Продовольственная безопасность ЕАЭС: достижения и вызовы
Елена Маслова, к.полит.н, доцент кафедры интеграционных процессов и старший научный сотрудник ИМИ МГИМО МИД России; старший научный сотрудник Института Европы РАН, эксперт РСМД
Продовольственная безопасность является одной из экзистенциональных основ жизнедеятельности государства и индивида. С развитием глобализации и ходом мировой истории концепция продовольственной безопасности трансформировалась и эволюционировала. На смену простой интерпретации как продовольственной обеспеченности пришло комплексное понимание, подразумевающее не просто физическое наличие продовольствия, но и его экономическую доступность, питательность и качество, устойчивость производственных агропродовольственных систем.
Для России продовольственная безопасность — часть национальной безопасности. Так, идеи продовольственной безопасности отражены в Стратегии национальной безопасности РФ 2021 г. — в части «национальных интересов» (устойчивое развитие российской экономики на новой технологической основе; охрана окружающей среды, сохранение природных ресурсов и рациональное природопользование, адаптация к изменениям климата) и «стратегических национальных приоритетов» (экономическая безопасность, экологическая безопасность и рациональное природопользование, научно-технологическое развитие).
Согласно российской Доктрине продовольственной безопасности 2020 г., продовольственная безопасность понимается как «состояние социально-экономического развития страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевой продукции, соответствующей обязательным требованиям, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевой продукции, необходимой для активного и здорового образа жизни». При этом произведенная продукция должна соответствовать законодательству ЕАЭС о техническом регулировании. Отличительная особенность российской доктрины состоит в реализации экспортного потенциала продукции агропродовольственного комплекса при достижении приоритетных пороговых показателей самообеспеченности. Речь также идет о необходимости обеспечения продовольственной безопасности в рамках ЕАЭС (ст.17), целью ставится формирование товаропроводящей сети в рамках единого агропродовольственного рынка ЕАЭС (ст.20).
В каждой из стран ЕАЭС также действуют свои национальные стратегические документы, определяющие понятие продовольственной безопасности и задающие целевые ориентиры для ее достижения.
Региональные подходы: СНГ и ЕАЭС
Параллельно с национальным дискурсом на постсоветском пространстве разрабатывалась региональная концепция продовольственной безопасности. Изначально касающиеся ее вопросы обсуждались на площадке СНГ. В 2008 г. был принят Комплекс совместных мер по повышению продовольственной безопасности государств-участников СНГ, а в ноябре 2010 г. — утверждена Концепция повышения продовольственной безопасности государств-участников СНГ. В документе говорится, что продовольственная безопасность представляет собой не просто условие обеспечения жизнедеятельности населения каждого государства, но «ключевой фактор сохранения государственности и суверенитета». Как и в российской Доктрине 2010 г., здесь говорится о том, что целью является «надежное обеспечение всего населения основными видами продовольствия за счет производства государствами–участниками СНГ при обязательном условии физической и экономической доступности продуктов питания в таком количестве и качестве, которые необходимы для жизнедеятельности человека, при максимально возможной независимости от внешних источников поступления продовольствия».
Таким образом, ключевыми тезисами Концепции являются продовольственная независимость, которая достигается производством жизненно важных пищевых продуктов на уровне не менее 80% годовой потребности; и гарантирование физической и экономической доступности этих продуктов питания. Как и в российской Доктрине 2010 г., устанавливаются пороговые значения удельного веса производства некоторых групп товаров — за той лишь разницей, что в сравнении с российским документом отсутствуют пороговые значения на производство картофеля и соли. К рискам и угрозам относят макроэкономические, технологические, агроэкологические и внешнеторговые факторы.
Впоследствии в рамках СНГ был принят ряд документов: Концепция согласованной аграрной политики; Основные направления создания и функционирования рынка зерна государств-участников СНГ, рынка мясомолочной продукции, рынка плодоовощной продукции и картофеля; Комплекс совместных мер по повышению продовольственной безопасности. Отметим, что на обсуждение также выносились перспективы разработки концепции единой аграрной политики стран Содружества.
По линии евразийской интеграции параллельно с СНГ и национальными подходами также развивалась концепция продовольственной безопасности. В декабре 2009 г. была принята Концепция продовольственной безопасности Евразийского экономического сообщества. В документе продовольственная безопасность рассматривается как фактор суверенитета — в частности, отмечается, что «самообеспеченность базовыми продуктами питания снимает угрозу политического давления, позволяет стабильно снабжать население продовольствием». При этом оговаривается, что продовольственная безопасность не означает самоизоляцию, однако импортозамещение оказывает положительный эффект на экономику стран.
В рамках взаимодействия Единого экономического пространства и Таможенного союза (Беларусь, Казахстан, Россия) вопросы продовольственной безопасности регулировались фрагментарно (Соглашение о единых правилах государственной поддержки, Общие меры тарифного и нетарифного регулирования); общая политика по развитию агропромышленного комплекса стран отсутствовала. В мае 2013 г. президентами Беларуси, Казахстана и России была одобрена Концепция согласованной (скоординированной) агропромышленной политики государств-членов Таможенного союза и Единого экономического пространства. Впоследствии основные положения Концепции и Соглашения о единых правилах государственной поддержки сельского хозяйства были заложены в Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.
В 2019 г. появился проект Концепции коллективной продовольственной безопасности ЕАЭС, в которой под продовольственной безопасностью понимается «способность обеспечивать достаточный уровень физической и экономической доступности продуктов питания для населения государств-членов в количестве и качестве, соответствующими критериям высокого уровня жизни, преимущественно за счет собственного производства сельскохозяйственной продукции и продовольствия, на основе рационального использования ресурсного потенциала АПК, инновационного развития отраслей, межгосударственной кооперации, а также сбалансированного функционирования продуктовых рынков Союза». При этом реализация экспортного потенциала также является одной из задач. Однако концепция так и не была принята.
В 2021 г. Совет Евразийской экономической комиссии утвердил Общие принципы и подходы к обеспечению продовольственной безопасности государств-членов ЕАЭС. Сформулированы четыре принципа: недопустимость дискриминации; сочетание национальных интересов и целей ЕАЭС; обеспечение устойчивого развития; учет международного опыта при оценке продовольственной безопасности государств-членов. К общим подходам относится повышение уровня национальной безопасности; реализация потенциала взаимной торговли; снижение зависимости государств-членов от импорта материально-технических ресурсов из третьих стран.
Достижения и вызовы
К основным достижениям политики ЕАЭС в области сельского хозяйства можно отнести наличие скоординированной сельскохозяйственной политики; действие системы по обращению складских свидетельств ЕАЭС; ведется работа по унификации подходов по проведению селекционной работы; ежегодно утверждаются индикативные балансы взаимной торговли в отношении некоторых товарных групп (зерновых культур, семян подсолнечника и подсолнечного масла, сахара). При этом в реальном выражении растет сельскохозяйственное производство, а также уровень самообеспеченности. Отметим, что сейчас продовольственная безопасность рассматривается государствами-членами главным образом через обеспечение продовольственной независимости за счет собственного производства сельскохозяйственной продукции и продовольствия. При этом задачей в области сельскохозяйственной политики ЕАЭС является развитие механизмов обеспечения продовольственной безопасности — в частности, создание Евразийского продовольственного фонда.
В феврале 2022 г. страны евразийской «пятерки» запустили проект ускоренных ж/д и мультимодальных перевозок сельхозпродукции «Евразийский агроэкспресс». Цель проекта — быстрая и сохранная перевозка продукции АПК во внутрисоюзном сообщении, а также на экспорт (например, в Китай, Узбекистан, Вьетнам). Так, в 2022 г. в рамках проекта в Китай было отправлено более полумиллиона тонн агропродовольственной продукции. Как отмечает министр ЕЭК А.Слепнев, «Евразийский агроэкспресс» позволяет ЕАЭС выступать «гарантом продовольственной безопасности» не только для населения стран Союза, но и для третьих стран. Отметим, что проект «Евразийского агроэкспресса» скорее направлен на реализацию экспортного потенциала ЕАЭС, в частности, в страны Юго-Восточной и Центральной Азии — прежде всего, в Китай и Узбекистан, куда ЕАЭС намерен наращивать экспорт по мере увеличения собственного производства.
Графика: Евразийская агрологистика
Действительно, наличие развитой транспортно-логистической инфраструктуры — одно из базисных условий развития экономической интеграции, в целом, и необходимость при реализации агропродовольственного экспортного потенциала. Так, на Дальнем Востоке существует потребность в портовом специализированном (для продукции АПК) терминале, о строительстве которого говорят давно, но который так до сих пор и не был построен; наличие такого терминала позволило бы существенно увеличить поставки зерна и другой продукции АПК в Китай, при этом китайский потребитель заинтересован в таком наращении импорта со стороны России. Ограниченная пропускная способность, недостаточно развитая транспортная сеть являются одним из важнейших вызовов в обеспечении продовольственной безопасности.
Другой проблемой стали национальные ограничения, вплоть до запрета на экспорт, в том числе в страны ЕАЭС. Так, например, Россия в марте 2022 г. ввела запрет на экспорт основных зерновых культур. Постановление носило временный характер и не касалось только Белоруссии, ДНР и ЛНР, Абхазии и Южной Осетии. Кроме этого, Россия осуществляет экспорт зерна через специальную систему квотирования (не действительна для стран ЕАЭС) с целью защиты от волатильности цен. Это в свою очередь создает «черный ход» для российского экспорта через страны ЕАЭС, которые покупают российское зерно по внутренним, а затем перепродают его в третьи страны по мировым — более высоким — ценам.
На национальном уровне возникает определенный конфликт, связанный с необходимостью обеспечения государствами-членами собственной продовольственной безопасности, соблюдением правил свободной конкуренции и развитием взаимной торговли в рамках Союза. В случае, когда государства-члены не могут обеспечить продовольственную независимость по определенным группам товаров за счет отечественного производства, они вынуждены либо применять дополнительные меры государственной поддержки сельского хозяйства и пищевой и перерабатывающей промышленности (субсидии, ценовое регулирование), тем самым повышая конкурентоспособность производимой продукции, либо вводить различного рода ограничения посредством таможенно-тарифного или нетарифного регулирования.
Еще одним вызовом продовольственной безопасности для стран ЕАЭС, безусловно, является экономический фактор. В странах Союза нет проблемы голода, однако есть территории, на которых для значительной части населения доступ к продовольствию ограничен по экономическим причинам. Экономическая доступность и доступ к полноценному качественному питанию являются проблемой. Экономические шоки и инфляция увеличивают расходы населения на продовольствие — растут быстрее, чем реальные доходы, при этом зачастую на фоне увеличения валовых сборов основных сельскохозяйственных культур. Особенно страдают уязвимые слои населения и группы с низким уровнем доходов — по данным ФАО, нездоровые рационы питания являются одной из главных причин заболеваемости неинфекционными болезнями в Европе.
К объективным вызовам можно также отнести экологический фактор и глобальные климатические изменения. Здесь отметим деградацию и истощение почв, климатические шоки и катаклизмы, высокую уязвимость сельского хозяйства перед климатическими изменениями.
Однако основная дилемма развития политики ЕАЭС в обеспечении продовольственной безопасности лежит в понимании того, что есть продовольственная безопасность: сумма состояния рынков отдельно взятых стран ЕАЭС или консолидированная экономическая категория как коллективная продовольственная безопасность Союза. Ответить на этот вопрос предстоит лидерам Евразийского экономического союза.
