Азия и Евразия» РСМД
Категория «связанность» (connectivity) получила распространение в международных документах в начале 2000-х годов в контексте совершенствования информационно-коммуникационных технологий и попыток преодолеть «цифровые разрывы»[1]. Вскоре она оказалась в центре дискуссий по вопросам устойчивого развития, экономического роста, доступности транспортной и энергетической инфраструктуры[2]. Как сопряжение места производства товара или услуги с местом их потребления термин использовался для изучения транспортно-логистических проектов, направленных на повышение проницаемости границ[3] [Barthel 2017: 105-106], а также применялся для анализа возможностей ускорения экономического развития государств за счет дополнительных факторов роста [Becker et al. 2021: 18-19; Kašša, Perácek 2024: 4].
Как международно-политическая категория «связанность» начала разрабатываться только с середины 2010-х годов и далеко не сразу получила задокументированное определение. Сначала растущая конкуренция между Европейским союзом, КНР и США способствовала инструментализации термина в литературе [Khanna 2016: 104-105; Sommerer, Tallberg 2019] как ключевого элемента формирования и поддержания региональных сфер интересов [Gaens et al. 2024: 210], механизма наращивания и проецирования влияния главных игроков [Okano-Heijmans 2020: 11] в рамках предметного поля регионализма. Затем связанность стали интерпретировать как ограниченную глобализацию [Becker et al. 2021: 4]; новую форму регионализации, свободную от географической обусловленности; или даже «основную парадигму» организации пространства [Karjalainen 2023: 296], пришедшую на смену и глобальной взаимозависимости, и регионализации. Европейский союз стал первым международным игроком, разработавшим формальное определение связанности применительно к международно-политической практике и включившим соответствующую терминологию в свой официальный дискурс[4]. Исследовательский интерес к связанности как инструменту проецирования влияния стал в значительной степени результатом попыток ЕС закрепить свою интерпретацию данной категории на ключевых направлениях внешнеполитической деятельности, в том числе в контексте роста напряженности в отношениях с КНР[5].
К настоящему моменту сформировалось два подхода к анализу деятельности ЕС в области связанности.
В рамках первого из них соответствующие инициативы рассматриваются как продолжение «нормативной силы» ЕС и способ использования европейских норм и ценностей для укрепления влияния Брюсселя в регионах-реципиентах [Karjalainen 2023: 309]. Подтверждением этого тезиса выступает наличие в проектах политической обусловленности как элемента давления, а также расширение списка инициатив в области цифровой и климатической связанности, где у Евросоюза традиционно больше возможностей для продвижения и даже навязывания своих норм. Второй и все более популярный подход, напротив, продвигает связанность как проявление прагматизации внешней политики ЕС и способ приращения способности к самостоятельному геополитическому позиционированию [Gaens et al. 2024: 210], особенно в контексте общей геополитизации международных процессов [Мазаник 2025]. Критериями акторности в данном случае выступают наличие стратегического намерения (strategic intentionality), наличие картины будущего, способность поддерживать политическую линию в меняющихся условиях и выдерживать конкуренцию со стороны других игроков. В фокусе этой группы исследований, таким образом, находится соответствие политики связанности ЕС критериям акторности, а также соотношение нормативной и геополитической компонент в его новом самопозиционировании [Мазаник, Романова 2024]. Подчеркнутое внимание уделяется результативности инициатив ЕС [Кондратьева 2024: 142-145; Биссон 2024: 67-68], их значения для субъектности интеграционного объединения в целом, что делает объект изучения значительно шире.
Несмотря на объем публикаций по теме связанности, можно выделить некоторые ограничения исследовательских подходов. Большинство авторов все еще рассматривают политику связанности ЕС исключительно в сопоставлении с китайским проектом «Один пояс, один путь»[6], оценивая ее с нормативной точки зрения как более демократичную и открытую альтернативу. Кроме того (и вероятно, по этой причине) они ограничиваются анализом актуального этапа развития политики связанности ЕС и не учитывают его более ранний опыт в налаживании транспортно-логистических и технологических связей с партнерами. В настоящей статье предпринимается попытка соотнести динамику дискурсивного оформления связанности и практической деятельности Евросоюза по расширению инфраструктурных проектов, включающих как технологический, так и нормативный аспекты. Авторский тезис состоит в том, что стремление к региональному строительству за счет создания новых форм инфраструктурной взаимозависимости всегда было элементом внешнего измерения внутренней политики Европейского союза, и относительно недавнее включение категории связанности во внешнеполитический дискурс не является свидетельством трансформации инструментария ЕС. Дискурс-анализ в сочетании с качественным анализом эволюции инфраструктурных инициатив демонстрирует, что с помощью этой категории ЕС пытается сформулировать видение собственной субъектности, не оспаривая и не меняя ее материальное наполнение.
Для того, чтобы подтвердить выдвинутую гипотезу, в статье последовательно решаются несколько задач. В первом разделе на базе официальных документов проводится обзор инфраструктурной политики Евросоюза в 1990–2000-е годы, выделяются ее главные задачи. Далее прослеживается развитие категории связанности во внешнеполитическом дискурсе интеграционного объединения и выявляются направления ее применения. Последний раздел посвящен анализу практики международного инфраструктурного сотрудничества ЕС в 2020-е годы в рамках новой инициативы «Глобальные ворота» (Global Gateway).
Ранние проекты ЕС в области связанности
Задача повышения региональной связанности как материальной основы интеграционного процесса [Schipper, Schot 2011: 246; Opitz, Tellman 2015: 171-172] в отношении государств-членов, кандидатов и потенциальных претендентов на членство активно присутствовала в европейской практике с середины 1990-х годов. На начальном этапе в 1994 г. было систематизировано видение сетевого взаимодействия на собственной территории в формате Трансъевропейских сетей: транспортной (TEN-T), энергетической (TEN-E) и телекоммуникационной (eTEN). В рамках подготовки к расширению начала 2000-х годов оно было дополнено формированием транспортно-логистической политики, ориентированной на внешних игроков.
В частности, первой попыткой экспорта связанности за пределы ЕС можно считать появившийся в 1993 г. в развитие программы Технической помощи странам СНГ (ТАСИС) транспортный коридор Европа — Кавказ — Азия (ТРАСЕКА). Если целевые показатели развития Трансъевропейских сетей были направлены прежде всего на совершенствование технических характеристик авто- и железнодорожных магистралей, транспортных средств, создание мультимодальных пассажирских и грузовых маршрутов и формирование единого рынка транспортных услуг ЕС, то ТРАСЕКА отвечала именно стремлению интеграционного объединения к скоординированной внешней политике, в рамках которой экономическое взаимодействие, опирающееся на повышение доступности инфраструктуры, может играть политическую роль [Болгова 2008]. С самого начала обсуждалась также перспектива соединения ТРАСЕКА с коридорами TEN-T.
Изначально участниками программы стали страны Южного Кавказа и Центральной Азии, но по мере уточнения региональных приоритетов Евросоюза в 1996 г. список дополнили Украина и Молдавия, в 2000 г. — Турция, Румыния и Болгария, а в 2009 г. Иран. Термин «связанность» к проекту не применялся, но участники называли его попыткой возрождения Великого Шелкового пути[7] и основным маршрутом поставки товаров из Европы в Азию[8]. К 2001 г. ТРАСЕКА была преобразована в организацию с собственным секретариатом, а механизмы финансирования вышли за пределы фонда ТАСИС в пользу государственно-частного партнерства, частных инициатив, национальных бюджетов стран-участниц и бюджета ЕС[9]. Целями инициативы, как и в случае Трансъевропейских сетей, провозглашались реконструкция железнодорожной, автомобильной и логистической сети государств — членов программы. Стратегически эти действия были направлены на упрочение экономических и политических позиций ЕС и снижение влияния России в регионе, в том числе за счет распространения стандартов транспортной политики: в базовом соглашении 1998 г. к ним были отнесены «безопасность», «открытость» и «защищенность» транспортных сетей. В 2011 г. перечень дополнила «устойчивость»[10].
Прообразом энергетического измерения политики связанности ЕС в этот же период были Трансъевропейская энергетическая сеть (TEN-E) и программа ИНОГЕЙТ, географически и хронологически сопряженная с ТРАСЕКА. В цели программы были включены изучение энергетических рынков постсоветских стран для более тесного сотрудничества с ними, повышения их экспортных возможностей в целях обеспечения энергетической безопасности ЕС. Для этого предусматривалось развитие транзитного потенциала в географических границах программы, инвестиционное сотрудничество с государствами-членами, расширение европейских энергетических стандартов. С 2013 г. в рамках TEN-E был сформирован список проектов, представляющих общий интерес для ЕС и государств — реципиентов этой политики[11]. Инициативы, расположенные как в ЕС (особенно в новых государствах-членах), так и на пространстве Европейской политики соседства и в Центральной Азии[12], получили дополнительное финансирование из бюджета и фондов ЕС. Все они были направлены на расширение критериев энергетической безопасности Европейского союза и повышение эффективности механизмов ее обеспечения на пространстве, выходящем за географические границы объединения.
Ту же цель гармонизации стандартов и переориентации внешнеполитического вектора государств региона в сторону ЕС преследовало создание Европейского энергетического сообщества и включение в него государств постсоветского пространства (Украины, Молдавии, Грузии). Его расширение рассматривалось как форма секторальной интеграции, направленной на сближение государств с Европейским союзом и одновременно укрепление энергетической устойчивости и безопасности самого ЕС [Simurdic 2009: 51]. В сферу взаимодействия были включены рынки электроэнергии и газа, возобновляемые источники энергии, соответствующая инфраструктура, нормы энергоэффективности, связанные с этим экологические вопросы (например, ограничения выбросов), а также создание минимальных запасов нефти и нефтепродуктов. Страны Энергетического сообщества, не входящие в ЕС, заключили двусторонние соглашения об ассоциации с Европейским союзом, закрепив свои обязательства в энергетической сфере и вписав их в более широкий экономический контекст [Herman, Ariel 2024: 12]. Эти примеры показывают, что еще до артикулирования категории связанности в своей внешней деятельности ЕС уже реализовывал в сопредельных регионах проекты, направленные на повышение эффективности транзита товаров и энергетических ресурсов из Азии в Европу. Закрытый характер и ограниченный охват инициатив позволяли ЕС отрабатывать нормативные инструменты влияния в регионе, представляющем наибольший интеграционный потенциал. На ранние программы сотрудничества ЕС с третьими странами значительное влияние оказывала политика расширения: главная задача Брюсселя состояла в создании общего инфраструктурного пространства в своих новых границах.
Оформление связанности как внешнеполитического инструмента в дискурсе ЕС
Впервые термин «связанность» появился в стратегических документах Европейского союза в 2013 г. применительно к TEN-T, когда отдельные проекты сети были объединены в коридоры для стимулирования транзитных перевозок и поддержания традиционных хозяйственных комплексов, а затем систематизированы по приоритетности[13]. Понятие было применено в контексте «доступности (accessibility) и связанности (connectivity) регионов ЕС» и стало неотъемлемым элементом документов, посвященных развитию единого транспортного пространства Евросоюза[14]. Термин также нашел отражение в названии Фонда по соединению Европы (Connecting Europe Facility, CEF), созданного для мобилизации государственных и частных инвестиций в инфраструктурные проекты внутри ЕС, а также между ЕС и его соседями.
Вместе с тем средств из бюджета ЕС и даже частных инвестиций в TEN-T еще с 1990-х годов постоянно не хватало. Переносы сроков в свою очередь приводили к повышению стоимости проектов и затягиванию строительства[15], а значит, требовались дополнительные источники финансирования.
После международного финансово-экономического кризиса 2008–2010 гг. активным инвестором в европейскую экономику стал Китай. В Стратегической повестке развития партнерства ЕС и КНР до 2020 г. стороны договорились, в том числе, «налаживать инфраструктурные связи между Европой и Азией»[16]. В 2015 г. была создана Платформа региональной связанности ЕС — КНР, в ведение которой передали ряд проектов TEN-T в Южной, Центральной и Восточной Европе[17]. Глобальная стратегия ЕС 2016 г. подчеркнула роль связанности как внешнеполитического инструмента именно в разделе об Азии, заявив о переходе к координации подходов по отношению к аналогичной политике КНР[18]. Вместе с тем, хотя в документе сохранялось намерение использовать потенциал двусторонней Платформы региональной связанности, в нем же были запланированы шаги по продвижению собственного видения связанности в транспортном, торговом и энергетическом измерениях, в частности, в рамках диалога с АСЕАН и Форума Азия — Европа (АСЕМ), а также в Центральной и Южной Азии.
Как уже было отмечено, выход китайских инвестиций на рынки европейских стран, а также изменение баланса в двусторонних отношениях привели к тому, что во второй половине 2010-х годов ЕС продолжил разрабатывать идею связанности как инструмента реализации политических задач уже не вместе и не параллельно с Китаем, а против него. Всего через три года после запуска Платформы региональной связанности продвижение в ее рамках китайских инвестиций в страны Центральной и Восточной Европы стало рассматриваться в Европейской комиссии скорее как риск потери контроля над критической инфраструктурой региона, а не возможность для ее развития. С этого момента китайское и европейское направления работы концептуально разошлись, и Брюссель включил действия по развитию региональных измерений связанности в контекст конкурентных отношений с Пекином, что в академическом дискурсе нашло отражение в формуле «войны за связанность» [Connectivity wars… 2016: 13-27].
В документах ЕС второй половины 2010-х годов можно выделить три последовательно дополняющих друг друга направления развития связанности как инструмента внешней политики. Первое включает расширительное толкование категории связанности и во многом следует соответствующей повестке ООН[19]. В 2017 г. на саммите АСЕМ было зафиксировано разработанное в ЕС определение: «Связанность — это сближение стран, людей и сообществ, обеспечивающее их доступ друг к другу и направленное на углубление экономических связей и контактов между людьми». На этой же встрече был определен перечень измерений связанности между Европой и Азией: ими стали не только транспортное, но также цифровое, институциональное, инфраструктурное, финансовое, технологическое, энергетическое, образовательное и культурное взаимодействие. С 2021 г. цифровая и «зеленая» связанность начали получать в документах и официальных выступлениях ЕС даже больше внимания, чем непосредственно транспортная сфера. Расширительное толкование категории позволило ЕС перехватить информационную повестку и использовать имеющиеся компетенции в области развития «мягкой» инфраструктуры, чтобы получить преимущества перед более узким китайским подходом, сосредоточенным на «жесткой» инфраструктуре.
Показательно, раньше других реципиентом эволюционировавшего подхода ЕС к переосмыслению связанности в качестве измерения своей внешнеполитической деятельности стали Западные Балканы. Во-первых, это географически наиболее близкая и приоритетная для ЕС зона после пространства соседства, что позволяло задействовать не только специальные внешнеполитические, но и внутриполитические механизмы для повышения связанности с ним. Во-вторых, задействованные инструменты и риторика учитывали непростой опыт расширения ЕС в регионе. В-третьих, именно на этом направлении уже активно действовала КНР. В частности, Сербия и Черногория присоединились к инициативе «Один пояс, один путь» и стали активными ее участниками [Stanivucovic 2023: 512]. Как следствие, термин «связанность» был включен в обновленную политику ЕС в отношении региона еще в 2015 г., когда в сфере энергетических отношений была сформирована Группа высокого уровня по газовой связанности Центральной и Восточной Европы (CESEC)[20] для диверсификации поставок газа и укрепления энергетической безопасности региона за счет создания соединительной инфраструктуры и нормотворчества.
В 2016 г. страны региона подписали Дорожную карту по созданию рынка электроэнергии для Западных Балкан, а также Хартию устойчивого развития Западных Балкан для повышения устойчивости национальных и региональных энергетических рынков[21]. К 2020 г. обновленная региональная политика ЕС получила общее название «Повестка связанности», провозгласив «улучшение транспортных и энергетических связей и внутри региона, и между регионом и ЕС» в качестве основной цели[22].
Второе направление сфокусировано на уточнении особой модели ЕС по налаживанию региональной связанности. В Европейской комиссии напрямую говорили о необходимости создания собственного «бренда» в этой сфере[23]. Сообщение 2018 г. «Устойчивая мобильность для Европы: безопасность, связанность и энергоэффективность» артикулировало зависимость европейской безопасности от региональной связанности не только в границах ЕС, но и за его пределами. На внешнем контуре сущностной характеристикой европейской модели стала «основанность на правилах» и повестка связанности получила четкое нормативное измерение[24]. Подход стал дополнительным фактором политизации категории связанности, подчеркнув стремление Брюсселя к поддержанию либерального мирового порядка и укреплению позиций ЕС на международной арене [Okano-Heijmans 2024: 25-30]. Он также отражает стремление выстроить идеологическую преемственность между «нормативной силой» и политикой связанности несмотря на более прагматичный характер последней.
Третье направление связано с развитием международных партнерств[25]. В 2019–2021 гг. появились партнерства по связанности с Японией и Индией, как и ЕС не заинтересованных в продвижении китайских инфраструктурных проектов в Азии, а также Совместная декларация о развитии такого партнерства с АСЕАН[26]. Все региональные инициативы стали составляющими или дополняющими компонентами к Индо-Тихоокеанской стратегии ЕС 2021 г., которая постулировала развитие связанности во всех измерениях, но игнорировала какие-либо совместные инициативы с КНР[27]. Вместо этого, например, существенное внимание было уделено сближению цифрового регулирования с государствами-единомышленниками в регионе[28]. Отдельно можно отметить, что партнерства с Японией и Индией также ориентированы на «мягкие» элементы связанности в большей степени, чем на «жесткие».
Таким образом, в дискурсе ЕС связанность в международно-политическом значении появляется в связи с развитием сначала кооперационного, а затем все более конфликтного взаимодействия с Китаем. На это указывает несколько факторов: во-первых, концепция связанности стала активно применяться именно к тем регионам, где пересекаются зоны интересов ЕС и Китая; во-вторых, партнерами Брюсселя в проектах по развитию связанности прежде всего стали государства, конкурирующие с Китаем и готовые выступать реципиентами европейской модели связанности в качестве альтернативы китайской; в-третьих, дискурс ЕС в области связанности постепенно становился все более антикитайским, что в открытой форме проявилось в новой инициативе «Глобальные ворота».
Реализация политики ЕС в области связанности в 2020-е годы
В начале 2020-х годов все более ранние инфраструктурные проекты и пар тнерства на территории ЕС и за его пределами были объединены в рамочную программу «Глобальные ворота», которая была анонсирована как геополитический инструмент[29], направленный на повышение общеевропейской конкурентоспособности. «Глобальные ворота» сочетали все разработанные подходы ЕС: а) нормативные положения и ценности; б) перечень сфер налаживания взаимосвязей; в) инструменты финансирования и г) региональные приоритеты. Все это позволяло Евросоюзу соперничать с Китаем в регионах, представляющих общий интерес, за счет создания не только долгосрочной инфраструктурной взаимозависимости с партнерами, но и общих нормативных и технологических стандартов на базе европейского опыта. С 2022 г. термин «связанность» у представителей ЕС появляется преимущественно в контексте развития этого мегапроекта, а большая часть запущенных ранее цифровых и «зеленых» инициатив маркируются как часть «Глобальных ворот». На фоне продвижения инфраструктурных проектов ЕС по всему миру подход интеграционного объединения к внутренней связанности также меняется. Трансъевропейские сети стали полноценным инструментом подготовки к возможному расширению ЕС[30].
В 2021 г. Трансъевропейские сети перешли из ведения Исполнительного агентства по инновациям и сетевому взаимодействию к вновь созданному Исполнительному агентству по климату, инфраструктуре и охране окружающей среды, подтверждая смену фокуса с транспортной составляющей на климатическую. Появилось условие, что все крупные города, расположенные на маршрутах TEN-T, обязаны разработать планы продвижения инфраструктурных решений с нулевым и низким уровнем выбросов. Адаптация планов и регуляторных механизмов Трансъевропейских сетей в 2020-е годы была направлена на страны ближайшего соседства с более или менее явной перспективой членства и одновременное укрепление стандартов связанности в приоритетном регионе. В 2021 г. был пересмотрен и проектный состав некоторых транспортных коридоров[31]. В частности, в 2024 г. инициативы на территории Украины и Молдавии были включены в Средиземноморский коридор, коридоры Северное море — Балтийское море и Рейн — Дунай, а также в новый коридор Балтийское море — Эгейское море[32]. Помимо этого, появился коридор для поставок водорода из Украины в Словакию, Чехию, Австрию и Германию. Одновременно элементы инфраструктуры для транспортировки грузов через Россию и Белоруссию[33] были перенесены из основного плана развития TEN-T в комплексный, а планы их строительства отложены — на период до 2050 г. На Западных Балканах проекты TEN-T также сохранились, но уже были маркированы как один из инструментов «Глобальных ворот».
Следующий внешний контур инфраструктурной политики ЕС — Южный Кавказ и Центральная Азия — остается пространством конкуренции с Китаем. Так, в китайских документах этот маршрут называется Средним (Серединным) коридором инициативы «Один пояс, один путь»[34], в то время как Европейский союз называет его Транскаспийским маршрутом и наиболее безопасным и устойчивым способом поддержания транзита из Центральной Азии в Европу[35]. В конце 2024 г. ЕС совместно с центральноазиатскими государствами, странами Южного Кавказа и Турцией создали Координационную платформу по его развитию[36]. Прорабатывается также возможность развития Южного маршрута через Иран и Туркменистан, присоединившийся к ТРАСЕКА в 2023 г.[37] Вместе с тем, как и в большинстве инициатив в рамках «Глобальных ворот», здесь сохраняется низкий уровень координации мер финансовой поддержки [Кондратьева 2024: 146]. Страны Южного Кавказа получили финансирование в 2021 г. в рамках общего плана поддержки государств Восточного партнерства объемом 17 млрд евро[38]. Государствам Центральной Азии, в свою очередь, в 2024 г. пообещали 10 млрд евро из бюджета ЕС для формирования устойчивой связанности в регионе под эгидой «Глобальных ворот» в соответствии с соглашением, достигнутым на Центральноазиатском инвестиционном форуме. В Азиатско-Тихоокеанском регионе партнерства по связанности с Японией, АСЕАН и Индией также постепенно превращаются в составные части «Глобальных ворот» и сохраняют значение в транспортном, энергетическом и цифровом секторах, хотя интенсивность их реализации отличается.
В отсутствие общей географии проекты по связанности между Брюсселем и Токио сосредоточены на цифровой сфере, построении «открытого и свободного киберпространства», развитии электронной коммерции и стимулировании инноваций. Япония также открыта к использованию европейских стандартов в сфере транспортной связанности: с 2019 г. сближение нормативного регулирования декларируется в качестве приоритета сторон. Однако двусторонняя торговля ведется преимущественно морем, поэтому Япония не может выступать партнером ЕС по созданию маршрутов по евразийской территории, альтернативных китайским.
Развитие партнерства с государствами АСЕАН реализуется в области энергетического перехода и социально-экономической устойчивости в целом. В 2019 г. ЕС и АСЕАН запустили Фонд содействия «зеленым» финансам из средств Фонда инфраструктурных инвестиций АСЕАН и Европейского банка реконструкции и развития, а также отдельный Диалог в области транспорта, направленный, в том числе, на гармонизацию таможенных и иных регуляторных процедур.
Партнерство с Индией характеризует его ориентированность на развитие “жесткой” инфраструктуры при помощи ЕС[39]. В отличие от стран АСЕАН, Индия не может быть участником ОПОП в силу политических разногласий с Китаем. С 2016 г. Европейский инвестиционный банк выделил более 3 млрд евро на развитие в индийских городах системы общественного транспорта, в том числе метрополитена, что делает Индию наиболее крупным реципиентом средств ЕИБ за пределами Европы. В 2024 г. был предоставлен дополнительный кредит в размере 300 млн евро для строительства пригородной железной дороги в Бангалоре. Вместе с тем ЕС также готов инвестировать в цифровую и энергетическую инфраструктуру в Индии, например, в 5G, энергоэффективные технологии, солнечную и ветровую энергетику, экологически чистый водород, биотопливо и системы хранения энергии — также в рамках «Глобальных ворот» ЕС поддержал запуск конкурентного ОПОП коридора «Индия — Ближний Восток — Европа». Соответствующий Меморандум о взаимопонимании в 2023 г. подписали также — в национальном качестве — Франция, Германия и Италия. У. фон дер Ляйен назвала инициативу исторической, отметив, что для Евросоюза она станет новым обычным, «зеленым» и цифровым мостом из Европы в Азию[40].
Таким образом, «Глобальные ворота» выступают концептуальным обрамлением проектов по связанности и на пространстве расширения, и на внешнем контуре международных партнерств ЕС в области «мягкой» и «жесткой» инфраструктуры. Запуск программы в полной мере отвечает поставленной в Стратегии 2018 г. задаче «брендирования» деятельности ЕС в области связанности, но не может способствовать существенному усилению ее нормативной, институциональной и финансовой основы.
Это, в том числе, иллюстрирует организационная структура проекта. За общую координацию отвечает Европейская комиссия, но за отдельные элементы — несколько профильных генеральных директоратов[41], каждый из которых привлекает свои исполнительные агентства и финансовые инструменты. Среди них, прежде всего, CEF, но также Инструмент соседства, развития и международного сотрудничества (Neighborhood, Development and International Cooperation Instrument, NDICI), Европейский фонд устойчивого развития+ (European Fund for Sustainable Development Plus, EFSD+), программы Horizon Europe, EUROCLIMA+ и Erasmus+. В результате может происходить конъюнктурное перераспределение бюджета, дублирование функций подразделений, затягивание решений о запуске проектов, реализация под брендом «Глобальных ворот» появившихся ранее инициатив, таких, например, как указанные выше поддержка Западных Балкан, ТРАСЕКА или партнерства с Индией и АСЕАН.
В качестве конкурентного преимущества «Глобальных ворот» по отношению к Китаю подается модель финансирования проектов инициативы. ЕС изначально планировал мобилизовать до 300 млрд евро до 2027 г. за счет привлечения европейских фондов развития, а также частного капитала и национальных инструментов стран ЕС и стран-реципиентов. Ключевыми институтами остаются Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) и Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), выдающие кредиты под гарантии ЕС. Особенности финансирования заключаются в том, что финансовый портфель в соответствии с подходом Team Europe подбирается индивидуально под каждый проект в зависимости от заинтересованных сторон.
К концу 2022 г. программа начала действовать в отношении четырех приоритетных регионов: Западные Балканы и пространство Европейской политики соседства, Африка, Латинская Америка, а также расширенный Азиатско-Тихоокеанский регион, включающий в себя как Центральную Азию, так и удаленные государства, такие как Фиджи или Шри-Ланка. С тех пор ЕС выпустил три списка приоритетных проектов: в 2023 г. поддержку получили 84 инициативы, в 2024 г. — 134 за счет договоренностей, достигнутых на историческом саммите ЕС — СЕЛАК, а в 2025 г. — всего 46[42]. Появление новых приоритетных проектов не означает завершения предыдущих: большинство инициатив первой волны все еще находятся на стадии согласования, поиска инвесторов или технико-экономического обоснования. Отследить каналы их финансирования непросто, но из имеющихся данных можно сделать вывод, что ключевыми инвесторами выступают европейские институты развития, а наибольшую поддержку получают проекты в сферах энергетической связанности, в то время как цифровая связанность выступает в качестве второго приоритета[43].
Внимательное рассмотрение реализуемых проектов показывает, что большинство из них относится к традиционной транспортной инфраструктуре и развивает достигнутые еще до 2021 г. договоренности. Как правило, они расположены в географически близких ЕС регионах: на Балканах, в Северной Африке и Центральной Азии — что позволяет задействовать больше источников финансирования и использовать инерцию сотрудничества предыдущих лет. В отдаленных регионах ЕС продолжает работу по брендированию своей политики в области связанности, выступая под эгидой «Глобальных ворот» в качестве консультанта или дополнительного спонсора для проектов, которые ранее были поддержаны институтами развития ООН или региональными организациями.
Заключение
Развитие категории «связанность» во внешнеполитическом дискурсе Европейского союза отражает осознаваемую интеграционным объединением потребность в обновлении внешнеполитического инструментария и его адаптации к меняющимся условиям международной среды. Системным триггером для совершенствования инфраструктурной политики Евросоюза и формирования у нее не только внутреннего, но и внешнего измерения стала активизация Китая в регионах, представляющих интерес и для ЕС с середины 2010-х годов. Брюссель предпринимал попытки использовать момент, чтобы перехватить набирающую популярность повестку связанности у Пекина за счет расширения ее наполнения и диверсификации механизмов реализации. Развитие собственных альтернатив постепенно стало частью политики по «снижению рисков» (de-risking) в отношениях ЕС и КНР[44]. В итоге сформировалось редуцированное представление о региональных инфраструктурных проектах как части соперничества ЕС с Китаем с фиксированными хронологическими рамками.
Соотнесение действий интеграционного объединения в периоды до и после появления тематического дискурса указывает на существенные расхождения между концептуализацией связанности как принципиально нового и уникального инструмента укрепления позиций ЕС по всему миру и реализацией этих целей на практике, что не позволяет сделать вывод ни о качественном изменении характера внешних действий ЕС, ни о переосмыслении механизмов реализации его инфраструктурной политики самой по себе. С одной стороны, Евросоюз четко артикулирует как стратегическое намерение по соединению своей территории с государствами-партнерами посредством транспортных, цифровых, энергетических и иных коммуникаций, так и картину желаемого будущего в виде устойчивой, безопасной и «основанной на правилах» глобальной связанности. Более того, с точки зрения архитектуры и содержательного наполнения, европейское видение связанности действительно могло бы навязать конкуренцию контрагентам. С другой стороны, дискурс связанности появляется преимущественно в контексте разработанных ранее инструментов укрепления внутренних коммуникаций, обеспечения транзита необходимых товаров и ресурсов в ЕС и распространения европейских стандартов. Пример Западных Балкан демонстрирует, что категория связанности рождается в дискурсе без привязки к заметным изменениям инфраструктурной политики ЕС.
Более того, сегодня можно наблюдать сокращение частоты употребления термина «связанность» в выступлениях европейских политиков. Если в 2021–2022 гг. количество содержащих его новостей на портале ЕС доходило до 300, то в 2024 г. этот показатель едва превысил 150. Анализ проектов ЕС не показывает сокращения практических действий в этом направлении, а значит, снижается лишь готовность «брендировать» инфраструктурное измерение внешней политики. После 2022 г. наиболее последовательно ЕС поддерживает проекты, направленные на решение внутренних задач, в первую очередь Трансъевропейские сети, которые расширяются за счет новых государств-кандидатов (Украины и Молдавии). Приоритетность сохраняют и регионы потенциального расширения и соседства.
Таким образом, политика по укреплению связанности внутри ЕС и в непосредственной близости от его границ является устойчивым компонентом деятельности интеграционного объединения и во многом выступает как материальная база интеграции. Широкое использование термина «связанность», заметное во второй половине 2010-х годов, было призвано сигнализировать о глобальных амбициях Евросоюза и предложить партнерам по диалогу более прагматичную форму сотрудничества, которая бы позволила укрепить не только нормативное влияние Брюсселя в регионах, представляющих интерес, но и создать точки взаимозависимости. Однако это не привело к изменению внешнеполитического инструментария ЕС. Отказ от продвижения новых проектов на глобальном уровне отражает проблему дефицита ресурсов. Помимо этого, вовлеченность Евросоюза в конфликт вокруг Украины как ситуативный триггер, безусловно, способствовала идеологической консолидации интеграционного объединения и временному смещению фокуса ЕС с глобальных вызовов и задач на региональные. С материальной точки зрения участие в конфликте приводит к сокращению свободных бюджетов, в том числе изначально выделенных на развитие связанности, а потому к сужению фокуса на наиболее близких направлениях и привычных механизмах работы.
Впервые опубликовано в журнале «Полис. Политические исследования. 2026. № 1».
Для цитирования: Болгова И.В., Мельникова Ю.Ю. 2026. Категория региональной связанности во внешнеполитическом дискурсе и практике Европейского союза. Полис. Политические исследования. № 1. С. 141-156. https://doi.org/10.17976/jpps/2026.01.10. EDN: CCGACB
Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского научного фонда, грант № 24-4810015 “Трансформация военно-политических, энергетических и социально-гуманитарных аспектов системы европейской безопасности: значение для Союзного государства” (совместно с БФФИ).
______________________
References
Barthel, M. (2017). Connectivity vs. disconnectivity – the influence of EU border policies on regions. A case study of Poland’s Western and Eastern borders. Cross-border Review, 97-109. https://budapest.cesci-net.eu/en/cross-border-review-2017/
Becker, W., Domínguez-Torreiro, M., Neves, A.R., Moura, C.T., & Saisana, M. (2021). Exploring the link between Asia and Europe connectivity and sustainable development. Research in Globalization, 3(6), 100045. https://doi.org/10.1016/j.resglo.2021.100045
Gaens, B., Sinkkonen, V., & Vogt, H. (2023) Connectivity and order: an analytical framework. East Asia, 40, 209–228. https://doi.org/10.1007/s12140-023-09401-z
Herman, L., & Ariel, J. (2024). Comparative energy regionalism: North America and the European energy community. Review of Policy Research, 41(2), 382-404. https://doi.org/10.1111/ropr.12421
Karjalainen, T. (2023). European norms trap? EU connectivity policies and the case of the global gateway.
East Asia, 40(2), 293-316. https://doi.org/10.1007/s12140-023-09403-x
Kaššaj, M., & Perácek, T. (2024). Sustainable connectivity–integration of mobile roaming, WiFi4EU and smart city concept in the European Union. Sustainability, 16(2), 1-37. https://doi.org/10.3390/su16020788
Khanna, P. (2016). Connectography: mapping the future of global civilization. Random House.
Leonard, M. (ed.) (2016). Connectivity wars: why migration, finance and trade are the geo-economic battlegrounds of the future. London: European Council on Foreign Relations. https://ecfr.eu/wp-content/uploads/Connectivity_Wars.pdf
Ссылка удалена в соответствии с законодательством РФ.
Okano-Heijmans, M. (2024). The EU’s connectivity strategy 2.0: Global Gateway in the Indo-Pacific. In The Transformation of the Liberal International Order: Evolutions and Limitations (pp. 23-54). Tokyo: The International House of Japan. https://doi.org/10.1007/978-981-99-4729-4_4
Opitz, S., & Tellmann, U. (2015). Europe as infrastructure: networking the operative community. South Atlantic Quarterly, 114(1), 171-190. https://doi.org/10.1215/00382876-2831356-
Schipper F., & Schot, J. (2011). Infrastructural Europeanism, or the project of building Europe on infrastructures: an introduction. History and Technology, 27(3), 245-264. https://doi.org/10.1080/0734151 2.2011.604166
Simurdić, M. (2009). The energy community–EU energy enlargement? International Issues & Slovak Foreign Policy Affairs, 18(3), 49-68.
Sommerer, T., & Tallberg, J. (2019). Diffusion across international organizations: connectivity and convergence. International Organization, 73(2), 399-433. https://doi.org/10.1017/S0020818318000450
Stanivuković, N.S. (2023). Roads of Europe–on infrastructural time, near, distant, and past futures.
Global Society, 37(4), 506-526. https://doi.org/10.1080/13600826.2023.2187764
Bisson, L.S. (2024). EU-Africa: interim results of the Global Gateway Initiative investment projects.
European Union: Facts and Comments, 118, 65-68 (In Russ.)
Bolgova, I.V. (2008). Politika ES v Zakavkaz’ye i Tsentral’noy Azii [The EU policy towards South Caucasus and Central Asia]. Moscow: MGIMO University. (In Russ.)
Kondratieva, N.B. (2024). Geopolitical Initiative “Global Gateway” of the EU Commission. Contemporary Europe, 5, 137-149. (In Russ.) https://doi.org/10.31857/S0201708324050115
Mazanik, S.V. (2025). Connectivity in international relations: conceptual foundation and theoretical implications. History, Political Science, Sociology, Philosophy: Theoretical and Practical Aspects: Collection of Articles after 93rd International Conference (pp. 16-27). Novosibirsk: SibAK. (In Russ.) https://sibac.info/conf/sociology/ xciii/377858
Mazanik, S.V., & Romanova, T.A. (2024). Geopolitics of connectivity: The EU in Central Asia. RUDN Herald. International Relations, 24(4), 563-575. (In Russ.) https://doi.org/10.22363/2313-0660-2024-24-4-563-575 Melnikova, Yu. (2024). Politika Yevropeyskogo soyuza v otnoshenii Kitaya: konfrontatsionnyye i kooperatsionnyye tendentsii v kontekste izmeneniya mezhdunarodno-politicheskoy sredy [The EU foreign policy towards China: conflicting and cooperative trends amidst the world order transformation]. PhD thesis (Polit. Sci.). Moscow: MGIMO University. (In Russ.)
Литература на русском языке
Биссон Л.С. 2024. ЕС – Африка: промежуточные результаты реализации проектов инвестиционного пакета инициативы “Глобальные ворота”. Европейский союз: факты и комментарии. № 118. С. 65-68. EDN: BIVPNP.
Болгова И.В. 2008. Политика ЕС в Закавказье и Центральной Азии. М.: МГИМО. Кондратьева Н.Б. 2024. Геополитическая инициатива комиссии ЕС “Глобальные врата”.
Современная Европа. № 5. С. 137-149. https://doi.org/10.31857/S0201708324050115. EDN: EXPEAZ.
Мазаник С.В. 2025. Коннективность в международных отношениях: концептуальные основы и теоретическое осмысление. История, политология, социология, философия: теоретические и практические аспекты. Сборник статей по материалам XCIII Международной научно-практической конференции. Новосибирск: СибАК. С. 16-27. https://sibac.info/conf/sociology/xciii/377858. EDN: PHRMRI. Мазаник С.В., Романова Т.А. 2024. Геополитика коннективности: ЕС в Центральной Азии.
Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Международные отношения. Т. 4. № 24. С. 563–575. https://doi.org/10.22363/2313-0660-2024-24-4-563-575. EDN: LUQGDZ.
Мельникова Ю.Ю. 2024. Политика Европейского союза в отношении Китая: конфронтационные и кооперационные тенденции в контексте изменения международно-политической среды. Дисс. канд. полит. наук: 5.5.4. М.: МГИМО.
[1]. UNCTAD Secretariat. Information economy report. New York, Geneva, 2005. https://digitallibrary.un.org/record/560405?ln=ru&v=pdf (accessed 05.03.2025).
[2]. На основе анализа архива UN Digital Library. https://digitallibrary.un.org/ (accessed 05.03.2025).
[3]. Understanding the theory of international connectivity. Oxera, 2010. https://www.oxera.com/wp-content/uploads/2018/03/Theory-of-international-connectivity.pdf (accessed 05.03.2025).
[4]. Определение и контекст его появления будут рассмотрены ниже в тексте.
[5] Подробно об эволюции взаимодействия ЕС и Китая см. [Мельникова 2024].
[6]. См. Например, Wnukowski D. Central and Eastern Europe in the Belt and Road Initiative and other EU-Asia connectivity strategies. Responding to the Geopolitics of Connectivity: Asian and European Perspectives. Konrad Adenauer Stiftung, 2020. https://www.clingendael.org/sites/default/files/2020-11/Panorama%20publication.pdf (accesses 28.11.2025).
[7]. Именно так называлась первая министерская конференция «TRACECA – Restoration of the Historic Silk Route» в 1998 г. в Азербайджане.
[8]. Seventh Annual IGC Meeting. TRACECA, 2009. https://traceca-org.org/en/home/intergovernmental-commission/igc-meetings/seventh-igc-meeting-2009/ (accessed 10.02.2025).
[9]. Вместе с тем европейские инструменты сохранили свое значение: к 2016 г. список профинансированных ЕС проектов включал в себя 85 инициатив. TRACECA seeks closer co-operation with EU in implementing its connectivity agenda Europe-Caucasus-Asia. TRACECA, 2021. https://www.commonspace.eu/news/traceca-seeks-closer-co-operation-eu-implementing-its-connectivity-a... (accessed 10.02.2025).
[10]. EU support to the Europe-Caucasus-Asia Transport Corridor. European Commission, 2012. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/memo_12_141 (accessed 10.02.2025).
[11]. Regulation (EU) No 347/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 April 2013 on guidelines for trans-European energy infrastructure and repealing Decision No 1364/2006/EC and amending Regulations (EC) No 713/2009, (EC) No 714/2009 and (EC) No 715/2009. EUR-Lex, 2013. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/347/oj/eng (accessed 11.02.2025).
[12]. Projects of Common Interest and Projects of Mutual Interest. European Commission. https://ec.europa.eu/energy/infrastructure/transparency_platform/map-viewer/main.html (accessed 23.11.2025).
[13]. Появились основная (core), расширенная основная (extended core) и комплексная (comprehensive) группы проектов с различными сроками реализации. См. European Parliament and Council of the European Union. Regulation (EU) No 1315/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2013 on Union guidelines for the development of the trans-European transport network and repealing Decision No 661/2010/EU. EUR-Lex, 2013. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1315 (accessed 10.02.2025).
[14]. Staff working document: connecting Europe facility – annual report. European Commission, 2013. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013SC0542 (accessed 10.02.2025).
[15]. Burroughs D. TEN-T Network unlikely to be completed by 2030, European Court of Auditors finds. International Railway Journal, 18.06.2020. https://www.railjournal.com/regions/europe/ten-t-network-unlikely-to-be-completed-by-2030-european-c... (accessed 10.02.2025).
[16]. EU-China 2020 strategic agenda for cooperation. European External Action Service, 2013. https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/20131123.pdf (accessed 10.02.2025).
[17]. EU-China connectivity platform: projects presented under the EU-China Connectivity Platform. European Commission, 2019. https://transport.ec.europa.eu/document/download/ef3e3f37-2550-4d5c-8d9e-c889c614e49d_en?filename=eu... (accessed 10.02.2025).
[18]. Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy. European External Action Service, 2016. https://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf (accessed 12.03.2025).
[19]. См. напр.: ГА ООН. Обеспечение глобальной стойкости и содействие устойчивому развитию на основе региональной и межрегиональной инфраструктурной связности. Резолюция 77/282. 2023. https://docs.un.org/ru/A/RES/77/282 (accessed 23.11.2025).
[20]. European Commission. Central and South-Eastern Europe energy connectivity. https://energy.ec.europa.eu/topics/infrastructure/high-level-groups/central-and-south-eastern-europe... (accessed 12.03.2025).
[21]. Electricity Roadmap. European Commission, 2016. https://energy.ec.europa.eu/publications/electricity-roadmap-files_en (accessed 12.03.2024).
[22]. EU Connectivity Agenda for the Western Balkans. European Commission, 2020. https://enlargement.ec.europa.eu/system/files/2021-03/brochure_wb_connectivity_agenda_en.pdf (accessed 11.03.2025).
[23]. European Institute for Asian Studies. The EU Connectivity Strategy: Putting Words into Action. 2021. https://eias.org/wp-content/uploads/2021/08/The-EU-Connectivity-Strategy-.pdf (accessed 10.02.2025).
[24]. Аналогичным образом в Стратегии ЕС по Центральной Азии 2019 г. были политизированы вопросы изменения климата и деградации окружающей среды, т.е. этот механизм характерен для повышения сплоченности стран ЕС по различным вопросам внешней политики и придания последней самостоятельной ценности.
[25]. Помещая подобные инициативы в контекст глобального противостояния, П. Ханна характеризует такие партнерства как «инфраструктурные альянсы» [Khanna 2016: 103].
[26]. European External Action Service. Joint Communication to the European Parliament and the Council: The EU strategy for cooperation in the Indo-Pacific. 2021. https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/jointcommunication_2021_24_1_en.pdf (accessed 10.02.2025).
[27]. Ibidem.
[28]. Digital Day 2021: Europe to reinforce internet connectivity with global partners. European Commission, 2021. https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/digital-day-2021-europe-reinforce-internet-connectivit... (accessed 10.02.2025).
[29]. Global gateway: first meeting of the Global Gateway Board. European Commission, 2022. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7656 (accessed 10.02.2025).
[30]. Speech by the President of the European Commission at the plenary session of the European Parliament. European Commission, 2025. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_24_5965 (accessed 10.02.2025).
[31]. Regulation (EU) 2021/1153 of the European Parliament and of the Council of 07.07.2021 establishing the Connecting Europe Facility and repealing Regulations (EU) No 1316/2013 and (EU) No 283/2014. European Commission, 2021. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021R1153 (accessed 10.02.2025). С учетом выхода Великобритании из ЕС был сокращен маршрут Северное море – Средиземное море.
[32]. Regulation (EU) 2024/1679 of the European Parliament and of the council of 13 June 2024 on Union guidelines for the development of the trans-European transport network, amending Regulations (EU) 2021/1153 and (EU) No 913/2010 and repealing Regulation (EU) No 1315/2013. European Union, 2024. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202401679 (accessed 10.02.2025).
[33]. Отмечается, что при условии проведения демократических преобразований в Республике Беларусь, возможно повторное включение страны проекты ЕС.
[34]. The Middle Corridor remains underdeveloped, but it is increasingly necessary (Opinion). Commonspace.eu, 2024. https://www.commonspace.eu/node/12661 (accessed 10.02.2025).
[35]. Sustainable transport connections between Europe and Central Asia. Final Report. European Bank for Reconstruction and Development, 2023. https://transport.ec.europa.eu/document/download/4360ea36-a75a-47e5-8b6f-84a9bde66a02_en?filename=Su... (accessed 11.02.2025).
[36]. Speech by the President of the European Commission at the plenary session of the European Parliament. European Commission, 2025. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_24_5027 (accessed 10.02.2025).
[37]. Как конкурируют международные транспортные коридоры за развитие в Центральной Азии? Asia Plus, 2023. https://asiaplustj.info/news/centralasia/20231225/kak-konkuriruyut-mezhdunarodnie-transportnie-korid... (дата обращения: 10.02.2025).
[38]. Speech by the President of the European Commission at the plenary session of the European Parliament. European Commission, 2025. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_24_5990 (accessed 10.02.2025).
[39]. India-EU Connectivity Partnership. Ministry of External Affairs, India, 2021. https://www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm?dtl/33854/IndiaEU_Connectivity_Partnership (accessed 10.02.2025).
[40]. Statement by the European Commission on digital connectivity cooperation with India. European Commission, 2023. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_23_4420 (accessed 10.02.2025).
[41]. Изначально профильным был ГД по европейской политике соседства и переговорам о расширении, чьи компетенции с 1 февраля 2025 г. были разделены между ГД по вопросам расширения и Восточного партнерства и ГД по делам Ближнего Востока, Северной Африки и Персидского залива. Также реализация «Глобальных ворот» относится к компетенции ГД по внешнеполитическим инструментам и международным партнерствам.
[42]. What the Global Gateway Flagship Projects Tell Us about the EU’s Priorities. Center for Global Development, 2024. https://www.cgdev.org/blog/what-global-gateway-flagship-projects-tell-us-about-eus-priorities (accessed 10.02.2025).
[43]. Connectivity Competition: The EU’s Global Gateway Initiative. Russian International Affairs Council, 2023. https://russiancouncil.ru/en/activity/workingpapers/connectivity-competition-the-eu-s-global-gateway... (accessed 10.02.2025).
[44]. Speech by President von der Leyen on EU-China relations to the Mercator Institute for China Studies and the European Policy Centre. European Commission, 2023. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_23_2063 (accessed 10.02.2025).
РСМД. 15.07.2026
