Не доверяй и не проверяй. Новая нормальность и будущее договора СНВ?
Александр Ермаков, научный сотрудник ИМЭМО им. Е.М.Примакова РАН, эксперт РСМД
Действия сторон после приостановки Россией российско-американского Договора о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений 2010 г. (ДСНВ, он же Пражский договор СНВ, или, наиболее устоявшееся название — СНВ-3) и ряд высказываний ключевых официальных лиц позволяют осторожно спрогнозировать среднесрочное будущее контроля вооружений двумя ведущими ядерными сверхдержавами.
Февральские заморозки
В конце февраля последовательная деградация отношений Москвы и Вашингтона оформилась и в сфере ограничения стратегических ядерных вооружений: в ходе послания Федеральному собранию В.Путин озвучил решение приостановить действие ДСНВ, что было оперативно исполнено с вступлением в силу 28 февраля соответствующего закона. По иронии судьбы почти ровно двумя годами ранее было оформлено продление действия договора (даже чуть более быстро). Договориться с администрацией Д.Трампа о продлении не удалось, а после прихода в Белый дом Дж.Байдена жизни ДСНВ оставалось пару недель. В результате этого решения ДСНВ был продлен до 5 февраля 2026 г. Впрочем, несмотря на такое оптимистичное начало диалога с новой администрацией, активная работа над будущим пост-ДСНВ контроля над стратегическими вооружениями так и не была начата. Причиной было как достаточно значительное время, остававшееся договору (истекал уже при следующих президентских сроках в США и России), так и накопившийся длинный перечень проблем в области обеспечения стратегической стабильности.
Россию в вопросе дальнейшего ограничения стратегических ядерных вооружений все больше волновал ракетно-ядерный потенциал союзников США по НАТО — Великобритании и Франции, а также растущие контрсиловые (то есть направленные на поражение компонентов ядерной триады, а так же узлов управления ими) возможности высокоточных неядерных вооружений большой дальности. Рука об руку с последним шло и расширение НАТО, а также распространение его военной инфраструктуры у российских границ. Не могло не беспокоить — пусть и в отдаленной перспективе — и бесконтрольное развитие глобальной противоракетной обороны (ПРО). В случае дальнейшего сокращения размеров стратегических сил России эти факторы могут начать серьезно снижать ее уверенность в возможности нанесения гарантированного ответного удара достаточной для обеспечения надежного сдерживания силы.
С другой стороны, США и сами не были готовы идти на дальнейшее сокращение стратегических ядерных вооружений без увязок с иными темами. В первую очередь Вашингтон волнует резкий рост ядерного потенциала Китая — при Д.Трампе подключение Пекина к контролю над стратегическими вооружениями некоторое время и вовсе было обязательным условием для хотя бы продления ДСНВ. При администрации Дж.Байдена этот вопрос стоял, по крайней мере на первых этапах, несколько мягче, но он никогда не сходил полностью с повестки и, вероятно, встал бы во весь рост в случае начала предметных переговоров. По крайней мере профильные американские военные уже два года говорят о задаче «сдерживания двух практически равных противников одновременно и независимо» как сложнейшей, ранее для них невиданной. Кроме того, Вашингтон волнует значительно более крупный и продвинутый российский арсенал тактического ядерного оружия.
В качестве начала далекого пути, который мог бы привести к выработке нового соглашения или комплекса соглашений, в июне 2021 г. было анонсировано создание формата комплексного двухстороннего диалога по стратегической стабильности. Впрочем, в его рамках были проведены в итоге только две очные встречи, чего явно было недостаточно. После начала украинского кризиса США объявили о приостановке работы этого формата.
Негативную роль в судьбе ДСНВ сыграло и простое совпадение — инспекции в его рамках были приостановлены в начале 2020 г. по общему решению из-за пандемии коронавируса. Они были бы, вероятно, восстановлены в «обычной» ситуации в 2022 г., стороны согласовывали формат, возможные дополнительные меры по безопасности, но резкое ухудшение отношений повлияло и на этот, изначально сугубо технический диалог. Отдельной проблемой были санкционные меры западных стран против России — в их число вошел и запрет на полеты российских коммерческих и правительственных самолетов в их воздушном пространстве. Хотя Вашингтон позднее заявлял, что он разрешил бы полет самолета с инспекторами, но, похоже, не мог гарантировать получение оперативных разрешений у своих младших союзников, а значит, страдала бы внезапность проверок. По крайней мере, о равноправии участников договора говорить не приходится. Иначе, чем хамством, нельзя назвать и совершенно серьезно озвученные американской стороной замечания о том, что российская могла бы воспользоваться коммерческими рейсами с пересадкой в третьих странах.
Консультации о поиске выхода продолжались, когда американская сторона в августе 2022 г. решила «разрубить гордиев узел», уведомив российскую о срочной инспекции так, будто бы все урегулировано. На такую «попытку штурма» Россия немедленно отреагировала приостановкой инспекций. Возможность решить разногласия могла бы представиться в ходе встречи специального формата — двусторонней консультативной комиссии (ДКК), которая должна была состояться в Каире в конце ноября – начале декабря, но в последний момент Москва отказалась от участия в ней. В результате договор СНВ был лишен основных элементов, отвечающих за проверку его соблюдения и механизма разрешения конфликтных ситуаций.
В этой ситуации все громче звучали обличающие голоса американских законодателей и «ястребов» из других сфер, говорившие о нарушении ДСНВ Россией. После предпринятых шагов уже логичным, закрепляющим и легализующим положение вещей шагом было бы объявление о прекращении действий договора. Но российские власти предпочли не сжигать мосты до конца и вместо выхода из договора приостановить его, демонстрируя готовность возобновить участие в нем — впрочем, надо признать, что выдвигаемые для этого условия «отказа США и союзниками от враждебного по отношению к России курса» размыты, и трудно представить, чтобы их исполнение всерьез ожидалось в обозримом будущем.
Важнейшим отличием приостановки СНВ — по крайней мере, выбранного ее формата — от полного выхода из договора было прекращение «информационного обмена» в его рамках (стороны не только обмениваются общими количественными показателями, но и регулярно в деталях сообщают об изменении статуса компонентов своих ядерных сил[1]) при соблюдении количественных показателей развернутых носителей и боезарядов стратегических ядерных сил (СЯС). Это Москва регулярно подчеркивала на всех уровнях — от первоначального заявления президента до высказываний законодателей. Того же ожидают и от Вашингтона — собственно, даже в первом развернутом официальном комментарии по вопросу приостановки содержался призыв к США «воздержаться от шагов, которые могли бы помешать возобновлению действия ДСНВ».
Американская сторона негативно восприняла российскую инициативу, звучали обвинения в нарушении договора и призывы вернуться к его соблюдению — впрочем, они, вероятно, звучали бы в любом случае. Представители администрации старались высказываться более спокойно. В последующие месяцы США заявили, что также перестанут передавать России полагающуюся информацию о состоянии стратегических ядерных сил (СЯС), однако не закрепляли формально приостановку договора, что вызвало не лишенные иронии упреки Москвы. Возможно, это связано с нежеланием как разрывать ДСНВ, так и «легитимировать» формат «приостановки» — США заявляли, что Россия не имела права на подобные действия, поскольку они не предусмотрены непосредственно в договоре[2].
Последние выступления американских спикеров — в частности, вызвавшее большое внимание в профильной сфере и среди российских политиков выступление советника по национальной безопасности Дж.Салливана — заставляют задуматься, что по состоянию на сегодня и в краткосрочной перспективе Вашингтон смирился с положением дел. Действующая администрация не будет, судя по всему, формально выходить из договора и станет бороться с попытками законодателей принудить ее к этому. Вашингтон — как и Москва — неоднократно подчеркивал, что не планирует превышать численные показатели развернутых СЯС, и предлагает задуматься о выработке соглашений на период после окончания срока действия ДСНВ, отделив вопрос контроля над стратегическими вооружениями от общих проблем в отношениях.
Мода на 80-е
Хотя некоторые российские спикеры раскритиковал отсылки Дж. Салливана к периоду холодной войны СССР и США, когда страны занимались контролем над вооружениями несмотря на конфликты, фактически складывается ситуация близкая к судьбе Договора об ограничении стратегических наступательных вооружений 1979 г. (ОСВ-2). Не имеющее законодательной базы по политическим причинам соглашение продолжает выполняться как взаимовыгодное с практической точки зрения. В отсутствие инспекционного режима сторонам остается «вести бизнес на доверии» — особенно иронично, что в обоих случаях доверие сторон друг к другу находилось на минимуме.
Аналогичная ситуация складывалась и в 1970–1980-х гг. Несмотря на некоторую «разрядку» холодной войны в 1970-х гг., о непосредственных инспекциях на местах говорить было немыслимо. Заключая в 1972 г. «Временное соглашение между СССР и США о некоторых мерах в области ограничения стратегических наступательных вооружений» (более известное как ОСВ-1 — в эту аббревиатуру вернее включать его вместе с договором об ограничении ПРО), стороны обязались на пять лет[3] прекратить количественное наращивание пусковых установок межконтинентальных баллистических ракет (МБР) и подводных лодок с баллистическими ракетами (ПЛАРБ). Для контроля соблюдения предлагалось использовать «национальные технические средства контроля» — мягкий эвфемизм для спутниковой разведки. Для уточнения, что речь не идет о большем, было указано, что эти «средства контроля» надо использовать только «таким образом, чтобы это соответствовало общепризнанным принципам международного права» — с неудачного полета Ф.Пауэрса прошло тогда всего 10 лет, и воздушный шпионаж был вполне реальной угрозой. С другой стороны, страны обязались не строить помех средствам спутниковой разведки друг друга, включая меры маскировки попадающих под договор объектов. Примечательно, что эти статьи кочевали из соглашения в соглашение вплоть до ДСНВ 2010 г., в котором они приведены дословно (за исключением уточнений, ограниченно разрешающих маскировку МБР).
В самом названии и тексте ОСВ-1 подчеркивалось, что он носит временный характер — до заключения более глубокого соглашения. В июне 1979 г. был подписан Договор об ограничении стратегических наступательных вооружений (ОСВ-2), который уже устанавливал конкретные численные потолки и даже осторожно начинал процесс сокращения. Однако американские законодатели — отчасти из-за внутриполитической борьбы с администрацией Дж.Картера, отчасти из-за «ястребиных» взглядов и недоверия к СССР — начали активное противодействие вступлению договора в силу. Одним из важных поводов для критики было отсутствие эффективных инструментов верификации, которая была важнее, чем ранее, поскольку ограничивались уже не просто носители, а отчасти и их боевое оснащение. В октябре разыгрался скандал с «неожиданным обнаружением» советской бригады на Кубе[4], а 25 декабря советские войска были введены в Афганистан. В сложившейся ситуации, в год президентских выборов продолжать настаивать на ратификации ОСВ-2 было совершенным политическим самоубийством, и через неделю Дж.Картер заявил Сенату, что более не считает это необходимым из-за изменившихся условий.
Однако ни это, ни приход через год в Белый дом одного из наиболее убежденных антисоветчиков из числа американских президентов и противника договора во время предвыборной кампании Р.Рейгана не сильно помешало его соблюдению не на бумаге, а на деле. Договор ОСВ-2 должен был оставаться в силе до конца 1985 г., когда его планировалось сменить более глубоким. Первоначальное общее число носителей ограничивалось 2 400, к началу 1981 г. — 2 250. СССР, задекларировавший на момент подписания 2 504 носителя, должен был сократить малую их часть в два этапа, чего он не стал делать, учитывая отказ США от ратификации договора. С другой стороны, он и не превышал первоначальные количественные показатели, разумеется, активно заменяя при этом устаревшие системы на новые, более совершенные. США в целом изначально находились в лимитах (задекларировали 2 284 носителя на момент заключения) и вышли из них только в конце ноября 1986 г. в процессе перевооружения бомбардировщиков семейства B-52 на новые крылатые ракеты, даже уведомив об этом заранее.
Таким образом, как это ни абсурдно, незаключенный до конца договор был в целом достаточно успешным. Да, в его рамках были взаимные упреки — СССР откровенно кривил душой, подавая мобильный комплекс РТ-2ПМ «Тополь» как простую модернизацию старой ракеты РТ-2П[5], а США начали «исследовательские» работы в направлении создания глобальной ПРО, но эти действия не были поводами для агрессивного демарша противоположной стороны в виде начала масштабного, опасного попыткой создания перевеса количественного наращивания СЯС. Тот же «Тополь» американскими военными откровенно назывался нарушающим букву ОСВ-2, но в тоже время характеризовался как укрепляющий стратегическую стабильность, поскольку был оптимизирован для ответного удара.
Однако ведение такого «бизнеса на доверии» имело ограниченный потенциал, особенно на фоне хронически негативного отношения к этому подходу в области стратегических отношений с СССР у американских законодателей, которым только дай повод публично громить «наивную» исполнительную власть, которую опять кто-то «провел». Как в случае с ОСВ-2, порой жертвами становятся договоренности, которых американская сторона сама добивалась. При администрации Р.Рейгана США начали добиваться того, чтобы соглашения по контролю и сокращению стратегических вооружений сопровождались системой детальных инспекций на месте. Девизом американской стороны стало «доверяй, но проверяй» — американский президент просил советников собирать для него советские анекдоты и традиционные русские поговорки, чтобы производить впечатление на переговорах. «Doveryai no proveryai» настолько ему полюбилось, что он повторял фразу постоянно, и, похоже, даже надоел этим М.Горбачеву [6].
Колесо времени
С тех пор интерес США к инспекционной части соглашений по сокращению стратегических вооружений не уменьшился. Не мог не сыграть в этом роль и распад СССР, а также последующие события — до сих пор можно встретить мнение, что от «растаскивания» советское ядерное наследие спас только чуткий надзор из-за океана. В профессиональной среде даже имеет место максима, что «в ДСНВ США нужны инспекции, а России — потолки». И, похоже, на ближайшее время США теряют ценную для них часть договора, что, конечно, грозит его полным расторжением по их инициативе. По крайней мере «ястребиная» часть политического руководства уже призывает к этому; так, в мае в Сенат был внесен законопроект под говорящим названием «No START Treaty Act», который требует официального выхода страны из ДСНВ не позднее, чем через год после принятия документа. Данный законопроект сам по себе интересен как вероятное виденье контроля над вооружениями «вашингтонскими ястребами», но рассматривать его стоит в том случае, если он получит дальнейший ход в Конгрессе.
А что с потолками и почему они важны для России, согласно упрощенной формуле выше? Хотя задача поддержания строгого количественного паритета с США по всем параметрам СЯС не стоит, значительный перевес оппонента в количестве СЯС будет угрожать обеспечению сдерживания через поддержание возможности нанесения ответного удара с желаемой мощностью, особенно учитывая наличие у Соединенных Штатов союзников и значительного арсенала неядерных крылатых ракет, а в перспективе — и неядерных баллистических/гиперзвуковых ракет средней дальности. В этой ситуации ограничение верхнего потолка СЯС позволяло направлять больше средств на обычные вооружения — очевидно, что за последний год этот вопрос стал для России только более актуальным. Потолки ДСНВ не использовались полностью — согласно последним официальным данным, по состоянию на 1 сентября 2022 г. за Россией числились 540 развернутых носителей из 700 разрешенных. Можно разом ввести в строй еще 10 подводных ракетоносцев типа «Борей» и все еще оставаться в лимитах. Разумеется, встает вопрос боезарядов, по которым российские СЯС близки к предельным показателям, но их можно было распределять более равномерно при формировании облика триады, повышая устойчивость. В любом случае этот параметр в ближайшее время, вероятно, снизится с выводом тяжелых МБР Р-36М2 «Воевода», да и в условиях сохраненного военного ядерного комплекса боезаряды куда менее затратны, чем носители. Неудивительно, что России сегодня нет нужды анонсировать планы старта количественной гонки стратегических ракетно-ядерных вооружений — военные расходы есть куда направить.
Американская сторона также неспособна на существенное наращивание арсеналов в среднесрочной перспективе: на практике они могут только начать процесс переснаряжения сухопутных МБР «Minuteman III» с одной боеголовки на три, увеличить боекомплект лодок типа «Ohio» с 20 до 24 ракет «Trident II» и доснарядить их боезарядами. Однако первое займет длительное время, будет заметно и, вероятно, возможно только с частью парка. В ответ Россия также будет доснаряжать свои ракеты и это принесет мало пользы. Вариант с повышением ударной мощи подводной компоненты ядерной триады для США выглядит, казалось бы, заманчиво, но тут встает вопрос доступности «запасных» боеголовок. Учитывая развал военного ядерного комплекса в США и планы возобновить серийное производство термоядерных зарядов в лучшем случае в начале 2030-х гг., вряд ли склады ломятся от пригодных к эксплуатации боеголовок.
В этой ситуации выглядит рабочим сценарием, что, несмотря на регулярные взаимные упреки, стороны, как и в случае с ОСВ-2, в целом продолжат придерживаться положений ДСНВ на период действия договора, а, возможно, и дольше. Так, заместитель министра иностранных дел С.Рябков в ходе выступления на площадке ПИР-Центра, негативно высказавшись о предложениях Дж.Салливана, отметил, что в контроле над стратегическими вооружениями сейчас, возможно, стоит не пытаться создать сложный договор, включающий инспекционный режим, а пойти по пути «комплекса параллельных односторонних самоограничений». В конце концов, крупнейшая в истории инициатива по сокращениям ядерных арсеналов была именно такой — речь не о серии договоров ДСНВ, а о ликвидации огромных арсеналов тактического ядерного оружия, в ходе которой США избавились от всего, кроме относительно небольшого числа авиабомб B61, а Россия уменьшила их, по зарубежным оценкам[7], примерно на 90% относительно позднесоветского (при этом в итоге все равно сохраняя значительное преимущество над кем-либо).
Однако позднее, в конце 2020-х гг., должна начать приносить плоды многократно откладывавшаяся кардинальная модернизация американской ядерной триады, а Вашингтон все больше будет беспокоить растущий арсенал Пекина. Сегодня трудно предсказать, каким образом можно будет найти путь поддержания стратегической стабильности в новой, куда более сложной, чем американо-советская, системе взаимоотношений ядерных держав. Возможно, будущее за диалогом в формате ядерной пятерки (она же — пятерка стран-постоянных членов СБ ООН), который продолжается и в это непростое время и председательство в котором как раз переходит к России.
______________________
[1]. За 12 лет действия стороны послали совокупно 25,5 тыс. уведомлений: в среднем выходит пять-шесть сообщений в день.
[2]. Российская сторона в объяснение своей позиции использует универсальные положения Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.
[3]. Позднее согласились продлить его действие до заключения ОСВ-2 в 1979 г., переговоры о котором велись все это время, но затягивались
[4]. Карикатурности этому «бригадному кризису» придавала даже не призрачность угрозы для США от пары тысяч советских военных на Кубе с небольшим количеством бронетехники, а то, что разведывательное сообщество Штатов и высшее военно-политическое руководство прекрасно были осведомлены о том, что примерно такие силы оставались там после ракетного кризиса 1962 г. Разумеется, это не помешало политическим противникам Дж.Картера, включая участвовавшего в предвыборной кампании Р.Рейгана, раздуть впечатляющую публичную истерию. https://warisboring.com/in-1979-soviet-troops-were-in-cuba-and-americans-were-terrified/
[5]. Стороны договорились в течение жизни договора создать не более одной новой МБР — СССР «по квоте» провел твердотопливную ракету с разделяемой головной частью комплекса РТ-23 (для шахтного и железнодорожного базирования), а ракету «Тополя» подал как простую модернизацию, хотя она не вписывалась в рамки подобного. Так разрешалось увеличивать забрасываемый вес не более чем на 5%, а у РТ-2ПМ относительно РТ-2П он вырос почти вдвое.
[6]. Watson, William D. (2011) "Trust, but Verify: Reagan, Gorbachev, and the INF Treaty," The Hilltop Review: Vol. 5: Iss. 1 , Article 5, p. 18
[7]. Woolf A. Nonstrategic Nuclear Weapons, Congressional Research Service, RL32572, p. 29
РСМД. 19.07.2023
