Всеобъемлющее инвестиционное соглашение — прорыв или просчет для ЕС
Юлия Мельникова, программный ассистент РСМД, аспирант МГИМО МИД России
В 2020 г. году истек срок подписанной в 2013 г. «Повестки стратегического сотрудничества между Европейским союзом и Китаем до 2020 г.» (далее — Повестка 2020) — основного двустороннего документа, в свое время сформулировавшего противоречия между сторонами и потенциальные пути их преодоления. Усугубление нестабильности в международных отношениях на фоне пандемии COVID-19, обострившей разногласия между США и Китаем, США и ЕС, а также непосредственно между государствами — членами ЕС, повлияло и на динамику взаимодействия ЕС и КНР.
В коронавирусный год ЕС приходилось учитывать множество дополнительных, не характерных для более спокойных лет переменных на китайском треке. В результате в 2020 г. были и получение китайской помощи в начале пандемии, и обвинения Пекина в агрессивной дипломатии, пропаганде своей гуманитарной помощи, и попытки балансировать в связи с предстоящими выборами в США, и продвижение собственных интересов через ужесточение своего законодательства. Некоторые эксперты отмечают, что пандемия сопровождалась системным переосмыслением роли Китая для ЕС.
Так, подготовительные шаги предыдущих лет получили дополнительный импульс, и в 2020 г. вступили в силу сразу несколько документов из Повестки 2020 г. Наиболее заметным стало продвижение в инвестиционной сфере: в декабре удалось договориться об условиях Всеобъемлющего инвестиционного соглашения с КНР. После дополнительных обсуждений текст документа был опубликован на сайте Европейской комиссии 22 января 2021 г.
Соответственно, представляется своевременным оценить путь, который европейско-китайские отношения прошли за семь лет с момента принятия последнего программного документа, и значение новейших соглашений, чтобы определить, какие вызовы останутся на повестке двусторонних отношений в обозримой перспективе.
Отношения между ЕС и КНР в контексте 2013 и 2021 гг.
В 2010-е гг. перезапуску двусторонних отношений способствовали несколько факторов. Во-первых, началось оздоровление глобальной экономики после кризиса 2008–2009 гг., причем китайские инвестиции сыграли существенную роль в восстановлении экономики ЕС. Все стороны хотели получить максимальную выгоду от нового витка роста. Во-вторых, с приходом к власти Си Цзиньпина была активизирована политика по повышению роли Китая в международных отношениях и развитию полицентричности через укрепление нетрадиционных альянсов, внешнеэкономическую экспансию (в том числе в Европу), развитие глобальных цепочек добавленной стоимости с участием КНР. В-третьих, ЕС все больше беспокоили растущий торговый дефицит, демпинг китайских государственных компаний при непрозрачности китайского рынка для внешних инвесторов и иные вопросы, в том числе (дежурно) — права человека.
В этих условиях сформировался импульс для нормативного урегулирования отношений как попытки скорректировать наметившиеся негативные тенденции, сохранив прагматичное сотрудничество с Китаем на будущее. В 2013 г. положение даже ослабленного после кризиса ЕС было крепким и стабильным. Европа оставалась одним из лидеров существовавшей системы глобального управления за счет ведущих позиций в глобальной экономике, своего авторитета гаранта демократических ценностей и трансатлантических связей, которые, благодаря политике администрации Б. Обамы переживали период подъема и активного развития. Китай же в тот период находился еще в начале своего геополитического подъема.
К 2021 г. ситуация существенно изменилась. Новые соглашения также отвечают задачам сохранения конструктивного взаимодействия с Китаем для ЕС, но уже для минимизации не только экономических, но и геополитических издержек. Европейский союз теряет внешнеполитическую инициативу по мере деградации либерального мирового порядка, а Китай только приобретает ее. Политика Д.Трампа нанесла серьезный ущерб трансатлантическим отношениям. Американо-китайское противостояние в его общепризнанной неизбежности актуализировало дебаты о месте ЕС в мире будущего, и в Брюсселе понимают, что сотрудничество с КНР может принести дивиденды. Также между ними действительно существует экономическая взаимозависимость, участием европейских стран в китайской Инициативе пояса и пути, а также формате 17+1. Европа является первым торговым партнером для Китая, а Китай в 2020 г. обогнал США в этом статусе по торговле товарами для Европы (в совокупной торговле товарами и услугами он остается на втором месте). В этих условиях нормативное урегулирование — способ удержать инициативу в своих руках и позаботиться о своей будущей безопасности в широком смысле.
Вопросы, накопившиеся к 2013 г.
У Повестки 2020 позитивная картина мира: в преамбуле отмечается возросшая взаимозависимость и необходимость сотрудничества во благо собственного и глобального развития. В тексте перечислены такие характерные для стратегических партнеров и глобальных игроков сферы, как политические консультации, проблемы региональной и глобальной безопасности, устойчивого развития, науки и инноваций, обеспечения энергетической и экологической безопасности, культурного и гуманитарного сотрудничества, взаимодействия в космосе и т.д. Это косвенно отражает понимание Европейским союзом необходимости продолжения формирования собственной линии в отношении КНР в контексте мирового порядка.
Тем не менее с практической точки зрения документ нельзя назвать амбициозным: большинство положений — обозначенные в общем виде намерения и призывы. Наиболее конкретно цели были сформулированы в сфере экономики, где у ЕС было две структурных задачи: ограничить риски, связанные с выходом китайских компаний на европейские рынки, и облегчить выход европейских инвесторов на китайские рынки. Это бы позволило частично решить и другие накопившиеся к тому моменту проблемы: скорректировать торговый дисбаланс, остановить передачу ноу-хау китайским компаниям, противостоять китайскому демпингу и субсидированию государственных компаний, скорректировать диспропорции на рынках труда. Но далеко не все положения из этого раздела сформулированы так, чтобы их реализацию можно было верифицировать. Например, в сфере торговли стороны абстрактно выразили намерение устранить основные противоречия и создать условия для дальнейшего роста.
Движение вперед можно отметить там, где были заключены соглашения, предусмотренные в Повестке 2020, даже если их содержание — предмет для обсуждения. И с этой точки зрения, при всей критике европейско-китайских отношений последних лет, окажется, что их нельзя назвать непродуктивными.
Документ предполагал несколько многосторонних и двусторонних нормативных механизмов. В сфере торговли, которая регулируется для ЕС и КНР соглашениями ВТО, планировалось способствовать присоединению КНР к Соглашению о государственных закупках, требующему коммерциализации тендеров и уравнивания прав местных и внешних поставщиков. Здесь ожидалось определенное лоббирование со стороны ЕС при условии, что Китай пойдет на уступки, что было бы выгодно обеим сторонам. Также ЕС и КНР выразили намерение способствовать заключению пакета соглашений о торговле сельскохозяйственной продукцией на 9-й Министерской конференции и скорейшему завершению Дохийского раунда в рамках ВТО. На двустороннем уровне предполагалось заключить Соглашение о защите географических наименований продуктов и Рамочное соглашение о таможенном сотрудничестве на 2014–2017 гг. Урегулированию подлежала и сфера стандартизации правил и процедур как пролог появившихся позже идей усиления связанности (connectivity). Предполагалось использовать Европейско-китайскую информационную платформу о стандартизации для обмена информацией и принять Глобальный стандарт по обмену информацией о налогообложении между странами ОЭСР и «Группы двадцати». К этому же направлению относится стремление к развитию транспортной инфраструктуры, в том числе — в авиационной сфере.
Но ядром регулирования, в соответствии с обозначенными выше коренными интересами ЕС, должно было стать единое инвестиционное соглашение, которое бы заменило двусторонние документы КНР со странами-членами как необходимая предпосылка для создания зоны свободной торговли (ЗСТ). Его подписание должно было укрепить переговорные позиции Евросоюза. В дополнение предполагалось наладить взаимодействие между КНР и Европейским инвестиционным банком.
Ответы, накопившиеся к 2020 г.
Безусловно, прошедшие 7 лет имели свои взлеты и падения под воздействием как внешнеполитической конъюнктуры, так и внутренних факторов. В рамках ВТО удалось немногое: Пекин дважды (в 2014 и 2019 гг.) предоставлял планы адаптации национального законодательства к требованиям Соглашения о госзакупках, но они приняты не были. 9-я Министерская конференция ВТО увенчалась успехом, так как на ней был принят «Балийский пакет мер» по упрощению торговли аграрной продукцией и обеспечению продовольственной безопасности, но, во-первых, это не заслуга исключительно ЕС и КНР, а во-вторых, ряд переговорных неудач впоследствии так и не способствовали завершению Дохийского раунда. Однако на двустороннем уровне к 2020 г. были подписаны в том или ином виде документы во всех предложенных сферах.
В рамках Совместного комитета по таможенному сотрудничеству соглашения были подписаны не только на 2014–2017 гг., но и затем на 2018–2020 гг. Последний документ называли амбициозным, так как он не только повторил приверженность сторон к борьбе с нелегальной торговлей, обеспечению безопасности цепочек поставок, но также поднимал вопросы электронной торговли, уследить за которой сложнее, и прав интеллектуальной собственности. Учреждена специальная служба, помогающая европейским компаниям учесть эти аспекты при выходе на китайский рынок. Китайская сторона заявила о подготовке следующего подобного соглашения. В нем, помимо уже традиционных областей, предполагается приведение в соответствие санитарных и фитосанитарных стандартов для транспортируемых товаров, которые в Китае существенно ниже, чем в ЕС. Летом 2020 г. Европейский совет также одобрил Соглашение о защите географических наименований продуктов, в первую очередь направленное на защиту европейских брендов на китайском рынке и позволяющее новым товарным знакам выходить туда с меньшими опасениями, что является важным шагом вперед. На этом направлении нормативные цели Повестки 2020 можно назвать выполненными.
Платформа по стандартизации продолжила свое функционирование, и сегодня предоставляет информацию о большем количестве сфер, чем раньше. К ним относятся электрические приборы, медицинское оборудование, продукция машиностроения, аэрозоли, упаковка, текстильная промышленность, экологические стандарты, железнодорожные стандарты и др. В 2014 г. Китай присоединился к Глобальному стандарту об обмене информацией в сфере налогообложения. В 2015 г. была создана Платформа по связанности между ЕС и Китаем, в связи с чем все транспортные соглашения и сотрудничество приобрели дополнительное значение. Поэтому прорывом можно назвать подписание в 2019 г. сразу двух соглашений в области авиации: Соглашение о безопасности гражданской авиации, сблизившее стандарты и ожидания сторон, и Горизонтальное соглашение об авиации, в соответствии с которым летать в Китай теперь можно из любой страны ЕС. Эта сфера развивалось достаточно динамично, но осложнялась различными политическими факторами, поэтому промежуточные выводы делать рано.
Наибольший международно-политический резонанс справедливо вызвало Всеобъемлющее инвестиционное соглашение как документ, включивший в себя не только непосредственно инвестиционные, но и торговые аспекты, и даже глобальные вопросы, а также закрепивший ряд преференций для европейских инвесторов, которые можно условно поделить на три типа: большее открытие рынка для европейских компаний, частичное урегулирование ситуации с субсидированием китайских госкорпораций, создание предпосылок для дальнейшей либерализации инвестиционного режима между сторонами.
Наиболее ощутимые достижения европейской дипломатии относятся к первой группе: открытие некоторых ранее закрытых секторов для внешнего инвестирования (биотехнологии, с ограничением — телекоммуникации и облачные технологии, некоторые виды компьютерных услуг, сопровождение морских перевозок); отмена требования об обязательном создании совместных предприятий при выходе на определенные рынки КНР (автомобильная промышленность, финансовый сектор, частные услуги здравоохранения, недвижимость, экологические сервисы), что также влечет за собой отмену требования о передаче ноу-хау; и снятиях ограничений на объем иностранного капитала в некоторых секторах китайской экономики (в частности, банкинг и страхование, онлайн-услуги в области медицины, логистики и финансов, лизинг самолетов, строительство). Еще одним достижением является снятие ограничений на работу европейцев в Китае сроком до 3 лет. Все эти договоренности предоставляют ЕС эксклюзивные по сравнению, например, с США права, создавая также дополнительный потенциал для корректировки сальдо двусторонней торговли между ЕС и КНР.
В части субсидирования успехи более скромные. Китай принял на себя обязательства предоставлять по запросу информацию о деятельности той или иной китайской компании для соотнесения с условиями соглашения и соблюдать принцип транспарентности при субсидировании в сфере услуг (чего нет, например, в ВТО). Неоднозначно можно оценить и декларируемую в пресс-релизе уверенность, что фиксация статус-кво предотвратит откат КНР в либерализации своих рынков. В документе содержится декларация о намерениях Пекина стремиться к выполнению Целей устойчивого развития ООН и ратификации всех основных Конвенций Международной организации труда. Но, как и с подобными положениями Повестки 2020 общеполитического характера, операционализировать такие стремления непросто.
Оценки и опасения
Достижение договоренностей по условиям Соглашения получило самые полярные оценки в зависимости от интерпретации исследователями места и роли ЕС в меняющемся мире. Критические положения формируются вокруг таких пунктов, как влияние сотрудничества ЕС и КНР на трансатлантические отношения, сравнительно большая открытость рынка ЕС для КНР, чем наоборот, даже при новых условиях, и непосредственно пробелы в тексте соглашения.
Первый аргумент особенно силен среди американских экспертов, а также представителей наиболее либеральных мозговых центров, обвинивших Европу в нежелании соотносить свои интересы с США. Поспешность достигнутых договоренностей связали с намерением Дж.Байдена обсудить этот вопрос с европейскими коллегами после инаугурации, вызвавшим желание у Германии и Франции продемонстрировать «стратегическую автономию». На политическом уровне критическую позицию занимает руководство Польши, Италии, Испании и Бельгии. Безусловно, геополитический контекст — предмет наиболее предвзятых мнений. Российские исследователи, к примеру, в целом оценили соглашение положительно, как шаг в сторону более прагматичного партнерства ЕС c КНР, однако не обошли стороной и значительный выигрыш, который его заключение сулит для Китая в контексте его политической роли в мире.
Что касается открытости европейского рынка, действительно, на нем куда меньше ограничений для китайских инвесторов. Однако в соответствии с официальным заявлением, чувствительные сектора (энергетика, сельское хозяйство, рыболовство, сфера услуг и т.д.) все еще сохраняют большую степень защиты. Также, не стоит забывать, что в преддверии заключения соглашения в Европе в 2019–2020 гг. были приняты и дополнительные внутренние охранные регламенты, такие как Механизм проверки иностранных инвестиций и Инструментарий по безопасности 5G технологий.
Пробелы в самом тексте представляют для ЕС больший предмет для беспокойства. Действительно, если соглашение вступит в силу, изменить статус-кво по отдельным вопросам будет сложно. Особенно чувствительной областью является защита инвесторов уже после того, как они выйдут на новые рынки. Пока документ регулирует, скорее, сами условия доступа на рынок, но мало говорит о последующем пребывании на нем. Стороны заявили, что дополнительное соглашение о защите прав инвесторов уже после выхода на рынок будет обсуждаться в ближайшие два года. Его заключению может способствовать председательство Франции в Европейском совете в первой половине 2022 г., в то время как в 2021 г., когда эти функции будут выполнять Португалия и Словения, ожидать прорывов сложно.
В отношении китайских инвестиций в Европу настораживает, что вопросы субсидирования остались открытыми для сферы промышленности, в то время как это их главный объект приложения. Предложенный Механизм разрешения споров не касается сферы услуг, и к тому же будет функционировать на межгосударственной основе, что сокращает для юридических лиц возможности быть услышанными.
Путь вперед
Развитие отношений ЕС и Китая с момента заключения последнего двустороннего программного документа нельзя назвать нерезультативным: большинство практических инициатив, заложенных в Повестке 2020 были в той или иной степени выполнены, а соответствующие соглашения, направленные на нормативное урегулирование взаимодействия и минимизацию издержек для Европы — подписаны. Тем не менее наиболее глобальные для ЕС проблемы двусторонних отношений — дисбаланс в сфере торговли, сближение стандартов экономической деятельности, защита прав своих компаний на китайском рынке — остались неурегулированными. Выработанное в конце 2020 г. Всеобъемлющее инвестиционное соглашение — большой шаг вперед для ЕС. Но и оно требует доработки.
Сегодня в отношения все больше вмешивается геополитическая составляющая, и их урегулирование во много зависит от того, смогут ли стороны найти баланс как между своими внешними партнерами, так и между прагматизмом и алармизмом в собственной внешней политике, между готовностью пойти на уступки ради движения вперед и соблазном закрыться друг от друга, опасаясь уступить слишком многое.
РСМД. 24.03.2021
