Много, громко, в спешке. Как Россия могла бы договориться с НАТО
Владимир Фролов, эксперт по международным отношениям
При таком замахе российских требований возникает проблема «недобора достижений» и «неуместной скромности конечного результата» в сравнении с затраченными усилиями. Почти не остается пространства для провозглашения победы, если то, что удастся получить, будет намного меньше того, чего требовали. Это политическая проблема, которую нужно просчитывать, прежде чем делать свою заявку публичной.
Вот уже месяц российская внешняя политика ведет активное стратегическое наступление, чтобы окончательно остановить расширение НАТО на восток. Его условным началом можно считать 18 ноября, когда Владимир Путин на расширенной коллегии МИД РФ дал поручение «обязательно ставить вопрос о том, чтобы добиваться предоставления России серьезных долгосрочных гарантий обеспечения нашей безопасности». Таким образом Москва стремится завершить начатый в 2014 году в Крыму пересмотр в свою пользу условий окончания холодной войны. Предлагаемый тектонический сдвиг в европейской политике оформлен как разрешение «кризиса вокруг Украины» на российских условиях.
Расширенный Минск
Российский президент конкретизировал свой замысел 1 декабря, выступая на церемонии вручения верительных грамот: «В диалоге с Соединенными Штатами и их союзниками будем настаивать на выработке конкретных договоренностей, исключающих любые дальнейшие продвижения НАТО на восток и размещение угрожающих нам систем оружия в непосредственной близости к территории России. Предлагаем начать на этот счет предметные переговоры. Особо отмечу: нам нужны именно правовые, юридические гарантии, поскольку западные коллеги не выполнили взятые на себя соответствующие устные обязательства».
По всей видимости, Москва стала пересматривать линию «стратегического терпения» в отношениях с Западом и Украиной после того, как 12 июня 2020 года НАТО решило предоставить Украине статус «партнера с расширенными возможностями» (Enhanced Opportunities Partner). Формально это не ускоряет вступление страны в альянс, но открывает дверь к тому, что Кремль называет «военным освоением территории» Украины. В Киеве заговорили о намерении добиться статуса «ключевого союзника США вне НАТО», который снял бы почти все ограничения на военное сотрудничество с американцами.
В сочетании с западными санкциями против РФ, застоем в реализации Минских соглашений и нейтрализацией российских структур влияния в украинской политике и медиа Москва увидела в этом сближении Киева с НАТО тревожную перспективу перехода Украины в западную орбиту безопасности, в то время как Россия увязнет в Донбассе.
К тому же даже реализация Минских соглашений в нужной Москве форме не позволит достичь стратегических целей России по сохранению Украины в своей орбите влияния. Реинтеграция донбасских республик в украинскую политическую систему все равно не даст России права вето на внешнюю и оборонную политику Украины.
Киев сможет маргинализировать республики, как это проделал Зеленский с Медведчуком, его партией и телеканалами. Минские соглашения краткосрочно дестабилизируют Украину, но Киев быстро освоится, и «дорога НАТО на Украину, если не Украины в НАТО» будет открыта. Фиксация на Минске мешала Москве решать другие задачи по Украине и делала российские отношения с Западом заложником интриг Киева.
Выход увидели в том, чтобы договориться с Западом напрямую об окончательной остановке расширения НАТО, поставив Украину перед необходимостью урегулировать отношения с Россией на российских условиях. Для этого надо было создать рычаг влияния на западных лидеров, который бы не позволил им отмахиваться от российских озабоченностей.
Им стало проведенное в 2021 году усиление российского военного присутствия вокруг Украины. По западным оценкам, оно открыло перед российским руководством ранее не существовавшую возможность провести молниеносную и ограниченную военную операцию против Украины, принудив Киев принять окончательные условия урегулирования.
При этом не стоит считать российские военные меры 2021 года блефом. Катание танковых армий через всю страну и их содержание в полевых условиях – дорогое удовольствие, а угроза применить силу не работает, если ее применение заранее исключается.
У России могут быть политические цели на Украине, которых можно достичь с помощью ограниченного применения военной силы, если другие средства не срабатывают (например, навязать Киеву новые условия мирного урегулирования в Донбассе, или признание Крыма российским, или нейтральный статус, как навязали его Финляндии после Второй мировой войны). Вопрос в цене, а также в точном прогнозе, станет ли эта цена еще выше в будущем, если ничего не предпринять сейчас.
По выступлениям Путина в 2021 году хорошо видно, как Россия продвигает связанные между собой требования по обеспечению безопасности своих западных рубежей. Это новые «красные линии» для Украины, гарантии нерасширения НАТО и «финляндизации» постсоветских государств, договоренности по новой архитектуре европейской безопасности с полноправным участием России. Все вместе это можно назвать «расширенным Минском», отражающим сдвиг российских «красных линий» по Украине. Теперь это не только вступление Украины в НАТО, но и появление инфраструктуры и баз НАТО на территории Украины без формального вступления («не Украина в НАТО, а НАТО на Украине», как пишут аналитики Фонда Карнеги Юджин Румер и Эндрю Вайсс).
Путь к переговорам
С помощью военной демонстрации 2021 года Москва вышла на прямое обсуждение своей повестки с США. Онлайн-саммит с Байденом принес первый прорыв – американский президент согласился в узком кругу «главных союзников по НАТО» (США, Великобритания, Франция, Германия и Италия) обсудить с Россией на высоком уровне ее озабоченности, касающиеся альянса в целом.
Для Байдена это пока небольшая уступка, чтобы на время деэскалировать ситуацию. Но для себя он сразу задал плохую оптику – Россия как бы навязала свое видение, как должна обсуждаться новая архитектура безопасности в Европе, а формат «5+1» – это новый «Концерт великих держав».
В России прорыв увидели уже в том, что США впервые признали, что у России могут быть «озабоченности» расширением НАТО, хотя раньше они отметались как надуманные. Первые комментарии подтвердили завышенные ожидания Москвы, которые поддерживал сам президент, выражая надежду, что «теперь нас услышат».
При этом перспективы таких переговоров и их реальный формат до сих пор не прояснены, заявленная Байденом встреча в формате «5+1» не состоялась, а Белый дом стал тут же отыгрывать назад – формат переговоров будет, вероятно, в Совете Россия – НАТО, что для Москвы выглядит несерьезно.
Никакой новой структуры американцы пока не предложили, и не факт, что Байден сможет как-то провести через НАТО концепцию «5+1», которая уже вызвала острое неприятие. Видимо, американский президент предложил это в расчете потянуть время или вообще замотать тему в бесконечных дискуссиях. Москва пока не понимает, насколько серьезен подход партнеров.
Но и уступок Путина Байден не получил – Москва не будет отводить войска от украинских границ. «Они на нашей территории и никому не угрожают», – разъяснил помощник президента Юрий Ушаков. Для России это важный рычаг давления, и отказываться от него раньше, чем будет зафиксирован серьезный прогресс на переговорах, нецелесообразно.
Убирать войска и потом возвращать их слишком дорого, они останутся готовыми к военной операции против Украины, если переговоры зайдут в тупик. При этом США намерены настаивать на отводе российских войск как условии запуска переговоров по евробезопасности, что может все сразу заблокировать.
Противоречивые запросы
При этом дипломатическая часть российского наступления оказалась странно расфокусированной и избыточно напористой – особенно публично. Сложно понять, чего именно добивается Россия. Требуем правовых гарантий дальнейшего нерасширения НАТО только на восток (то есть бывший СССР) или «дальнейшего расширения НАТО быть не должно» (то есть нигде)? Или вообще достаточно просто «официально дезавуировать решение Бухарестского саммита НАТО 2008 года, что Украина и Грузия станут членами НАТО»?
Нужно «юридическое закрепление договоренности о неразмещении США и другими странами НАТО ударных систем вооружений, создающих угрозу Российской Федерации, на территории соседних с ней стран, как входящих, так и не входящих в Североатлантический альянс»? Привет Финляндии, закупающей у США 64 истребителя F-35A и к ним двести высокоточных крылатых ракет JASSM-ER дальностью более 1000 км. И что такое вооружения, создающие угрозу России? Это слишком общая категория. Или же мы просто хотим присоединения США к нашему мораторию на размещение наземных РСМД в Европе? Что предлагается контролировать?
Нужно запретить развертывание американской ПРО на территории Украины или убрать американские объекты ПРО из Румынии и Польши тоже? Хотим ограничить военные учения НАТО с Украиной или обеспечить отвод районов оперативных учений на согласованное расстояние от линии соприкосновения Россия – НАТО?
Россия предлагает обсудить все это в рамках российско-американского диалога по стратегической стабильности (например, во второй подгруппе по угрозам, что было бы изящно – США и Россия на двоих решают евробезопасность)? Или в рамках ОБСЕ? Или консультаций 2+2 (главы МИД и Минобороны) с Францией и Италией (и с США, если разморозят)? Или на форуме по сотрудничеству в области безопасности в Вене?
Москва хочет быстро «прояснить шансы на получение гарантий безопасности и понять серьезность наших партнеров»? Куда спешить по озабоченностям, которым уже почти тридцать лет, ведь военная ситуация особо не изменилась? И что будет, если «быстрый дедлайн» проигнорируют?
Требования «незамедлительного запуска международных переговоров для выработки юридически зафиксированных гарантий» звучат в диалоге Путина с Макроном, как будто французская кавалерия вновь под Москвой. В дипломатической практике срочные переговоры о мире запрашивает сторона, стоящая на грани военного поражения. Тут какая-то неправильная оптика и тональность.
«Украинская повестка» размылась. Москва не проявляет большого интереса к заявлениям США об активизации донбасского урегулирования, включая давление на Киев по реализации Минских соглашений. Возможно, визит на этой неделе в Киев и Москву замгоссекретаря по делам Европы Карэн Донфрид внесет какую-то ясность, но сигналы, что Зеленский предложил Байдену интересные идеи по разблокировке Минских соглашений или «новые форматы» урегулирования, за которыми, скорее всего, стоят уже известные инициативы по «апгрейду Минска», оптимизма не вызывают. Имплементация Киевом «формулы Штайнмайера» без международного контроля границы маловероятна. Канал российско-американского диалога по Украине неясен: Донфрид – Руденко не то же самое, что Козак – Нуланд.
Требование Путина добиться юридически обязывающих договоренностей, исключающих любое продвижение НАТО на восток, сужает пространство для маневра. Пока трудно представить, чтобы «партнеры» были готовы обсуждать запрет на дальнейшее расширение НАТО (на встрече глав МИД НАТО в Риге заявлено прямо противоположное). Тем более «юридически обязывающий» запрет (для США это договоры, ратифицированные Сенатом). Так что первые оценки российских запросов весьма скептические.
Сомнения есть и в Москве. Идут сигналы, что удовлетворения нереалистичных требований никто не ждет, а юридические гарантии могут иметь различную форму – главное, чтобы они были договорными. Это заставляет партнеров задуматься о серьезности российских планов вести переговоры и даже предполагать, что дипломатическая составляющая тут не более чем операция прикрытия, а короткий дедлайн переговоров может указывать на ограниченные сроки принятия решения о военной операции.
В любом случае такая повышенная дипломатическая активность в публичном поле вызывает вопросы – ведь договоренности по столь чувствительным темам лучше обсуждать непублично. Выдвижение ультиматумов и переход к угрозам не всегда способствуют закрытию сделки.
Настораживает и отсутствие в риторике Москвы признания взаимности предлагаемых ею военно-политических ограничений для стран НАТО и Украины. Мирные инициативы СССР всегда включали встречные шаги советской стороны. А в нынешней ситуации Россия ничего встречного не предлагает (кроме повторения старой инициативы о моратории на развертывание РСМД в Европе). Но партнеры потребуют взаимности. Мы готовы разоружать Калининградскую область и Крым?
Москва отказывается обсуждать свои «мероприятия у границ Украины», называя «геополитической наглостью» попытки диктовать нам, что «мы можем или не можем делать в пределах своих границ». Но разве не такого права мы требуем для себя в отношении стран НАТО и Украины (и Грузии)?
Настаивая на правовом закреплении, мы хотим вернуться во времена ДОВСЕ с зональными ограничениями на боевую технику, когда во время контртеррористической операции на Кавказе мы поначалу не могли сосредоточить нужное количество танков и артиллерии? А ведь наши требования к натовцам вернутся их требованиями ограничить что-то нужное нам – например, ОТРК «Искандер» и противокорабельные ракетные комплексы в Калининградской области.
При таком замахе российских требований возникает проблема «недобора достижений» и «неуместной скромности конечного результата» в сравнении с затраченными усилиями. Почти не остается пространства для провозглашения победы, если то, что удастся получить, будет намного меньше того, чего хотели и требовали. Это политическая проблема, которую нужно просчитывать, прежде чем делать свою заявку публичной. Пока удалось получить лишь обещание «поговорить об этом».
Возможные формы
Можно предположить, что военная угроза у украинских границ подтолкнет дискуссию в альянсе о прекращении расширения НАТО – особенно если вопрос будет поднят лично Байденом (и Макроном). В США такая перспектива обсуждалась на экспертном уровне. Остановка расширения НАТО даже после поглощения Западных Балкан выглядела бы для Москвы приемлемо. Вопрос в устраивающем обе стороны оформлении такого решения – так, чтобы не пришлось править Североатлантический договор.
Существует ли реалистичный формат, как можно бы было оформить политическое обязательство не расширять НАТО к границам России? Возможны два варианта. Первый – появление соответствующего пункта в декларации саммита НАТО в 2022 году в Мадриде. В нем бы говорилось, что альянс больше не будет расширяться на восток, и это политическое заявление отменяет все предыдущие. Таким образом можно было бы дезавуировать заявление Бухарестского саммита 2008 года, где было обещано, что «Украина и Грузия будут в НАТО», но сохранить политику «открытых дверей» (что-то такое уже предлагает Россия).
Второй путь – аналогичный пункт в новой Стратегической концепции НАТО (ее планируют принять на Мадридском саммите) или совмещение обоих форматов. Это не дало бы «юридически обязывающих гарантий». Стратегическая концепция и декларации саммитов НАТО – политические документы, и могут быть пересмотрены. Но эта декларация на высшем уровне все же давала бы существенную уверенность в остановке расширения блока.
Политическое обязательство НАТО, данное Горбачеву в 1990 году, не распространять военную инфраструктуру альянса на территорию бывшей ГДР выполняется до сих пор. Это лучше, чем негласное обещание не принимать Украину в НАТО еще десять лет. Дипломатия – искусство возможного, а такой сценарий, в отличие от других, возможен.
Реакция руководства НАТО пока резко негативная, но еще не высказался Байден. Правда, он в любом случае не сможет провести через ратификацию в Сенате никакие «договорно-правовые гарантии нерасширения» – расклад там сейчас 51 на 50, а надо 67 на 33. Поэтому и ядерную сделку с Ираном оформляли как политическое, а не договорное обязательство. Не говоря уже о том, что в случае с НАТО ратифицировать такие договорные обязательства должны будут все 30 стран-участниц.
Однако бить надо именно в эту точку, не распыляясь на вспомогательные темы. Договоренность о прекращении расширения НАТО к границам России, как бы она ни была оформлена, является стержневой – она открыла бы иные перспективы для отношений России с Западом и Украиной (и с Грузией) и при этом ничего (кроме смены риторики) не стоила бы странам НАТО.
Остановка расширения сделала бы возможными прямые переговоры Москвы и Киева об окончательном урегулировании на основе сложившихся реалий. Примером тут может служить Парижский мирный договор СССР и Финляндии от 10 февраля 1947 года, который не только фиксировал территориальные приобретения CCCР по итогам двух войн, но и накладывал существенные ограничения на численность и вооружение финской армии. Как отмечает Федор Лукьянов, таким образом понятие «финляндизация» снова обрело бы позитивный смысл.
Если сторонам удастся достичь понимания по вопросу нерасширения НАТО на восток, то договоренности по другим «красным линиям» по Украине и контролю над вооружениями можно будет реализовать достаточно быстро. Например, в части пересмотра учений США и НАТО у российских границ с отказом от наиболее провокационных форматов, администрация Байдена уже слышит российские озабоченности.
Как и в конце 1960-х, прямое взаимодействие Москвы и Вашингтона может задать политическую рамку будущей разрядки (без перестройки), в которой станут возможны договоренности по евробезопасности. Но вероятность эскалации все равно остается – из-за нереалистичных запросов при искусственно коротких дедлайнах, а также слабого упора на дипломатию и избыточного – на военную сторону.
Московский Центр Карнеги. 16.12.2021
