Отставка правительства — итог первого полугодия новой власти в Украине
Александр Гущин, к.и.н., с.н.с. Института постсоветских и межрегиональных исследований, доцент кафедры стран постсоветского зарубежья РГГУ, эксперт РСМД
Начало марта в Украине ознаменовалось настоящей политической сенсацией. В отставку было отправлено правительство А. Гончарука — первое правительство при новом президенте страны. Казалось бы, смена кабинета не такое редкое явление для Украины (причем это касается и стабильных времен, и времен турбулентных), но на современном этапе это событие представляется резонансным. Конечно, резкая смена курса вряд ли произойдет. Тем не менее ситуация представляется знаковой — она подводит итог под теми тенденциями, которые можно было наблюдать во внутри- и внешнеполитической жизни Украины, ее социально-экономическом развитии в течение последних месяцев, и позволяет сделать некоторые выводы о возможных дальнейших трансформациях.
Состав власти: новые лица или старые «слуги»?
После триумфальных парламентских выборов, закончившихся убедительной победой партии «Слуга Народа» (причем не только по пропорциональной системе, но и в мажоритарных округах), перед новой украинской властью, казалось, открылись довольно широкие возможности для новых кадровых назначений и нового курса. Сегодня, через полгода, оказалось, что многие из тех, кто получили назначения летом-осенью 2019 г., отправлены в отставку; те, кто приводил В.Зеленского к власти, уже находятся вне ее.
Если говорить о составе правительства и Офиса президента, да в значительной степени и президентской фракции в Верховной Раде, то следует особо выделить фактор, на котором неоднократно публично концентрировалось внимание общества — фактор «новых лиц». С одной стороны, он действовал не повсеместно — многие фигуры, причем даже влиятельные (например, министр внутренних дел А.Аваков или уже бывший министр финансов О.Маркарова) вовсе не были новыми людьми во власти; а некоторые (как бывший глава СНБО А.Данилюк) вообще были во власти еще во времена президентства В. Януковича. Однако значительная часть представителей нового руководства, действительно, пришла во власть впервые.
Прежде всего, эти люди — представители так называемого гражданского общества; лица, так или иначе связанные с международными финансовыми организациями (Всемирным банком или Международным валютным фондом) и, как правило, не имеющие опыта управления реальным сектором; ориентированные на международный сегмент, на транснациональный капитал, они в известной мере разбавили сегмент олигархического влияния в новом украинском руководстве, который, тем не менее, оставался — каждый из ведущих олигархов имел своих представителей во власти. Таким образом, властная вертикаль в исполнительной власти не была монолитной, но представляла собой конгломерат различных групп влияния — от «квартальцев», лиц, аффилированных с международными финансовыми организациями, до представителей украинского олигархата.
В этих условиях в самом правительстве такие фигуры, как А.Аваков и О.Маркарова, были едва ли не более влиятельными, чем премьер-министр А.Гончарук, а влияние И.Коломойского было хотя и не определяющим, но очень заметным. Особое место при этом занимал глава офиса президента А.Богдан, считающийся человеком И.Коломойского, но играющий во многом самостоятельную роль; его считают архитектором системы, сложившейся за последние полгода в украинском руководстве — как в исполнительной власти, так и в рамках монобольшинства в Верховной Раде.
Тенденции «дробности» обозначились и в Верховной Раде, где внутри монобольшинства оформился целый ряд групп, ориентирующихся на А.Богдана, западных партнеров и И.Коломойского.
Новое правительство приступило к работе под знаком либертарианства, неоднократные заявления об этом делались довольно влиятельными людьми из окружения В.Зеленского, однако оказалось, что заявления о либертарианской политике остались лишь заявлениями.
Об аграрном лобби, рынке земли и экономике
Несмотря на сопротивление аграрного лобби, фермеров, части олигархата, новое руководство стало стремиться к открытию рынка земли, которое само по себе не катастрофично, но в условиях слабой судебной системы, неопределенности с кадастрами, вероятности пусть и опосредованного, но овладения землей иностранцами, представляет определенный риск. Укладываясь в общий курс властей на приватизацию, это решение рассчитано на быстрое получение средств от продажи земли. Однако вопрос в том, как реализовывать введение рынка земли — без реформирования целого ряда сфер это вряд ли приведет к системным переменам и развитию фермерства, а, скорее, к латиноамериканизации аграрной сферы.
Решение об открытии рынка земли, очевидно, продавливающееся с подачи «западных партнеров», в какой-то степени соответствовало провозглашенной либеральной политике; однако другие решения (например, по налогообложению ФОПов, новому закону о СМИ Ткаченко-Бородянского) лежали явно вне этой плоскости, настраивая против власти целый ряд социальных и профессиональных групп. Деятельность монобольшинства в Верховной Раде при этом происходила в «турборежиме».
Что же касается успехов в экономике, следует отметить, что новое правительство в целом не добилось значительных результатов. Несмотря на определенный успех в сдерживании инфляции, которая составила 4,1% по итогам 2019 г., издержки были слишком велики — целый ряд сфер социально-экономической жизни оказался в еще более глубоком кризисе, чем ранее. К позитивным изменениям можно отнести запуск приложения «Держава и я», программы кредитов 5–7–9%, заключение с Россией нового контракта о транзите газа. Последний стал успехом — соглашение заключено на пять лет с возможностью пролонгации еще на 10 лет на аналогичных условиях. В рамках пакетного соглашения Россия обязуется выплатить Украине почти 3 млрд долл., по решению Стокгольмского арбитража. В то же время украинская сторона отказалась от других судебных исков и претензий к Газпрому.
На этом фоне в целом ряде сфер сохранялась в основном негативная динамика. Сегодня, по словам экс-министра Д.Дубилета, в Украине проживают 37 млн человек. Проведение электронного опроса не исключает необходимость проведения в ближайшем будущем полноценной переписи; она, к слову, запланирована на 2020 г., но вопрос о ее проведении так и не был окончательно решен. При этом очевидно, что говорить о системном экономическом и инфраструктурном планировании без данных переписи невозможно.
Опросы свидетельствуют о сокращении населения страны из-за массового отъезда граждан за рубеж, а также по причине высокой смертности — на 100 умерших приходится 58 новорожденных. Продолжалась трудовая миграция — в 2019 г. объем переводов из-за рубежа от мигрантов составил более 11 млрд долл. Из Украины за границу при этом перевели только 600 млн долл. По словам Д.Дубилета, за первые девять месяцев 2019 г. из Украины выехали около 1,5 млн человек. Таким образом, страна продолжает терять трудоспособное население, и все явственнее тенденция к отъезду граждан с высшим образованием и профессиональным опытом. В то же время Польша (страна — лидер по числу украинских трудовых мигрантов) значительно либерализирует свое законодательство в отношении мигрантов, Германия открывает трудовой рынок и, вероятно, будет становиться все более привлекательной для «заробитчан», даже несмотря на менее благоприятную языковую среду по сравнению с Польшей. Постепенно циркуляционная миграция заменяется постоянной — наблюдается тенденция к переезду семей, особое значение имеет и имеющее место невозвращение студентов, уезжающих на учебу на Запад. Переводы мигрантов оказывали стабилизирующее воздействие на украинскую финансовую систему, то есть тактически от этих переводов была определенная тактическая польза, но стратегически страна продолжает терять человеческий капитал. Серьезные проблемы остаются и с внутренней миграцией, в рамках которой наблюдается переезд жителей сел и малых городов в города с населением свыше 500 тыс. человек.
Еще одна негативная тенденция — падение промышленного производства. Она началась еще в конце 2018 г., и по итогам 2019 г. падение составило 1,8%. В декабре падение ускорилось до 7,7%, в то время как общий экономический рост обеспечивается скорее сферой услуг, экспортом сельхозпродукции при хорошем урожае. Наиболее пострадавшими отраслями оказались металлообработка и машиностроение. Украинская экономика остается сырьевой, следовательно, зависит от цен на металлы и зерно, что может иметь критически важное значение в условиях предполагаемого падения мировых цен на эти виды продукции и замедления роста мировой экономики в 2020 г.
Наконец, серьезным рисковым фактором стала пирамида облигаций внутреннего государственного займа (ОВГЗ), которая обеспечила представителям спекулятивного капитала, реализовывавшим доллары по сниженным ценам, чтобы купить на них гривневые ОВГЗ, высокие прибыли, и сопровождалась ревальвацией гривны. Схема ОВГЗ позволяла спекулятивному капиталу в Украине увеличить доходность вплоть до 35% годовых. Украинцы же могли увеличить потребление, прежде всего за счет импорта. Так, согласно исследованию компании «Info Sapiens», индекс потребительских настроений в Украине в августе составил 95,6 балла из 200 возможных, тем самым показав рост на 7,6 баллов, сравнявшись с показателями 2004–2008 гг. и весны-лета 2010 г.
По данным Государственной казначейской службы Украины, «недобор» средств по доходам бюджета 2019 г. к 21 декабря составил 93,971 млрд грн (или 4 млрд долл.). ПИИ уменьшились — по данным НБУ, прямые иностранные инвестиции в Украину за 2019 г. составили 2,5 млрд долл., что лишь немногим выше показателей 2018 г.
Сегодня существует очевидный риск девальвации гривны в случае постепенного вывода спекулятивного капитала из Украины. Ведь маленькая открытая сырьевая и деиндустриализированная экономика, каковой, к сожалению, и является экономика Украины, запрограммирована на регулярные кризисы, усугубляемые притоками и оттоками спекулятивного капитала. Стоит отметить, что в условиях кризиса на нефтяном рынке в случае более долгосрочного наблюдаемого падения негативные тенденции окажут влияние и на Украину как страну, зависимую от экспорта сырья.
Социальная и внутренняя политика
Помимо вышеупомянутых социально-экономических проблем, правительство допустило ряд серьезных просчетов в имиджевом плане и в информационном освещении своей деятельности. Нынешняя ситуация, когда значительная часть кабинета фактически была связана с международными организациями, международным капиталом, была эффективно использована политическими противниками действующей власти, олигархатом. Они, обладая мощным медийным ресурсом, начали кампанию, стержневым элементом которой был тезис о том, что «соросята» во власти лишают страны субъектности и окончательно превращают ее в сырьевую колонию. Нельзя сказать, что этот тезис противоречит реальности. Тем не менее понятно, что сам термин «соросята» условен, ведь при всей важности лояльных Дж. Соросу фигур речь идет о целом конгломерате структур, цепочек влияния, лоббистских ресурсов, которые в целом можно определить как влияние западных партнеров, представляющих транснациональный капитал и международные финансовые организации.
Ситуация усугубилась и тем, что для такой влиятельной фигуры, как И.Коломойский вопрос о компенсации за национализацию Приватбанка стал ключевым, а противодействовали этому как раз международные структуры и суды на Западе. Постепенно к концу 2019 г. национальный олигархат, обладающий серьезным политическим и медийным ресурсом, фактически начал войну с правительством, которое допускало систематические просчеты в своей публичной деятельности; а после публикации «пленок Гончарука» и тем более противоречий вокруг менеджмента энергетических компаний стало ясно, что отставка кабмина — вопрос времени.
Приход к власти В.Зеленского сопровождался получением им небывалой в современной истории Украины поддержки на выборах. Рейтинг президента бил в 2019 г. все рекорды; многие эксперты даже сделали вывод о том, что результат В.Зеленского в какой-то степени «сшил» украинское общество, традиционно расколотое по своим политическим пристрастиям. Однако в реальности голосование за В.Зеленского не ликвидировало системные различия, украинское общество по-прежнему расколото, и это хорошо видно по опросам общественного мнения о мире на Донбассе или о перспективах вступления Украины в НАТО и ЕС. Общее доверие к власти, к государству как таковому за последние полгода тоже не выросло. Свидетельством являются события в Новых Санжарах, которые, даже при условии, что они, скорее всего, подогревались провокаторами, свидетельствуют об очень низком образовательном уровне местного населения, о превалирования у него локального сознания над национальным, о том, что при условии отсутствии внятного объяснения и информационной кампании со стороны государства люди не готовы принять сограждан, несущих с их точки зрения риск местному кладу жизни. Сегодня нарастает феодализация, регионализация мышления, а государство при этом имеет минимальный уровень доверия. В его способность обеспечить безопасность людей мало кто верит, и акциями подобно той, которую организовала бывший министр здравоохранения З.Скалецкая, ситуацию исправить невозможно.
Постепенно правительство начало терять рейтинг; объясняется это усилением социально-экономических проблем, а также систематическими коммуникационными провалами. Это же явление затронуло и Верховную Раду, где скандалы, связанные с некомпетентностью и спорным моральным обликом депутатов монобольшинства, стали регулярными. Это не могло не сказаться и на рейтинге президента, который тоже постепенно снижается. Социологи утверждают, что В.Зеленскому в большей или меньшей степени доверяют сейчас 49,4% жителей страны. Для сравнения, еще осенью 2019 гг., по данным Киевского международного института социологии, президенту доверяли 80,4% украинцев. А на выборах в апреле 2019 г. В.Зеленский получил поддержку 73% украинцев. При том, что падение рейтинга президента нельзя назвать обвальным, падение рейтинга правительства могло оказать и уже оказывает на него серьезное влияние. Кабинету министров Украины в конце сентября доверяли, по данным КМИС, 51,1% украинцев. Сейчас же правительству «полностью доверяют» или «скорее доверяют» всего 23,4% опрошенных.
Новое правительство
Определенную роль в отставке кабмина сыграла и персональная составляющая. Незадолго до этих событий в отставку был отправлен руководитель Офиса президента А.Богдан — человек, по сути являющийся главным архитектором монобольшинства в Верховной Раде; человек, сыгравший большую роль в назначении правительства А.Гончарука. На его место пришел А.Ермак — личность более близкая президенту. Возглавив Офис президента, он отвечает еще и за переговорный трек с Москвой. А теперь его влияние распространяется и на кабинет министров, который по словам известного украинского политолога Р.Бортника, подверглось «дебогданизации».
Представители нового правительства, безусловно, ближе к реальному сектору, однако оно, по сути, является правительством нового олигархического баланса — национальный олигархат укрепил свое влияние пред лицом «транснационалов» и «агентов внешнего влияния». Возросло влияние Р.Ахметова, сумевшего выстроить отношения еще с одной украинской властью.
Премьер-министр Д.Шмыгаль, связанный с Р.Ахметовым, работал в 2017–2018 годах заместителем гендиректора по социальным вопросам в компании «ДТЭК Западэнерго», (ДТЭК крупнейшая частная вертикально-интегрированная энергетическая компания Украины, принадлежащая Ахметову), а до этого выполнял обязанности руководителя Ивано-Франковской ОГА. Д.Шмыгаль в принципе также может быть отнесен к категории «новых лиц» — он имеет скромный управленческий опыт, пока не имеет практически никакого веса в политическом плане. Назначение его на пост премьер-министра указывает на то, что президент В.Зеленский пока не готов пока пойти на то, чтобы премьер-министром страны была сильная фигура. Это может быть связано как со страхом конкуренции, так и с тем, что сильная фигура потребует выделения серьезной квоты в правительстве, в то время как новый премьер провел с собой в кабинет только министра О.Немчинова. Это объясняет и отказ от назначения С.Тигипко на должность главы правительства.
Президент В.Зеленский и это может быть в перспективе его политической ошибкой вновь берет на себя ответственность за кабинет, предлагая людей, которых мало кто знает и которые могут оказаться, даже несмотря на свои в целом более высокие профессиональные качества по сравнению с качествами представителей предыдущего кабинетом, неспособными справиться с серьезными проблемами в сфере экономики. При этом вторая отставка правительства в случае продолжения проблем в экономике и социальной сфере уже вряд ли спасет рейтинг В.Зеленского, да и сейчас вряд ли наблюдать его рост даже на фоне произошедших отставок.
После назначения нового правительства, которое до сих пор не до конца укомплектовано и в состав которого отказались войти некоторых из тех, кому были сделаны такие предложения, Рада проголосовала за отставку генпрокурора Р.Рябошапки. Это стало серьезным ударом по бывшему президенту П.Порошенко, который лишился страховки от преследований. Отставка Р.Рябошапки — еще один индикатор того, что новые кадровые решения шли вразрез с мнением западных партнеров; встреча с послами «семерки» в Полтаве, которые уговаривали В.Зеленского не лоббировать голосование по отставке Р.Рябошапки, не принесла результатов.
В этом контексте В.Зеленский и А.Ермак, видимо, осознали, что даже с учетом отставок у Запада сейчас нет возможности предпринять какие-то действия, которые могли бы нанести ему вред (даже учитывая важность взаимодействия с МВФ для Украины и кредитную зависимость). Кроме того, у представителей власти, видимо, уже постепенно сложилось понимание необходимости определенной суверенизации политики и экономической системы, выгодных и национальному олигархату. Не в последнюю очередь делается расчет на то, что Западу совершенно невыгодно толкать Киев в сторону сотрудничества с партнерами на Востоке. Тем не менее определенная и весьма влиятельная часть западных элит, прежде всего связанная с транснациональным капиталом и демократической партией США, безусловно, может начать давление на Киев. Это может проявиться в попытках спровоцировать вывод спекулятивного капитала из страны, что особенно рискованно в условиях и без того неизбежного в ближайшее время падения гривны. Более того, произошедшие кадровые перестановки, имеют внешнеполитический фокус. Скорее всего, без одобрения кругов, близких к республиканцам и Д.Трампу, они вряд ли стали бы возможны. Отставки бьют по влиянию американских демократов в Украине и могут открыть дорогу реализации В.Зеленским требований Трампа и Джулиани о том, чтобы делу Байдена по факту возможного вмешательства бывшего вице-президента США Джо Байдена в работу экс-генпрокурора Виктора Шокина был дан серьезный ход. Рудольф Джулиани ранее обвинил Госдепартамент и посольство США в Киеве в блокировании виз свидетелям по делу Байдена и вмешательству в американские выборы. В частности, в Америку не пустили того же бывшего генпрокурора Украины Виктора Шокина. В этом контексте действия президента Украины указывают на то, что Киев все же рассчитывает на победу Дональда Трампа на выборах; а возможная победа Джо Байдена будет крайне неудачным вариантом.
Перспективы развития ситуации
Новое правительство оказалось перед лицом довольно сложной экономической ситуации, кроме того, отягощенной последствиями вспышки эпидемии коронавируса. Однако можно предположить, что (хоть и с определенными корректировками) прежний курс будет продолжаться. Новый премьер и кабмин, вероятно, будут уделять большее внимание украинскому производителю и реальному сектору. Кроме того, что в случае неудач новое правительство просуществует максимум до осени 2020 г. (до момента проведения местных выборов в Украине). В этом контексте нельзя исключать и проведение в 2020 г. досрочных парламентских выборов, а также формирование новых политических пропрезидентских сил с целью ребрендинга теряющей популярность партии «Слуга народа».
Новое правительство получило и нового министра иностранных дел. Им стал Д.Кулеба, в то время как В.Пристайко ушел на менее значимую с точки зрения реальных полномочий должность вице-премьера по вопросам евроинтеграции Украины. Безусловно, ключевое значение в процессе урегулирования будет по-прежнему играть А.Ермак, который ранее высказался о вероятности проведения выборов в Донбассе уже осенью — одновременно с местными выборами во всей Украине.
Тем не менее, несмотря на предложения В.Зеленского о совместном патрулировании на границе ДНР/ЛНР и России и о сегментарном разведении сил, несмотря на некоторый прогресс, достигнутый за последние месяцы в сфере обмена удерживаемыми лицами и разведения сил в отдельных местах на линии разграничения, решения, принятые на Парижской встрече в нормандском формате до сих пор не реализованы. А самое главное, из Украины звучат порой очень противоречивые заявления, направленные на фактический подрыв Минских соглашений. В качестве примера можно вспомнить заявления Алексея Резникова (представителя Украины в политической подгруппе Трехсторонней контактной группы по урегулированию конфликта на Донбассе), отметившего, что Минские соглашения должны быть пересмотрены в части очередности контроля над границей и проведения выборов на Донбассе. Безусловно, Минские соглашения нуждаются в дополнительном инструментарии в случае проведения реального урегулирования. Собственно, формула Штайнмайера и является одним из элементов такого инструментария.
Слова В.Зеленского (в интервью газете «Guardian») о том, что он дает один год на согласование позиций сторон, и о готовности в противном случае прекратить диалог, тоже говорят о изменчивости позиции Украины. Ранее на той же конференции по безопасности в Мюнхене президент говорил о пяти годах. В этой связи возникает ощущение, что украинская сторона стремится показать, что налаживание экономических и политических отношений России и Украины сможет перекрыть своей важностью вопрос об особом статусе Донбасса и зафиксировать новые соглашения. Но пока, по словам В.Зеленского, Москва и европейские партнеры Украины не готовы принципиально менять порядок выполнения Минских соглашений. Руководство страны находится в страхе перед выполнением договоренностей — реинтеграция потребует изменения, в том числе гуманитарной и идеологической политики, что представляется весьма рискованным для В.Зеленского, учитывая возможную негативную реакцию значительной части украинского общества. Четкой программы реинтеграции в Украине сегодня нет. Киев по-прежнему стремится не закреплять статус Донбасса в конституции, а для проведения выборов на Донбассе необходимо разоружение в республиках и восстановление контроля над ныне неподконтрольным властям Украины участком украинско-российской границы. В этом контексте не исключено, что окончательное решение власть попытается провести через референдум, результатами которого можно будет попытаться объяснить западным партнерам отказ от закрепления особого статуса.
РСМД. 11.03.2020
