Новые контуры внешнеэкономической стратегии ЕАЭС
Александр Королёв, заместитель заведующего Евразийским сектором ЦКЕМИ НИУ ВШЭ, эксперт РСМД
Григорий Калачигин, младший научный сотрудник Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ, эксперт РСМД
Пандемия коронавируса, обрушившаяся на мир весной 2020 г., и последовавший за ней коронакризис, с одной стороны, вытеснили из международной повестки многие актуальные вопросы, включая протекционизм, продвижение отдельными странами нарратива о справедливой торговле на смену свободной и ряд других. С другой стороны, пандемия привлекла внимание широкой общественности к проблеме реагирования и выхода стран и региональных интеграционных объединений (РИО) из кризисных ситуаций, и ЕАЭС в этом плане не является исключением.
Уже сейчас мы можем наблюдать принципиально новый контекст развития евразийской интеграции. В 2020 г. заканчивается первая «пятилетка» функционирования ЕАЭС, в этом же году сменилось председательство в Евразийской экономической комиссии (ЕЭК), одном из ключевых наднациональных органов Союза, в мае 2020 г. была одобрена Стратегия развития интеграции на ближайшие пять лет. Растет число внешних вызовов, среди которых расширяющиеся антироссийские санкции, торговые войны между США и Китаем и уже упомянутый коронакризис. Все это заставляет по-новому взглянуть на перспективы и саму модель продвижения проекта евразийской экономической интеграции. В данной статье основное внимание будет уделено именно внешнеэкономической деятельности Союза, что обусловлено рядом причин.
Рост значимости «внешней» интеграции
Во-первых, за первую «пятилетку» ЕАЭС может занести себе в актив налаживание связей с зарубежными партнерами и тестирование различных форматов сотрудничества. За это время было подписано торгово-экономическое соглашение с КНР, Временное соглашение, ведущее к образованию ЗСТ с Ираном и полноценные ЗСТ с Вьетнамом, Сербией и Сингапуром, проведены консультации и переговоры с другими странами, заключены Меморандумы о взаимопонимании как со странами, так и с другими РИО. Следует упомянуть и апробацию формата государства — наблюдателя ЕАЭС, которым стала Молдова в 2018 г.
Однако стоит также учитывать, что во многом «на руку» ЕАЭС играет молодость объединения — почти любая сделка и договоренность с третьими странами воспринимается как достижение евразийской интеграции. Но представляется, что Союз исчерпал этот стартовый капитал, а в ближайшие годы возникнет необходимость перехода от количественного к качественному росту, запуску и продвижению новых ЕАЭС-центричных форматов внешнеэкономического взаимодействия, выходящих за пределы классических ЗСТ. Последнее особенно важно с учетом «гонки интеграций», в которой ЕАЭС пока уступает МЕРКОСУР, АСЕАН и ЕС, с точки зрения содержательного наполнения повестки сотрудничества с зарубежными партнерами.
Во-вторых, неоднократно встречаются экспертные оценки о кризисе системы многосторонней торговой либерализации, и в последнее время стало модным утверждать, что коронакризис отправит в нокдаун свободную торговлю. Однако подобные заявления больше походят на красочные заголовки и не раскрывают суть происходящего. В действительности, только за последние 20 с лишним лет данная система сталкивалась с серьезными внешними потрясениями и достойно их преодолевала: Азиатский финансовый кризис 1997–1998 г. считается одной из главных причин запуска третьей волны регионализма[1], а в разгар мирового экономического кризиса (2009 г.) было зафиксировано рекордное годовое количество новых региональных торговых соглашений — 21.
Безусловно, нарастание неопределенности, вызванное наступательной политикой США (проявляющейся в том числе в виде торговой войны с КНР) в совокупности с нынешней пандемией несет множество угроз для мировой экономики. Международный опыт отчетливо свидетельствует, что заключение преференциальных соглашений представляет собой инструмент хеджирования рисков и компенсации негативных последствий турбулентности на мировых рынках. Поэтому есть все основания полагать, что «коронавирусное похмелье» не убавит стремление стран и региональных интеграционных объединений к дальнейшей либерализации на многостороннем и двустороннем/плюрилатеральном уровнях. ЕАЭС в этом случае не будет исключением.
Наконец, в-третьих, на данный момент слабым звеном ЕАЭС является уровень межправительственного диалога. Периодические переносы сроков реализации проектов, взаимные обвинения в несоблюдении законодательства Союза, торговые разногласия между государствами-членами, неготовность многих участников интеграции пойти на компромисс по чувствительным вопросам, — все это негативно сказывается на общей динамике развития евразийской интеграции, кульминацией чего стали трудности в принятии Стратегии развития ЕАЭС до 2025 г.
Представляется, что период 2020–2025 г. унаследует багаж проблем, с которыми столкнулся Союз в самом начале своего пути. В этой связи достижение существенного прогресса в реальной, а не декларативной внутренней интеграции по ряду стратегических направлений, таких как финансовый рынок и энергетика, в обозримом будущем вызывает вопросы.
Сфера внешней интеграции, с другой стороны, и близко не генерирует расхождений в позициях государств-членов в таком объеме. Этому способствует и то, что ведение переговоров о либерализации торговли товарами и заключение торгово-экономических соглашений с третьими странами находится в исключительной компетенции ЕЭК. Отсюда — изначально более высокие шансы на повышение KPI евразийской интеграции.
Форматы внешнеэкономического сотрудничества
За время существования современной многосторонней торговой системы эволюционировало множество форматов сотрудничества в сфере торговли. Ниже приведены наиболее востребованные из них для ЕАЭС в кратко-, среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Непреференциальные соглашения
Наиболее «простым» форматом являются непреференциальные соглашения. В них не предусмотрено устранение торговых барьеров между участниками, однако они способствуют росту транспарентности партнеров друг для друга, в чем, несомненно, заинтересованы экспортеры. В настоящее время действует одно подобное соглашение с участием ЕАЭС — торгово-экономическое соглашение (ТЭС) с КНР. Заключение ТЭС с Китаем обуславливалось как политическими мотивами, так и невозможностью создания полноценной ЗСТ с КНР. В то же время в текущих условиях мы не видим необходимости подписания такого рода соглашений в рамках ЕАЭС, за исключением кейсов с другими интеграционными объединениями (в качестве промежуточного звена «интеграции интеграций») в силу ограниченного охвата сделки и потенциальных позитивных эффектов для Союза.
Временное соглашение с Китаем
Другим возможным вариантом является заключение временного соглашения, ведущего к созданию ЗСТ. Данный формат является промежуточным этапом между недискриминационным режимом в рамках режима наибольшего благоприятствования (РНБ) и преференциальным — в виде полноценной зоны свободной торговли. Использование временных соглашений целесообразно в случае, когда одна из сторон не готова к ведению переговоров с более крупным партнером или отсутствуют однозначные прогнозы относительно последующих эффектов.
Единственным потенциальным партнером ЕАЭС сегодня в рамках данного формата является КНР. Это обусловлено относительно консервативной политикой государств-членов, опасающихся вытеснения с рынка национальных производителей китайскими, а также тем, что у ЕАЭС недостаточно опыта ведения тяжелых переговоров со столь крупными экономиками[2].
Указанный формат сотрудничества с КНР является привлекательным для ЕАЭС в силу того, что либерализации подвергаются лишь отдельные отрасли. Это позволит Союзу более точно определить возможные риски для своих национальных экономик и скорректировать свою переговорную позицию. ЕАЭС приобретает опыт ведения переговоров с крупным партнером и получает реальные оценки открытия своего рынка, а Китай сделает шаг на пути к заключению ЗСТ с ЕАЭС, о заинтересованности в которой нередко заявлялось на официальном уровне.
Повестка Временного соглашения между ЕАЭС–КНР может базироваться на аналогичном соглашении с Ираном, так как целевым направлением экспорта в обе страны является сельское хозяйство. В то же время страны ЕАЭС могут быть заинтересованы в открытии рынка химической промышленности в КНР.
На фоне частых опасений двусторонней либерализации торговли с Китаем из-за рисков вытеснения национальных производителей с внутренних рынков стоит отметить, что практика ЗСТ предусматривает переходный период по снижению тарифов на отдельные категории товаров[3], а также возможность использования специальных защитных мер. Последние предусматривают возможность временного повышения тарифов до уровня Единого таможенного тарифа ЕАЭС в случае рисков нанесения существенного ущерба национальным производителям. Таким образом, при ведении переговоров присутствуют все условия по хеджированию возможных негативных последствий от преференциального соглашения с КНР.
Разворачивающийся коронакризис выделяется тем, что он нанес ущерб мировой экономике не только со стороны предложения, но и со стороны спроса, что влечет за собой рост протекционистских мер и замедление мировой торговли. Доступ к временно сократившимся рынкам будут иметь страны с конкурентными преимуществами, которые могут обеспечиваться РТС, так как действуют закрепленные обязательства по либерализации торговли. Сложившаяся ситуация на мировом рынке и Китае, в частности, актуализирует необходимость для стран — членов ЕАЭС обеспечить возможность поддержания и наращивания экспорта в условиях проявлений «пандемийного протекционизма».
В то же время из кризисов XXI в. Китай выходит быстрее других стран, что означает более высокие темпы восстановления спроса. Так, заключение преференциального соглашения с КНР может стать эффективным способом минимизации негативных последствий данного кризиса, повышения стрессоустойчивости к возможным последующим и замещению освободившихся вследствие кризисов и иных внешнеэкономических вызовов ниш.
Ставка на ЗСТ-плюс
Следующим вариантом наращивания сотрудничества ЕАЭС с третьими странами являются полноценные ЗСТ, которые условно можно разделить на классические ЗСТ (направленные на либерализацию тарифного режима) и расширенные ЗСТ-плюс (включающие в себя ряд широких обязательств экономического и/или политического характера).
Для получения более широких выгод целесообразно использование модели ЗСТ-плюс как базового варианта при заключении всех преференциальных соглашений с участием ЕАЭС. В связи с этим, для успешного использования данного формата необходимо расширение полномочий ЕЭК по ведению переговоров по другим направлениям (например, услуги и инвестиции).
Во-первых, заключение ЗСТ-плюс служит эффективным инструментом выхода на емкие рынки Азии (в частности, Индии, Пакистана, Индонезии, Малайзии, Южной Кореи). В этих странах сохраняются высокие темпы прироста ВВП, рост импорта, увеличение доли среднего класса при одновременном увеличении численности населения, что сопровождается изменением рациона питания и ростом потребления сельскохозяйственной продукции. Другими словами, данные изменения будут способствовать росту спроса на конкурентоспособную продукцию ЕАЭС, в частности — продукцию агропромышленного сектора.
Во-вторых, назрела необходимость обновления модели торгового сотрудничества на пространстве СНГ. В этом отношении перспективным представляется запуск Евразийского экономического партнерства в виде ЗСТ-плюс с Молдовой, Таджикистаном и Узбекистаном, которые являются участниками классической ЗСТ в рамках СНГ[4]. Другими словами, важно сфокусироваться на либерализации торговли услугами и на дальнейшем углублении интеграции с партнерами, а также на гармонизации национальных законодательств со стандартами ЕАЭС (например, в сферах защиты прав потребителей, регулирования деятельности компаний, трансфера технологий и т.д.).
При этом важно учитывать цели самих стран. Сегодня из трех упомянутых государств СНГ только Узбекистан всерьез рассматривает вопрос вступления в ЕАЭС. Молдова имеет статус наблюдателя в ЕАЭС, но нынешняя политика характеризуется желанием балансировать между ЕС и ЕАЭС, что делает маловероятным присоединение Кишинева к Союзу. В случае Таджикистана членство в ЕАЭС не входит в число приоритетов.
Поэтому при заключении соглашения с Молдовой и Таджикистаном имеет смысл опираться на опыт Европейского союза по регуляторной конвергенции с другими странами без их вступления в объединение. В качестве примера можно привести сотрудничество с Исландией и Лихтенштейном, для которых членство в ЕС изначально не входило в число приоритетных направлений, как и не стояло на повестке дня самого ЕС. В 1970-х гг. ЕС запустил классические зоны свободной торговли с данными странами[5], а в 1990-х гг. с их участием было сформировано Европейское экономическое пространство, представляющее более глубокий уровень сотрудничества. Например, в рамках ЕЭП под законодательство ЕС перешли антимонопольное регулирование, государственная помощь, защита окружающей среды, социальная политика, туризм, культура и т.д.
Однако в случае с Узбекистаном целесообразно рассматривать иной вариант взаимодействия в силу заинтересованности Ташкента в евразийской интеграции. В данном случае ориентиром может стать практика ЕС по заключению углубленных и всеобъемлющих зон свободной торговли с Молдовой, Украиной, Грузией, которые являются частью более широких соглашений «об ассоциации». Однако при подписании ЗСТ-плюс с Узбекистаном важно исключить из повестки чувствительные политические вопросы, выходящие за рамки Договора о ЕАЭС — борьбу с терроризмом, миграционные вопросы, развитие демократических институтов. Вместо этого имеет смысл сделать ставку на гармонизацию национального законодательства в области защиты прав потребителей, вопросов интеллектуальной собственности, регулирования деятельности компаний в соответствие с нормами Союза, инвестиционного взаимодействия и др.
Актуальность данного формата подтверждается тем фактом, что в рамках «Концепции комплексного социально-экономического развития РУ до 2030 г.» создание ЗСТ с ЕАЭС фигурирует в качестве одной из целей Узбекистана на период 2019–2021 гг. В этой связи подписание преференциального соглашения с Узбекистаном представляется своевременным шагом, что позволит стране более тесно интегрироваться в евразийские структуры с последующим вхождением в состав ЕАЭС.
«Интеграция интеграций»
Наконец, наиболее масштабным форматом сотрудничества ЕАЭС с внешними партнерами в долгосрочной перспективе является «интеграция интеграций», представляющая собой преференциальное соглашение между двумя интеграционными объединениями. В первую очередь, речь идет о соглашениях с АСЕАН и МЕРКОСУР, но в то же время возможны переговоры и с другими объединениями, такими как Южноафриканский таможенный союз, Андское сообщество, БИМСТЕК и т.д. Несомненно, наиболее привлекательным вариантом является ЗСТ ЕАЭС-ЕС, однако, в силу существующих политических разногласий между Россией и Европейским союзом маловероятно даже обсуждение данного вопроса на официальном уровне, что не отменяет необходимость углубления диалога между двумя объединениями.
Этот процесс может принять как одномоментный подход (изначально повестка переговоров предполагает интеграцию двух объединений), так и постепенный, предусматривающий заключение отдельных соглашений с каждой (или большинством) из стран объединения-партнера, после чего происходит переход к единому договору, заменяющему все предыдущие.
***
Таким образом, важность совершенствования интеграционной сети для ЕАЭС одновременно отражается в экономическом и институциональном измерении. К первому относится диверсификация экспортных поставок на растущие рынки и активное участие в наращивании региональных цепочек добавленной стоимости. В институциональном отношении — это возможность апробировать новые для себя механизмы сотрудничества с зарубежными партнерами. Союз добился ощутимых успехов на данном направлении за первые пять лет функционирования. Однако для становления ЕАЭС в качестве флагмана интеграционных процессов он нуждается в расширении и углублении существующих форматов внешнеэкономического взаимодействия.
____________________
1. Pomfret, R. (2007) ‘Is regionalism an increasing feature of the world economy?’, World Economy, 30(6), pp. 923–947. doi: 10.1111/j.1467-9701.2007.01038.x.
2. Китай считается развивающейся страной, однако, в силу своей экономической мощи в целом на переговорах КНР не может восприниматься таковой.
3. Как правило, переходный период составляет 10 лет, но существуют примеры переходных периодов длительностью 20 лет
4. Вступило в силу в 2012 году, окончательная имплементация запланирована на 2020 год
5. Необходимо понимать, что в то время функционировало ГАТТ, действовало ограниченное количество многосторонних правил, поэтому в повестке дня и не стояло создание ЗСТ+
РСМД. 14.07.2020
