Новый «поворот» или пробуксовка: влияние украинского кризиса на отношения России и АСЕАН
Александр Королев, к.полит.н, заместитель директора ЦКЕМИ НИУ ВШЭ, эксперт РСМД
Начало специальной военной операции России в Украине застало врасплох подавляющее большинство стран мира, и нам еще предстоит узнать ее последствия. Нынешний конфликт по своей природе и содержанию настолько политизированный и болезненный, что обойти его стороной даже при всем желании просто невозможно. Не осталась в стороне от этого процесса и АСЕАН, которую многие уже успели обвинить в дипломатической трусости и лицемерии за попытки сгладить углы и «дешево» отделаться от проблемы.
Логично предположить, что разрыв отношений с Западом и окончательная переориентация российской внешней политики на Азию может придать российско-асеановским отношениям новый импульс. На деле начало специальной военной операции и последующие «драконовские» санкции сузили и без того не самый широкий коридор возможностей российско-асеановского диалога, особенно в сфере экономики.
АСЕАН и ее «дипломатические стулья»
В своем одностраничном заявлении от 3 марта 2022 г. министры иностранных дел стран — членов АСЕАН выразили глубокую обеспокоенность военными действиями и ухудшением гуманитарной ситуации в Украине и призвали к немедленному прекращению огня и продолжению политического диалога мирным путем.
Доля правды в критических оценках по поводу заявления представителей АСЕАН, безусловно, имеется, однако сама по себе «беззубая» и компромиссная позиция Ассоциации едва ли должна вызывать у кого-то удивление и уж тем более шок. Нельзя забывать, что при всей славной дипломатической традиции, праздновании красивых дат по типу нынешнего 55-летнего «юбилея», участии в институциональном строительстве в Азии АСЕАН представляет собой набор малых и средних держав, чей дипломатический вес, особенно в вопросах вооруженных конфликтов в далеких от ЮВА регионах, близок к нулевому.
За свою более чем полувековую историю АСЕАН выучила наизусть и отточила на практике несколько незыблемых для акторов подобного калибра правил:
- не кладите все яйца в одну корзину;
- воздерживайтесь от прямой критики;
- апеллируйте к мирному решению всех проблем, международному праву и основополагающим уставам, которые максимально широки в своих трактовках.
Вовлеченные в той или иной степени в конфликт стороны — Россия, США и ЕС — являются важными акторами на мировой арене и, что немаловажно, имеют статус полномасштабных и стратегических партнеров АСЕАН. По этой причине прямая критика в адрес того или иного участника конфликта, упоминание сторон или, наоборот, открытая поддержка дискредитируют асеаноцентричный формат сотрудничества в глазах отдельных партнеров АСЕАН и означают ненужное для «десятки» раскачивание лодки. Ассоциация прекрасно отдает себе отчет о потенциальных рисках подобных действий. Выбирая между обвинениями в стремлении усидеть на всех стульях и «прогибании» под кого-то конкретно, АСЕАН, очевидно, предпочитает первый вариант.
Поэтому и на этот раз не стоило было ожидать от Ассоциации более внятной реакции, тем более что ранее АСЕАН неоднократно проворачивала подобные маневры по ряду других чувствительных вопросов. Самые яркие примеры — американо-китайская торговая война или периодические обострения ситуации в Южно-Китайском море. Ни в одном документе по территориальной проблеме ЮКМ или официальном заявлении АСЕАН Китай прямым текстом не указан в качестве источника дестабилизации обстановки. Вместо этого — завуалированные выпады в адрес Пекина в духе «мы обеспокоены нарастающей напряженностью в акватории ЮКМ» и аккуратные обезличенные призывы воздерживаться от милитаризации и иных действий, способных еще больше эскалировать напряженность.
Более того, у АСЕАН и без того в настоящее время хватает головной боли, начиная от действующего военного и гуманитарного кризиса на территории одной из стран — участниц объединения — Мьянмы до борьбы с пандемией, о существовании которой уже успела позабыть большая часть исследователей и политических деятелей за последние три недели.
Наконец, несмотря на комплексный характер, сам по себе украинский кризис не занимает значимого места в повестке АСЕАН, а РФ по своему совокупному потенциалу в ЮВА уступает большинству стратегических партнеров Ассоциации. Характерно, что, по данным опроса авторитетного сингапурского исследовательского центра ISEAS в 2021 г., проведенного среди экспертов и госслужащих, Россия не попала в основной список ответов на вопрос «Какая страна / региональная организация обладает наибольшим политическим и стратегическим влиянием в ЮВА?» и была заменена на Австралию и Республику Корея, набравших на двоих менее 1%.
По этим причинам куда интереснее проследить реакцию отдельных стран — членов объединения. И здесь наблюдается пестрый букет настроений — от ярко-критического до умеренно-восторженного.
От печали до радости…
По злой иронии наиболее жесткий ответ поступил от страны, в которой еще четыре года назад произошло формирование стратегического партнерства России и АСЕАН. Речь идет о Сингапуре. Сингапурский МИД решительно осудил «неспровоцированное вторжение» России на Украину и заявил о необходимости уважения суверенитета, независимости и территориальной целостности страны. Кроме того, среди всех стран — членов АСЕАН Сингапур и председательствующая в этом году в Ассоциации Камбоджа выступили соавторами резолюции ГА ООН, осуждающей «агрессию» России против Украины.
Более того, в отношении РФ Сингапур использовал почти беспрецедентный для себя инструмент давления — односторонние санкции, которые применялись страной ранее лишь единожды в 1978 г. после вторжения Вьетнама в Кампучию. Помимо приостановления рейсов и ограничений на финансовые операции с рядом российских банков и организаций Сингапур ввел экспортный контроль над предметами, которые могут быть непосредственно использованы «в качестве оружия или инструментов причинения вреда украинцам или их подчинения».
В схожей манере высказался ключевой союзник США в регионе — Филиппины. В ходе чрезвычайной специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН 28 февраля 2022 г. Манила открыто осудила «вторжение» в Украину и использовала недвусмысленную риторику по типу «нынешний туман лжи» и «продолжающаяся трагедия». При этом Филиппины воздержались от прямого упоминания России в рамках ООН или пресс-релизов своего МИДа, где основной акцент был сделан на необходимости экстренной эвакуации 181 гражданина Филиппин, находящихся на территории Украины. Позднее президент страны Родридо Дутерте заявил о полной поддержке США и готовности в рамках союзнических обязательств предоставить военную инфраструктуры Филиппин для размещения американских войск в случае прямого вовлечения Вашингтона в конфликт.
МИД Индонезии отметил, что страна обеспокоена эскалацией вооруженного конфликта и осуждает любые действия, которые представляют собой явное нарушение территориальной целостности и суверенитета государств. Однако, как и в случае с Филиппинами, индонезийский МИД напрямую не упомянул Россию в причастности к этому конфликту. Более того, на правах председателя в G20 Индонезия отказалась включать украинский вопрос в повестку саммита, который запланирован на конец октября 2022 г.
Реакция индонезийского экспертного сообщества и пользователей социальных сетей контрастирует с официальной позицией руководства страны. Так, например, анекдот, ставший вирусным на китайском сайте Weibo, далее распространился среди индонезийских пользователей, которые в творческой форме выступили в поддержку российской спецоперации. По сюжету, бывшая жена со сложным характером (Украина), уйдя от мужа (Россия) и забрав их общих детей, связалась с дурной компанией (Запад — НАТО), которая, в свою очередь, начинает активно заигрывать со сбежавшей женой и заглядываться на имущество ее бывшего мужа и всячески его провоцировать.
Позиции Таиланда, Малайзии и Брунея оказались сдержанными. Страны выразили общую обеспокоенность обстановкой в Украине и призвали все стороны к мирным переговорам.
Любопытная ситуация сложилась в Мьянме. Военное руководство страны в лице официального представителя, генерала Зо Мин Туна открыто поддержало действия России, апеллируя к необходимости великой державы отстаивать собственный суверенитет и поддерживать баланс сил на мировой арене. Однако интересы Нейпьидо в ООН отстаивают не члены хунты, а Чжо Мо Тун, представитель сверженного в прошлом году в результате военного переворота в стране правительства Аун Сан Су Чжи, который поддержал резолюцию.
Наконец, Лаос и Вьетнам стали единственными странами — членами АСЕАН, которые воздержались от голосования по резолюции ГА ООН, осуждающей действия России в Украине, вызвав недопонимание со стороны других партнеров по объединению.
Таким образом, тот факт, что АСЕАН не единое объединение, а совокупность зачастую раскоординированных внешних и внутренних политик десяти суверенных государств — не более чем данность, с которой многие страны-члены давно уже смирились и продолжают жить в этих условиях. Голосование на полях ГА ООН, а также официальная реакция внешнеполитических ведомств — очередное яркое тому подтверждение.
Влияние на АСЕАН: имидж vs. деньги
На первый взгляд далекий для Юго-Восточной Азии российско-украинский вооруженный конфликт оказывает прямое и при этом негативное влияние на АСЕАН как в стратегическом, так и экономическом плане.
Как уже было сказано ранее, на протяжении большей части своей истории АСЕАН придерживалась буквы и духа международного права, прикрываясь им в самые непростые для себя периоды. Однако нынешний кризис заставил еще больше усомниться в последовательности асеановской позиции, поскольку на одной чаше весов конфликта встал вопрос территориальной целостности государства — члена ООН, на другой — принуждение к миру и введение ограничительных мер в обход СБ ООН.
В результате складывается неприятная с имиджевой точки зрения ситуация для АСЕАН. С одной стороны, конструктивное молчание и отказ в своих официальных заявлениях хоть как-то поднимать вопросы территориальной целостности контрастирует с образом «борца за независимость и суверенитет», который АСЕАН сама же себе создавала десятилетиями. С другой стороны, Ассоциация закрыла глаза на введение Сингапуром санкций без мандата СБ ООН в отношении своего стратегического партнера — России, хотя еще не так давно стороны выступали против односторонних мер и проявления любых форм дискриминации в политике или торговле.
В экономическом плане начало Россией специальной военной операции привело к шокам на мировых рынках и поставило государства АСЕАН в уязвимое положение. Это при том, что ни для одной из стран АСЕАН РФ не является ведущим торговым партнером.
Во-первых, большинство стран ЮВА являются нетто-импортерами нефти, цены на которую резко подскочили после начала конфликта, что вызвало негодование автомобилистов в ряде государств региона. Например, только за одну неделю после начала спецоперации литр бензина с октановым числом 95 в Сингапуре вырос на 32 сингапурских цента, бензин 92 марки — на 24. Кроме того, текущий кризис вынудил сингапурского производителя пальмового масла Wilmar International приостановить деятельность двух маслобойных заводов под Одессой из-за боевых действий в городе.
Похожая ситуация наблюдается и в ряде других стран ЮВА, включая Таиланд, где местное руководство опасается роста продовольственной инфляции и снижения ВВП в результате российско-украинского конфликта. В частности, по данным Министерства коммерции Таиланда, уровень инфляции в стране по итогам февраля достиг рекордного за последние 13 лет уровня — 5,28%, что значительно выше изначального прогноза.
Во-вторых, Россия, будучи одним из ведущих поставщиков удобрений и третьим после Канады и Китая экспортером этого товара в страны ЮВА, приостановила вывоз данной продукции за рубеж из-за отказа ряда крупных логистических компаний работать с российскими грузами. Предполагается, что данное решение носит временный характер, однако оно уже привело к повышению мировых цен на основные сельскохозяйственные культуры, пшеницу и кукурузу, и создало риски неурожая и продовольственной безопасности в странах Юго-Восточной Азии.
В-третьих, девальвация рубля и повышение мировых цен на авиаперевозки в результате введенных санкций рикошетом бьют по туристической отрасли стран Юго-Восточной Азии, для которых РФ является желанным партнером. Торговая палата Таиланда ожидает двукратного сокращения числа российских туристов в стране. При этом только c ноября 2021 г. по февраль 2022 г. 18% из всех прибывших в страну туристов пришлось на Россию — наибольший показатель за указанный период.
Тревогу бьют и курорты знаменитого индонезийского Бали, для которого российский турист уже стал практически родным. В 2020 г. райский остров посетили 68 тыс. россиян, что позволило вытеснить Австралию с первого места по этому показателю.
Суровые будни российско-асеановских экономических отношений
Нынешние ограничения по своему охвату и негативному влиянию в разы превышают меры, принятые США и ЕС в 2014 г., что приводит к повышению «токсичности» российской юрисдикции. В этой связи стоит ожидать и более пристального внимания к сделкам со стороны американских надзорных органов, и расширение списка подсанкционных компаний РФ по мере продолжения спецоперации.
В данной ситуации можно выделить два основных типа рисков для России и контрагентов из Юго-Восточной Азии:
- Техническая невозможность компаний и организаций из стран ЮВА осуществлять финансовые операции или заключать коммерческие сделки в долларах с подсанкционными банками и предприятиями России.
- Боязнь компаний и финансовых организаций из стран — членов АСЕАН попасть под огонь вторичных санкций США, что может привести к замедлению торгово-экономического сотрудничества и отпугнуть потенциальных инвесторов из Юго-Восточной Азии.
При этом в обоих случаях усиление санкционного давления на Россию потенциально затрагивает наиболее чувствительные сектора для российско-асеановской торговли — энергетику и ВПК. Например, возможным сценарием являются сбои в поставках или вовсе отказ судоходных компаний из стран — членов АСЕАН предоставлять танкеры для отгрузки российской нефти из-за боязни попасть под вторичные санкции или трудностей с проведением оплаты и роста трансакционных издержек. Особенно болезненно это может отразиться на российско-вьетнамском сотрудничестве в силу большего объема взаимных операций. Так, вьетнамская государственная нефтяная компания PetroVietnam имеет по два совместных предприятия с «Газпромом» и «Зарубежнефтью», что потенциально превращает двустороннее партнерство в мишень для ограничительных мер. «Зарубежнефть» уже столкнулась с проблемами по продаже иностранным партнерам шести партий нефти в рамках тендера из-за отсутствия потенциальных покупателей. Шансы на повторение «успеха» с Вьетнамом имеют место.
Кроме того, «Зарубежнефть» в партнерстве с бельгийским холдингом DEME планировала реализовать совместные проекты в сфере морской ветроэнергетики, включая строительство ветропарка во Вьетнаме мощностью 1 ГВт. Однако новая волна санкций неминуемо изменит планы российской компании, в результате чего запланированный проект может оказаться на гране переноса или вовсе срыва из-за необходимости поиска нового подрядчика. Аналогичным образом отключение ряда российских банков от SWIFT ставит под вопрос строительство вьетнамской ТЭС «Лонгфу — 1».
Похожая неопределенность возникает и в сфере военно-промышленного сотрудничества России со странами АСЕАН. Пикантность ситуации добавляет тот факт, что РФ является ведущим в мире поставщиком вооружений в ЮВА. В период с 1999 по 2018 гг., согласно данным SIPRI, Россия продала вооружений странам региона на общую сумму около 11 млрд долл., опередив по этому показателю США.
Ранее после введения антироссийских санкций в 2014 г. уже возникали сложности с заключением контрактов на поставки продукции ВПК в страны региона. Еще в 2018 г. руководство Индонезии договорилось с РФ о покупке 11 истребителей Су-35 на сумму свыше 1 млрд долл. в обмен на пальмовое масло и каучук в качестве «валюты» для оплаты контракта, однако применение Вашингтоном закона «О противостоянии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA) расстроило изначальные планы, в результате чего на смену российским Су-35 пришли французские истребители Dassault Rafale и американские F-15 EX.
Сейчас же с учетом резкой деградации отношений России с Западом можно ожидать рост давления со стороны США в адрес партнеров РФ в ЮВА, желающих приобрести российскую технику. С подобным давлением могут столкнуться как союзники США — Таиланд и Филиппины, так и крупнейшие покупатели российских вооружений среди государств — членов Ассоциации — Вьетнам и Лаос. На Россию приходится 84% и 44% соответственно от совокупного импорта Ханоем и Вьетньяном продукции ВПК в денежном выражении в период с 1999 по 2018 гг.
Да будет свет!
Введение новых санкций логично вынуждает Москву в еще большей степени обратить свое внимание на азиатских партнеров, в особенности внеблоковых, к коим относится АСЕАН. Аналогичная картина наблюдалась в первой фазе украинского кризиса 2014 г., и сейчас стоит ожидать нового всплеска интереса России к ЮВА. Действительно, мы увидели активизацию институционального и военно-политического измерения российско-асеановского диалога после 2014 г. В 2016 г. вступило в силу первое соглашение о ЗСТ между ЕАЭС и Вьетнамом. В 2018 г. Россия и АСЕАН оформили отношения стратегического партнерства, а в 2021 г. провели первые совместные военно-морские учения.
Однако торгово-экономического и инвестиционного поворота России в ЮВА за восемь лет так и не произошло. Даже напротив, чисто статистически произошел откат. В данном случае не помогла ни увязка проектов евразийской интеграции с планами стран — членов Ассоциации, ни девальвация рубля, которая делает российский экспорт более конкурентоспособным, ни регулярная организация на площадках ПМЭФ и ВЭФ двустороннего бизнес-диалога.
Если в 2014 г. объем взаимной торговли составил 20,6 млрд долл., то по итогам допандемийного 2019 г. этот показатель опустился до 17,3 млрд долл., прежде всего за счет обвала российских экспортных поставок в ЮВА.
В качестве некого мерила ситуации служит реализация соглашения по ЗСТ между ЕАЭС и Вьетнамом, которая пока что не в полной мере оправдала ожидания. Если смотреть на торговый оборот, то за 2015–2020 гг. он вырос в два раза — с 3,1 до 6,2 млрд долл. Это существенный рост за пять лет, но столь красивые показатели объясняются, прежде всего, эффектом низкой базы. Кроме того, основным «вкладчиком» была не Россия и / или другие члены ЕАЭС, а Вьетнам, на который приходится 72% двусторонней торговли.
Сейчас России важно провести ревизию торговых связей с АСЕАН и постараться в новых неблагоприятных для нее условиях отыскать перспективные ниши на рынках ЮВА и направления сотрудничества.
Например, позитивным проявлением уже упомянутой ЗСТ между ЕАЭС и Вьетнамом стала диверсификация экспорта Союза во Вьетнам в основном усилиями России. Главным экспортным товаром стал каменный уголь (27% от общих поставок ЕАЭС во Вьетнам в 2020 г.), экспорт которого вырос в семь раз.
Вторым является горячекатанный прокат из нелегированной стали (17,5%), который в 2014–2015 гг. вообще не экспортировался во Вьетнам. В настоящее время Россия является восьмым крупнейшим экспортером угля и стали во Вьетнам. При условии восстановления цепочек добавленной стоимости, устранения сбоев с поставками, а также неналожения санкций на экспорт угля и стали у России сохраняются возможности дальнейшего увеличения поставок данного вида продукции во Вьетнам, Филиппины и другие страны — члены АСЕАН.
Еще одним направлением можем стать увеличение взаимных торговых операций со странами Ассоциации в национальных валютах. Дедолларизация постепенно набирает обороты в Юго-Восточной Азии и будет все чаще использоваться Россией во внешней торговле с зарубежными партнерами. Кроме того, этот механизм нашел отражение в Комплексном плане действий по реализации стратегического партнерства между РФ и АСЕАН (2021–2025 годы). План был принят в 2021 г. до масштабного ужесточения санкционного давления. В новых условиях продвижение сотрудничества в сфере цифровой экономики и взаиморасчетов в национальных валютах между Россией и странами АСЕАН выглядит как никогда актуальным.
Наконец, уже классическим инструментом диверсификации торгово-экономических связей является создание двусторонних зон свободной торговли. Применительно к российско-асеановскому треку речь может идти о заключении ЕАЭС временных (по аналогии с Ираном) или полноценных (по аналогии с Вьетнамом и Сингапуром) соглашений с отдельными странами — членами АСЕАН. Сам факт формирования сети ЗСТ еще не гарантирует автоматического увеличения объемов взаимной торговли, особенно на более длительной дистанции. Пример ЗСТ с Вьетнамом тому подтверждение.
Тем не менее подобные преференциальные сделки могут создать дополнительные возможности для диверсификации экспорта и замещения высокотехнологичных импортных поставок из стран ЕС, в которых Россия остро нуждается. Речь идет о полупроводниках, оборудовании для сельского хозяйства и добычи нефти и многих других критически важных товарах. Безусловно, реализация подобных сделок с условной Малайзией, которая является вторым после Вьетнама крупнейшим поставщиком электрических машин и оборудования в Россию среди стран ЮВА, не станет панацеей по целому ряду причин. Но она позволит хотя бы частично компенсировать потери по отдельным категориям товаров и снизить технологическую зависимость РФ от Китая, которая неизбежно возникнет уже в обозримом будущем.
Перефразируя Клаузевица, «туман войны» все сильнее сгущается и в российско-асеановском диалоге, особенно в его экономической составляющей. По состоянию на сегодняшний день, с учетом конкуренции со стороны более крупных партнеров Ассоциации, запуска ВРЭП и ужесточения антироссийских санкций, объективных предпосылок для устранения торгово-экономической и инвестиционной инерции между Россией и АСЕАН нет. Однако в более отдаленной перспективе положение может измениться. Многое будет зависеть от развития дальнейших санкционных сценариев в отношении РФ, способности России в «ручном режиме» подстроиться под партнеров из АСЕАН и с учетом новых условий конвертировать имеющиеся конкурентные преимущества в конкретные для себя выгоды, а также готовности самих стран ЮВА вкладываться в сотрудничество с Россией и брать на себя потенциальные риски.
РСМД. 17.03.2022
