Европейский вектор внешней политики России: к юбилею участия в Совете Европы
Марк Энтин, д.ю.н., заведующий кафедрой европейского права МГИМО МИД России, почетный доктор наук БФУ им. И.Канта, ведущий эксперт РИСИ, эксперт РСМД
Екатерина Энтина, д.полит.наук, профессор, заместитель проректора по науке НИУ ВШЭ, старший научный сотрудник Института Европы РАН, эксперт РСМД
28 февраля 1996 г. Российская Федерация вступила в Совет Европы. Довольная очередным внешнеполитическим успехом. Преисполненная надежд на доброжелательное дружеское сотрудничество со всеми остальными европейскими странами. Полная иллюзий.
Четверть века нашего членства в СЕ — первая большая круглая дата, которую, по всей видимости, нужно было бы достойно отметить. По этому поводу напрашивается произнесение длинных торжественных речей и написание победных реляций. Но ничего этого не хочется.
Отношения с СЕ снова стремительно портятся. Противоречия нарастают. Усиливается обида на то, что всё хорошее в деятельности этой старейшей панъевропейской организации предается забвению. Она вновь используется Европейским союзом для оказания беспардонного давления на нашу страну и углубления конфронтации.
Почему Европейским союзом? Потому что до того, как ЕС не вобрал в себя все те содержательные функции, которые имеются у СЕ, между ними существовало определенное разделение труда. Потому что Совет Европы всегда контролировался Брюсселем, хотя до последнего времени и сохранялась видимость того, что его государства-члены выступают там в индивидуальном качестве. Последние же десятилетия СЕ все в большей степени работал на ЕС по аутсорсингу, осуществляя программы и проекты технической помощи в рамках подготовки третьих стран либо к вступлению в интеграционное объединение, либо для решения задач, формулируемых в контексте Восточного партнерства.
Соответственно для понимания нынешних трудностей, с которыми Россия сталкивается в СЕ, надо проанализировать, что происходит в отношениях между Россией и ЕС, и каким образом СЕ и все его институциональные и конвенционные структуры могут быть брошены на выполнение политического заказа интеграционного объединения. Полученные выводы позволят сопоставить альтернативные варианты дальнейшего участия Москвы в деятельности СЕ.
Безальтернативность европейского выбора России
В 1990-х гг., когда Москве потребовалось заново определять место России в мире, она не сомневалась в правильности своего выбора. С его безусловной обоснованностью, не колеблясь, соглашались все остальные страны. Как прежние друзья и союзники, так и бывшие противники.
Россия позиционировала себя в качестве глобальной державы, внесшей огромный вклад в мировую культуру и становление современного мирового порядка, что подтверждается ее статусом постоянного члена Совета Безопасности ООН и легитимного члена ядерного клуба, и в то же время неотъемлемой части европейской цивилизации, без которой европейская цивилизация ущербна и невозможна.
Такое позиционирование предопределило конкретные внешнеполитические шаги, предпринятые Москвой. Будучи государством-продолжателем СССР, что обеспечило ей автоматическое членство во всех международных организациях, в которых он был представлен, и участие во всех международных соглашениях, стороной которых он являлся, Россия, помимо этого, вступила в универсальные международные организации, вне которых оставался СССР, включая ФАО и финансовые организации системы ООН.
Кроме того, Россия заключила всеобъемлющее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Европейским союзом (СПС), активизировала взаимодействие со странами ЕС в рамках ОБСЕ и стала полноправным членом Совета Европы (СЕ). Причем в том, что касается СЕ, получила привилегированный статус государства, пользующегося особыми дополнительными полномочиями, который на языке СЕ называется статусом главного плательщика организации. Он позволяет использовать русский в качестве одного из рабочих языков СЕ, повышает степень представленности в Генеральном секретариате, дает возможность оказывать определяющее влияние на процесс принятия решений.
Ставка на опережающее развитие политических, экономических и гуманитарных связей с ЕС и организациями с доминирующим участием ЕС объяснялась широким набором факторов. К важнейшим из них относятся: принадлежность России к европейской цивилизации; концентрация подавляющего большинства населения и производственного потенциала в ее европейской части; территориальная близость друг к другу; объем экономических, финансовых и технологических связей и товарооборота; большая привлекательность для России правовой, гуманитарной и социально-экономической модели ЕС по сравнению с американской или любой другой; политическое и экономическое лидерство ЕС на континенте вследствие развала СССР, переориентация на ЕС стран ЦВЕ и слабость государств постсоветского пространства.
Провал политики ЕС в отношении России, его причины и предопределенность
В отношениях между Россией и ЕС с самого начала стали возникать перекосы, закладывающие под них мину замедленного действия. Евросоюз и его государства-члены вместе с Соединенными Штатами воспрепятствовали реализации российских идей о превращении ОБСЕ в зонтичную организацию над НАТО и ЕС, которая могла бы остановить их территориальную экспансию, и полностью развернули ее деятельность исключительно лишь на мониторинг демократических изменений или их отсутствия в странах постсоветского и постюгославского пространства. Обвинив Москву в нарушении своих международных обязательств в ходе первой чеченской войны, разорвали большинство перспективных форматов взаимодействия, сложившихся к тому времени, отложили на несколько лет вступление в силу СПС (в полном объеме оно действует с 1997 г., хотя заключено в 1994 г.) и прием России в СЕ, чуть позже создали крайне выгодный им шаблон о глубоком расхождении в ценностях между Россией и остальной Европой.
Причем по парламентской линии членство России в СЕ было обставлено огромным числом требований, которые в таком объеме ранее не предъявлялись ни одному государству, и предполагали определенные формы отчетности об их исполнении. Здесь стоит упомянуть и о весьма странном для международной практики демарше примерно трети сотрудников Генерального секретариата СЕ — они подписали петицию с призывом отказать России в членстве (правда уволились из организации впоследствии только единицы).
Таким образом, вопреки, казалось бы, «медовому месяцу» в отношениях между Россией и ЕС, Брюссель стал выстраивать их весьма своеобразно. Воспользовавшись вполне естественной ситуацией слабости, в которой оказалась Москва, переживавшая один тяжелейший кризис за другим и лишившаяся надежных союзников, на которых она могла положиться, он с самых первых дней принялся диктовать ей свои условия. Брюссель всегда и во всем постарался выступать с позиции силы или с позиции ментора, не пропускавшего ни одного подходящего повода для того, чтобы отчитать «нерадивого ученика», который с большим трудом и колоссальными социальными издержками осваивал азы рыночной экономики, что не могло не сказаться на «мягкой силе» России, которую она, по сравнению с СССР, не без помощи ЕС безвозвратно потеряла.
Он сделал все, что было в его силах, для разрыва некогда глубоких и прочных связей, которые Москва имела со странами ЦВЕ и Балтии. Политические, экономические, культурные, духовные, исторические, образовательные, гуманитарные — все эти связи Брюссель замкнул в максимальной степени исключительно на себе. Уже в 1993 г. этим странам было официально предложено «европейское будущее» (а не взаимные гарантии безопасности, за которые ратовала Москва), то есть перспектива вступления в интеграционное объединение, означавшая перенос на их почву политической, социально-экономической и правовой модели ЕС и его государств-членов при одновременном оказании им помощи в ускоренном экономическом развитии и повышении уровня жизни.
Таким образом, Брюссель на практике приступил к реализации доктрины выдающегося французского политика и одного из наиболее успешных председателей Европейской комиссии Жака Делора о концентрических кругах построения общего пространства интеграционного объединения. Их должны были составить: 1) ядро ЕС; 2) его периферия; 3) кольцо дружественных стран, элиты которых привязывались бы к ЕС без возможности влиять на его внутреннее развитие и внешнюю политику; 4) остальные державы. Россия попадала в последнюю категорию.
Затем пришел черед стран общего соседства, возникшего вследствие расширения ЕС. До этого Брюссель в их отношении ограничивался тем, что стремился не допустить восстановления прежних связей между государствами, возникшими на территории бывшего СССР; поддерживал их настрой на противодействие, как он утверждал, «диктату» Москвы; по мере возможности купировал центростремительные силы на постсоветском пространстве. Сегодня же Евросоюз во многом в антагонистическом ключе попытался применить к ним накопленный опыт политической и социально-экономической трансформации стран ЦВЕ, игнорируя как их специфику и текущие потребности, так и негативную реакцию Москвы. В результате проводившаяся им политика соседства (которую после пятидневной войны 2008 г. в Закавказье сменила политика Восточного партнерства, а после событий 2014 г. на Украине — пересмотренная политика Восточного партнерства) привела к росту напряженности по всему периметру границ ЕС и России, поляризации политических сил и общей дестабилизации региона.
Одним из обыденных инструментов общения с Москвой Брюссель избрал язык санкций, в то время как первая неизменно настаивала на, казалось бы, элементарном — равноправии и взаимном учете национальных интересов друг друга. Вводимые им в произвольном и одностороннем порядке ограничения в зависимости от обстоятельств варьировались от приостановки ратификации СПС и действия его отдельных разделов и положений; замораживания переговоров по новому базовому соглашению, а также работы политических и отраслевых диалогов; частичного бойкота зимних Олимпийских игр и других спортивных мероприятий, а также политических встреч и знаковых мемориальных событий, проводимых в России; составления проскрипционных списков российских должностных лиц, политиков и бизнесменов; введения волюнтаристских антидемпинговых мер и организации антитрестовских расследований до финансовых и отраслевых санкций, наносящих многомиллиардный ущерб российской экономике, бьющих прежде всего по благосостоянию россиян.
Причем, что не может не вызывать недоумения, раз за разом с какой-то обескураживающей закономерностью накануне саммитов РФ-ЕС, тогда, когда намечалось потепление двухсторонних отношений или отдельные государства-члены были готовы отойти от единого дискриминационного курса, проводимого ЕС, случались события, отбрасывавшие все назад. В их числе — убийства всемирно известных российских правозащитников или резонансных политических фигур; отравления полонием или «новичком»; объявление состоявшихся президентских и парламентских выборов несвободными, неравными и недемократическими; нарушения в работе магистральных трубопроводов, по которым энергоносители поставляются европейским потребителям; введение в действие новейшего законодательства ЕС, откровенно ущемляющего российских производителей, и т.д. За ними очень часто, согласно утвердившейся в ЕС логике, следовали всё новые и новые санкции.
В результате этих событий история отношений между Россией и ЕС напоминает «американские горки». Вместо того чтобы поступательно развиваться, их бросало из кризиса в кризис. События, подрывавшие сами основы двусторонних отношений, были связаны либо с волнами расширения НАТО и ЕС и их военными интервенциями в Сербию, Ирак, Ливию и Сирию, либо с действиями России на национальном и международном уровне, которые Брюссель трактовал в качестве нарушающих взятые на себя обязательства и подрывающих международный порядок (под которым он имел в виду не Устав ООН, а его господствующее положение на континенте). Кататься на них, в конце концов, надоест даже самому терпеливому и выносливому человеку, не говоря уже о политической элите великой державы.
Кроме того, не осознавая этого, Россия и ЕС совместно заложили еще одну мину замедленного действия под свои взаимоотношения. От года к году они накапливали как разногласия по широкому кругу вопросов национальной и международной повестки, так и взаимные претензии. Брюссель обвинял российское руководство в ренегатстве, реваншизме, силовом давлении на соседей и стремлении возродить СССР; поддержке тоталитарных и авторитарных режимов; преследовании оппозиции и разрыве с фундаментальными ценностями плюралистической демократии, ротации власти, правового государства и защиты прав человека. Москва инкриминировала ЕС безоглядную и неоправданную экспансию, присоединение к себе стран и территорий, за которыми иначе можно было бы признать статус нейтральных и неприсоединившихся; насильственную или провоцируемую извне смену политических режимов в целях включения тех стран, где это получилось, в сферу своего влияния; вмешательство во внутренние дела суверенных государств, диктат и навязывание им своих порядков и т.д.
Ни по одному из этих и многих других вопросов они не смогли или, вернее, не захотели сблизить свои позиции. Зато эксплицитно согласились с тем, что будут придерживаться в их отношении принципиально разных подходов. Как следствие, Россия и ЕС подошли к сегодняшнему дню с неподъемным грузом проблем, которые трактуют и решение которых видят диаметрально противоположным образом. А ведь в их число входят проблемы, затрагивающие судьбы народов и целых регионов: бомбардировка Белграда, уничтожение государственности Ливии, будущее Косово, Приднестровья, Южной Осетии, Абхазии, Крыма, Юго-востока Украины. Кроме того, остаются вопросы, от решения которых будет зависеть дальнейшая судьба международных отношений в целом: правомерность и допустимость вмешательства во внутренние дела суверенных государств, односторонних ограничительных мер, поддержки антиправительственных сил и террористических формирований, произвольного определения того, когда защищать территориальную целостность государств, а когда самоопределение народов. Что из себя представляют универсальные человеческие ценности? Как защищать и отстаивать их на своей территории? Продвигать ли их вопреки воле законных правительств, парламентов и глав государств, избранных народом? На все эти проблемы ЕС и Россия смотрят по-разному.
Такой груз не выдержат никакие двусторонние отношения. Тем более, когда одна из сторон сделала выбор в пользу политики сдерживания, а значит и конфронтации. Вот и получилось, что из-за клина, вбитого в отношения между Россией и ЕС (дело Ходорковского 2003 г., мюнхенская речь 2007 г., война в Закавказье 2008 г., избирательная кампания в России 2012 г., проект соглашения об ассоциации Украины с ЕС 2013 г., события на Украине 2014 г. и все новые волны санкций, к которым Брюссель прибегал все последующие годы) пропасть между двумя половинками континента стала почти непреодолимой.
Напрасно растраченные возможности СЕ и дремлющий потенциал их рационального использования
На этом в целом весьма неблагоприятном фоне СЕ на протяжении длительного времени оставался своего рода оазисом. Как бы ни менялась международная повестка, какие бы трагические события ни взрывали европейский социум, как бы ни обострялись межгосударственные противоречия, действовала гениально простая и разумная установка: «мы единая семья европейских народов и все проблемы должны решать по-семейному, для общего блага, в общих интересах».
Под общими интересами понималось, как записано в статье 1 Устава СЕ, углубление межгосударственного сотрудничества и дальнейшее сближение между государствами-членами на основе единых ценностей, которые они согласились защищать и продвигать прежде всего на национальном, но также и на международном уровне. Конкретизацией этой установки послужила концепция «построения Большой Европы без разделительных линий», совместно разработанная и утвержденная государствами-членами в качестве высшей цели и предназначения СЕ и главного ориентира его повседневной деятельности. Их сердцевиной являются: разработка единых подходов к решению злободневных проблем, с которыми сталкиваются европейские страны; гармонизация общих направлений государственно-правового строительства; осуществление программ и проектов, необходимых для формирования общего правового, социального и гуманитарного пространства, означающее, что каждый человек, его жизнь и имущество будут одинаково защищены во всех европейских странах, где бы он ни жил и работал, куда бы он ни приехал. В этом плане концепция «Большой Европы без разделительных линий» созвучна российской инициативе формирования общего экономического пространства от Лиссабона до Владивостока, выдвинутая Москвой в 2003 г.
То, как работал в то время СЕ и то, что ему удавалось делать — все это давало основание российским экспертам рассматривать его в качестве оптимальной платформы для построения общего будущего европейских нардов и политического обустройства континента. Приступая в начале 2010-х гг. к переговорам о создании Европейского экономического союза со своими ближайшими соседями, которые в дальнейшем составили его костяк, Москва планировала, что его становление и последующее укрепление и консолидация могли бы проложить путь к подобному обустройству образующегося в результате этого суперрегиона.
Характерно, что в ходе второй чеченской войны, несмотря на бушевавшие вокруг политические бури, в рамках межправительственного измерения его деятельности СЕ ни разу не позволил себе выступить с осуждением России за допускавшиеся нарушения прав человека и гуманитарного права, воздержался от включения соответствующих пассажей в многочисленные принимавшиеся им резолюции и декларации. Для Совета Европы сохранение прежней «семейной атмосферы» и продолжение сотрудничества на всех направлениях были дороже, нежели никому не нужные и подрывающие их политические демарши. Интересно, что в отношении США спустя некоторое время Комитет министров Совета Европы (КМСЕ) был готов принять резолюцию с осуждением Вашингтона за нарушения гуманитарного права в Афганистане. Правда, до этого дело не дошло.
Очень помогал поддержанию конструктивной атмосферы в СЕ его Генеральный секретариат. После того как вступление России в организацию стало свершившимся фактом, очень многие сотрудники международной гражданской службы, даже те, кто подписал упоминавшуюся выше петицию, бросились изучать русский язык. Они посчитали, что теперь все в деятельности СЕ будет меняться, и знание русского языка станет необходимым для адаптации к новым условиям и карьерного роста.
Эксперты СЕ и гражданские служащие много сделали для скорейшего ознакомления российской общественности, должностных лиц и экспертного сообщества с богатейшим опытом, накопленным организацией, ее достижениями и наработками, в том числе в области социального сплочения и управления рынком труда. Они старались помочь отыскать взаимоприемлемые компромиссы, продвинуть такие решения, которые бы объективно отвечали общим интересам. В целом работали на порядок более честно и профессионально по сравнению с многочисленными специалистами, приезжавшими в Россию в рамках финансируемой ЕС программы ТАСИС, затем сменивших ее инструментов технического содействия. С опорой на Генеральный секретариат всегда можно было разыграть многоходовую комбинацию, которая вела к выдвижению инициатив, полезных России и другим европейским странам, и их практическому запуску.
С позиций сегодняшнего дня может показаться, будто в Парламентской ассамблее Совета Европы (ПАСЕ) всегда царили антироссийские настроения и на делегацию Федерального Собрания неизменно оказывался политический прессинг. Это не так. Да, ПАСЕ с самого начала установила мониторинг за соблюдением Россией обещаний, данных при вступлении в организацию, и обязательств, вытекающих из членства; предусмотрела создание специального дискуссионного формата по Чечне; неоднократно принимала резолюции, неудобные Москве, особенно после событий 2008 г., а также ограничивающие права делегации Федерального Собрания. Однако вплоть до 2014 г. со всеми мини-кризисами внутри ПАСЕ удавалось справляться.
С самого начала все российские партийные лидеры, входившие в состав делегации Федерального Собрания, превратили сессии ПАСЕ в очень видную и заметную трибуну, с которой они обращались к российскому электорату, и канал установления связей с коллегами из европейских политических партий. Благодаря активной работе во всех комиссиях ПАСЕ (а не только тех, которые определяют ее политическую повестку) и проведению выездных сессий в различных городах и регионах страны члены делегации смогли установить прочные связи и привлечь на свою сторону значительную часть депутатов Ассамблеи, достаточную для обеспечения ее неангажированного функционирования.
Лидеры российской делегации неоднократно получали возможность выступать от имени всех европейских парламентариев, Европы в целом. В какой-то момент они взяли под свой контроль одну из партийных фракций Ассамблеи и могли бы, опираясь на ротационный механизм перехода председательства поочередно от одной фракции к другой, получить этот важнейший руководящий пост. Дабы не обострять ситуацию, они предпочли отдать его Турции. Так что даже в межпарламентском измерении СЕ вплоть до 2014 г. баланс российского участия получался скорее позитивным.
В огромной степени он является позитивным с точки зрения внутреннего развития страны. Чуть ли не все министерства и ведомства Российской Федерации, включая Верховный суд, Генеральную прокурату, МВД, Минюст и др., установили с соответствующими структурами СЕ прочные продуктивные связи. СЕ служил для них важной платформой общения с коллегами из других стран и продвижения своих интересов; источником экспертных знаний; полезным подспорьем для осуществления нужных им программ и проектов на национальном уровне и в рамках международного сотрудничества.
С опорой на экспертные возможности и институциональный потенциал СЕ Москва решала двуединую задачу модернизации правового регулирования, международной экспертизы и легитимации принимаемого законодательства. Еще во времена разработки текста Конституции 1993 г. Россия через Венецианскую комиссию за демократию через право получила благоприятное заключение на него. Позже в тесном взаимодействии с блестящими экспертами, подобранными СЕ, работала над новыми редакциями Уголовного кодекса, Уголовно-процессуального, Гражданского и Гражданско-процессуального и многими другими законодательными актами. Некоторые важные изменения в функционировании российского государственного аппарата также получали поддержку со стороны СЕ, включая, например, выделение Следственного комитета в независимую структуру.
При содействии СЕ Москвой были решены некоторые крайне сложные внешнеполитические и внешнеэкономические задачи. Так, большая переговорная команда в составе представителей всех профильных ведомств сумела согласовать с региональной структурой СЕ, функционирующей в связке с ФАТФ, условия исключения России из черного списка ФАТФ, выполнила их, а затем с подачи СЕ добилась реального исключения из черного списка. Благодаря этому Москве удалось открыть экономику страны для беспрепятственного притока иностранных инвестиций.
Много дало российскому обществу, гражданам, судебной и правовой системе страны участие России в Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ). Большой пласт постановлений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) был эффективно использован Администрацией Президента, Верховным судом и Минюстом для уточнения и модернизации правоприменительной практики, проведения правовых и институциональных реформ, создания новых процедур, подготовки предложений по тонкой переналадке действующего законодательства.
Формируемое ЕСПЧ прецедентное право превратилось в своего рода мостик между внутренним правом России и стран ЕС. Благодаря прямому действию ЕКПЧ на территории Российской Федерации суды всех уровней получили дополнительную возможность обеспечить более надежную защиту законных интересов и прав граждан, всех лиц, находящихся под российской юрисдикцией.
Изложение конкретных примеров того, какую отдачу российское государство и общество получили и в состоянии получать от эффективного членства в СЕ, можно было бы продолжить. Их очень много. Однако и приведенных достаточно для общего вывода о том, что СЕ, несмотря ни на что, способен приносить России большую пользу.
Тем не менее после резкого ухудшения отношений между Россией и ЕС из-за дела Ходорковского в 2003 г., мюнхенской речи 2007 г., испытания войной в Закавказье 2008 г., критической оценки выборов в России 2012 г. и, наконец, радикальным образом в связи с событиями на Украине 2014 г. польза стала микшироваться частичным перерождением СЕ и его структур и системным политическим давлением, которое они попытались оказывать на руководство Российской Федерации, проводимую им внутреннюю и внешнюю политику.
Релевантность СЕ в европейской архитектуре сильно упала. Следуя логике, диктуемой углублением интеграции, ЕС перенес на свою почву чуть ли не всё самое ценное в деятельности организации. ЕКПЧ продублировал и заменил более амбициозной и продвинутой Хартией ЕС о фундаментальных правах. Как следствие, Суд ЕС получил возможность и принялся активно применять Хартию в своей правоприменительной практике, успешно оттесняя с первых ролей ЕСПЧ. В рамках Евросоюза энергично заработало Европейское агентство по правам человека, во многом дублирующее сходную структуру СЕ — Комиссию против расизма и ксенофобии. Все многосторонние конвенции СЕ в области сотрудничества полицейских и судебных органов, сближения уголовного и уголовно-процессуального законодательства и т.д. были воплощены в соответствующих регламентах и директивах, которые наполнили конкретным содержание Пространство свободы, безопасности и правосудия ЕС.
Вследствие этого для Евросоюза СЕ полностью утратил какое-либо значение. ЕС сдвинул его на периферию своих интересов и одновременно на периферию всей европейской архитектуры. Брюссель стал использовать его зачастую лишь для продвижения реформ в третьих странах и аутсорсинга.
Поскольку СЕ, в котором он господствует, нужен ЕС преимущественно для проекции во вне своих ценностей, социальных, правовых и иных достижений, организация утратила какое бы то ни было лидерство в области законотворчества, полностью и бесповоротно уступив его Брюсселю. Новые знаковые международные конвенции, разработанные им за последнее время, можно по пальцам пересчитать.
Деятельность СЕ разделена на три части. Первая состоит в оказании технического содействия государствам-членам в усвоении ценностей ЕС и СЕ. Вторая связана с мониторингом за соблюдением ими уставных обязательств и обязательств, прописанных в ранее принятых многосторонних конвенциях и документах. Лишь третья часть касается осмысления новых проблем и вызовов, а также законотворчества. Естественно, что в таких условиях повестка СЕ становится всё более устаревшей и архаичной. Новая тематика, причем именно та, в которой заинтересована Москва, с трудом пробивает себе дорогу.
С ростом напряженности в отношениях между Россией и ЕС в последние годы СЕ утратил то, что делало его столь ценным и привлекательным — дружескую семейную атмосферу, в которой КМСЕ обсуждал любые вопросы и вел поиск решений, отвечающих общим интересам. Он все чаще, в каких-то случаях даже систематически, стал использоваться для выдвижения требований и претензий к Москве и нескольким другим странам или их поддержки.
Однако возможности оказания политического давления в формате межправительственного сотрудничества (когда 99% времени занимает созидательная работа, и за свои высказывания, а тем более действия приходится отвечать) крайне ограничены. Другое дело — формат обсуждениях на сессиях и в комиссиях ПАСЕ, где можно отвести душу, не заботясь о последствиях, пренебрегая доказательствами, лишь бы добиться преследуемых политических целей. Не удивительно, что именно ПАСЕ сделалась форумом, штампующим резолюции и рекомендации с осуждением России за Крым, Юго-восток Украины, Южную Осетию, Абхазию, преследование оппозиции, централизацию власти, пренебрежение правами человека и далее по списку.
Феномен самого последнего времени — подключение к антироссийской кампании потенциала ЕСПЧ (подробнее об этом чуть ниже). В принципе любой международный трибунал обязан быть непредвзятым, объективным, неангажированным и не выходить за рамки полномочий, доверенных ему создавшими его государствами. Похоже, ЕСПЧ перестал руководствоваться этими золотыми правилами.
Нынешнее обострение отношений между Россией и СЕ, срежиссированное за пределами организации, уходит своими корнями в 2014 г. ПАСЕ не только обвиняет Россию в «оккупации» и «агрессии», но и лишает делегацию Федерального Собрания права голоса и права на участие в руководящих структурах и миссиях Ассамблеи. В ответ делегация Федерального Собрания «хлопает дверью» и замораживает свое участие в деятельности ПАСЕ.
Если бы отношения между Россией и ЕС развивались нормально, ПАСЕ, как это случалось в прошлом, пригласила бы чуть позже делегацию вернуться и сняла ограничения. На этот раз конфликт затянулся. Поскольку ни на какой разумный компромисс Ассамблее выйти не удалось. Российская Федерация по предложению Государственной Думы и Совета Федерации сначала снизила на 1/3 свои взносы в бюджет Организации, а затем вовсе прекратила выплаты.
С одной стороны, дискриминация парламентариев по национальному признаку недопустима по определению: парламентарии представляют тех, кто их избрал, лишение парламентариев права голоса равносильно лишению права голоса всех россиян. С другой стороны, нигде в Уставе СЕ подобное не предусмотрено, а значит является его злостным нарушением.
Поскольку Россия является одним из главных плательщиков СЕ, прекращение выплат привело к тяжелейшему финансовому кризису организации и вышло далеко за рамки межпарламентского противостояния. На следующем витке нарастания напряженности встал вопрос о целесообразности членства России в СЕ.
Выход означал бы углубление разрыва между Россией и ЕС, отказ от построения общих пространств, даже в отдаленном будущем, конец «Большой Европы без разделительных линий». Кроме того, без участия России существование панъевропейской организации для ЕС во многом утратило бы смысл. Со всеми остальными странами СЕ Брюссель связан специализированными форматами сотрудничества и взаимодействия. В их число входят Восточное партнерство, Берлинский процесс и т.д.
Поскольку по большому счету Москва не хотела терять СЕ и все связанное с деятельностью этой авторитетной организации, а ЕС не хотел терять Россию в качестве ее члена, собеседника и партнера, был найден и реализован следующий компромисс. ПАСЕ внесла изменения в свои Правила процедуры, на которых настаивала делегация Федерального Собрания, делающие невозможным лишение парламентских делегаций права голоса и представительства. В ответ Россия погасила накопившийся долг и возобновила выплаты в регулярный бюджет СЕ. Кроме того, ПАСЕ и КМСЕ согласовали новую процедуру реагирования на злостное нарушение государством-членом своих уставных обязательств, которую теперь может запустить не только КМСЕ, но и ПАСЕ и Генеральный секретарь.
В действительности достигнутая договоренность явилась в какой-то степени обманом или самообманом. Во-первых, ПАСЕ сохранила возможность в любой момент ставить вопрос о непризнании полномочий делегации Федерального Собрания, чем она сразу же и занялась.
Во-вторых, все антироссийские резолюции ПАСЕ остались в силе. Вдобавок она их переподтвердила и добавила к «грехам» России дело А.Навального и ряд других, а также закрепила в новой серии резолюций и рекомендаций общий вывод о дальнейшем ухудшении ситуации с демократией и правами человека в нашей стране.
В-третьих, КМСЕ ничего не сделал для возрождения прежней атмосферы сотрудничества и совместного поиска необходимых решений без какого-либо намека на диктат и принуждение.
В-четвертых, ПАСЕ и стоящий за ней Брюссель получили в свое распоряжение новую карательную процедуру, которую теперь в целях оказания политического давления можно безответственно запустить в любой момент.
В-пятых, начиная с 2021 г. ЕСПЧ принялся штамповать судебные постановления, имеющие откровенно политическую подоплеку. 14 января он вынес решение о приемлемости межгосударственной жалобы Украины на Россию по поводу Крыма на основании того, что якобы еще до вхождения Крыма в состав Российской Федерации, Москва осуществляла эффективный контроль над полуостровом. Тем самым он юридически (чем его решение принципиально отличается от политических домыслов руководства ЕС, НАТО и их государств-членов) делегитимировал самоопределение крымчан как акт самостоятельного волеизъявления. 16 февраля выступил с требованием к России незамедлительно освободить из-под стражи А.Навального на основании ст. 39 своих Правил процедуры, поскольку всем известны связанные с ним обстоятельства, и, значит, его пребывание в заключении чревато для него фатальными последствиями. В ближайшие месяцы можно ожидать от ЕСПЧ всё больше подобных постановлений, не имеющих, как считает Минюст России, «оснований в праве» и отражающих лишь частное видение ситуации самими судьями.
На деле договоренность между российским руководством и ЕС и его государствами-членами должна была касаться совершенно другого: 1) отказа от конфронтации и возвращения к диалогу во всех структурах СЕ, включая ПАСЕ; 2) переформатирования организации и порядка ее функционирования; 3) полного пересмотра повестки дня СЕ, ее актуализации в соответствии с потребностями времени; 4) возвращения организации к рассмотрению всего, что заботит европейский социум в целом, вместо концентрации внимания на происходящем лишь за пределами ЕС.
Отношения между Россией и СЕ находятся на перепутье. Их еще можно вернуть в конструктивное русло. Но для этого нужна принципиально новая стратегия участия России в СЕ — энергичная, наступательная, базирующаяся на подключении к ее разработке и реализации гражданского общества, а также обеспеченная достаточными финансовыми средствами.
Важными элементами такой стратегии могли бы стать скорейшее принятие всеобъемлющей государственной политики продвижения и защиты прав человека и связанных с ее реализацией программ опережающей модернизации национального законодательства; учреждение Ассоциации содействия СЕ с широчайшим представительством НКО, экспертного сообщества и заинтересованных государственных структур, которая бы занялась разработкой новой повестки для СЕ и ее согласованием с зарубежными партнерами; наделение делегации Федерального Собрания мощнейшим экспертным потенциалом и возможностями ведения интенсивного диалога с европейскими политическими партиями; назначение одного из крупных российских политиков, пользующихся большим международным авторитетом, специальным представителем по делам СЕ с мандатом выйти на очерченную выше договоренность. Принятие указанных и связанных с ними мер создаст необходимые предпосылки для конструктивного решения проблем СЕ, ПАСЕ и ЕСПЧ. Если удастся справиться с ними, это станет определяющим вкладом в нормализацию отношений также и между Россией и ЕС, в чем объективно заинтересованы обе стороны.
РСМД. 26.02.2021
