За налоги перед отечеством
Дмитрий Бутрин, Афанасий Сборов
Послание президента Владимира Путина, в котором ожидались главными новостями меры демографической поддержки, завершилось объявлением реформы системы власти в РФ — отказом от «суперпрезидентской» власти и созданием президентско-парламентской республики с новыми полномочиями Госсовета. Дальнейшие события будут, видимо, определяться реакцией существующей политической системы на неожиданные идеи Владимира Путина. Нет оснований полагать, что Владимир Путин заранее их обсуждал с другими игроками, как и нет оснований полагать, что все дальше шло по плану — правительство премьер-министра Дмитрия Медведева уже через час перестало существовать. Следующий ход президент сделал уже в тот же день. В четверг, 16 января, Госдума должна утвердить главу нового правительства, руководителя Федеральной налоговой службы Михаила Мишустина — значительная часть «цифровизации» власти в последние годы ассоциируется с ним.
Общее содержание президентского послания Владимира Путина Федеральному собранию было в общих чертах известно накануне — речь должна была идти о новых демографических мерах правительства сверх нацпроектов и о мерах по поддержке инвестиций. Здесь неожиданностей не было, хотя фраза президента о том, что в 2021 году прирост ВВП должен превысить общемировой, а с 2024 года составить более 5%, могла бы насторожить: прогнозы действующего расширенного правительства вполне обоснованно ниже. В экономической части совсем радикальных новаций Владимир Путин не предложил, а от изменения Конституции РФ 1993 года отказался, предложив лишь ее коррекцию, не затрагивающую «фундаментальных основ», в шести пунктах. После изложения президентом пятого пункта присутствующие явно перестали понимать, что в Конституции является «фундаментальными основами»:
Владимир Путин предложил де-факто изменить базовую конструкцию формирования исполнительной власти в стране и превратить Российскую Федерацию из так называемой суперпрезидентской республики 1993 года в президентско-парламентскую республику.
За границами чисто правовой логики, в режиме чистого прагматизма, резюмировать предложения/указания Владимира Путина можно так. Премьер-министра, вице-премьеров и несиловых федеральных министров в России (это, собственно, и есть правительство РФ) выбирать и утверждать в будущем будет Госдума — нижняя палата парламента. У президента остаются лишь права лишить их своего поста. Силовых министров президент назначает «по итогам консультаций» с Советом федерации (СФ) — верхней палатой парламента, в консультациях с ним (статус «консультаций» пока неочевиден) назначаются региональные прокуроры, сам СФ по представлению президента отстраняет федеральных судей, судей Конституционного и Верховного судов, а КС, в свою очередь, получит право рассматривать конституционность любого нормативно-правового акта, в том числе по запросу президента, принятого парламентом.
На практике это означало, что в случае, если предложение Владимира Путина будет принято без возражений, премьер-министр и «гражданская» часть правительства России должны назначаться Госдумой. В этой части, упрощенно, «гражданская половина» республиканской власти в РФ становится «парламентской», «военная» (президент также остается верховным главнокомандующим) — несколько менее «президентской», чем сейчас. Это крупнейшее изменение в структуре власти с 1993 года, видимо, никакие другие изменения с ним по масштабам несравнимы.
Неизвестно, согласовывалась ли эта позиция с премьер-министром Дмитрием Медведевым, но он вряд ли был согласен.
По данным “Ъ”, господин Медведев в конце 2019 года был сторонником не менее радикальной, но другой реформы политической системы — слияния президентской власти и исполнительной, в этой схеме президент, как в США, является де-факто главой исполнительной власти. Сразу после оглашения послания и консультаций с президентом Дмитрий Медведев заявил, что правительство само уходит в отставку — Владимир Путин немедленно эту отставку, также на словах, принял.
Сразу после этого, по сведениям “Ъ”, было решено, что исполнять обязанности премьер-министра будет и. о. первого вице-премьера Антон Силуанов — то есть Дмитрий Медведев (ему предложен президентом пост заместителя председателя Совета безопасности, который Владимир Путин еще должен создать) в должности и. о. премьер-министра не остался — хотя п. 5 ст. 117 Конституции предполагает, что это происходит автоматически. Вышедший к вечеру указ президента означал, что именно Владимир Путин отправил правительство в отставку, а не Дмитрий Медведев и правительство подали в отставку сами: президент ссылался на п. «в» ст. 83 и п. 3 ст. 117 той же Конституции РФ, по которой он может распустить правительство без объяснений и мотиваций.
В четверг правительство должно было собраться на первое в новом году заседание, но пресс-служба Белого дома сообщила о его переносе — дата нового заседания не уточнялась. Ставшие исполняющими обязанности членов правительства чиновники должны были встретиться в госрезиденции «Горки-9», в которой проживает Дмитрий Медведев — эта резиденция остается за ним после его президентского срока и, согласно закону «О гарантиях президенту РФ», она предоставляется ему в пожизненное пользование. При этом и. о. премьер-министра был в среду назначен Дмитрий Медведев — и он же, как пояснили примерно в то же время источники в «Единой России», остается главой главной парламентской партии.
Мотивация Дмитрия Медведева, сразу заявившего, что цель его отставки — желание дать Владимиру Путину возможность «принимать все необходимые решения и в этих условиях», в общем безупречна. Не только инициированное Владимиром Путиным изменение основ работы исполнительной власти, но и другие его предложения делают политическую конструкцию совсем другой в сравнении с ситуацией 2000–2019 годов. Два других изменения, предложенных Владимиром Путиным, по сути, не менее важны — это создание «единой системы публичной власти» и изменение статуса Госсовета.
О первой идее “Ъ” писал 25 декабря: речь идет о включении муниципальной власти (местного самоуправления) в систему органов власти, видимо, укрупнении муниципалитетов, наделении их финансовыми полномочиями. Речь в данном случае может идти и о «огосударствлении» самоуправления, и о передаче ему большего объема полномочий — в этом случае политическая активность вокруг него усилится и изменится в качестве.
Вторая идея Владимира Путина еще более нестандартна, чем предыдущие. Из послания президента следует, что Госсовет РФ сейчас — не упомянутая в Конституции консультативно-совещательная ассамблея региональных руководителей, существовавшая в 1991–1993 годах и восстановленная в сентябре 2000 года указом президента, получит конституционный статус. Сейчас Госсовет — это структура, собирающаяся несколько раз в год, возглавляемая президентом и состоящая из глав исполнительной власти всех регионов, всех полпредов, руководства Госдумы и СФ, а также назначаемых президентом бывших губернаторов. Реальную значимость Госсовет приобрел в 2018 году при обсуждении новых нацпроектов, в ходе которого выполнял роль оппонента правительства, а особую роль в работе Госсовета де-факто начал играть мэр Москвы Сергей Собянин. По словам и. о. вице-премьера Виталия Мутко из его выступления в среду на Гайдаровском форуме, Госсовет будет частью исполнительной власти. Если структура Госсовета при его конституционном оформлении останется близкой к существующей, то речь, по сути, идет о создании «второго регионального правительства» — решения его будут иметь правовой статус в том числе для регионов.
Наконец, еще одно весьма важное изменение Владимир Путин предложил в сфере внешней политики РФ. В Конституции РФ должен появиться принцип ее приоритета перед международными договорами.
Отметим, согласно ст. 135 Конституции поменять его может лишь Конституционное собрание (которого пока нет и закона о формировании которого пока тоже нет) — глава 9 Конституции может поменять лишь оно, после того как три пятых состава Госдумы и СФ за это проголосуют. Хотя сам по себе «безусловный суверенитет» в рамках Конституции не так значим практически, как выглядит, по факту анонсировано крупнейшее изменение принципов внешней политики.
В общем, новое правительство будет работать в несколько другой стране, нежели сейчас,— как заявил в послании Владимир Путин, «перед Россией стоят прорывные исторические задачи», и цель в том числе обозначенных изменений — в их достижении. Однако подготовкой этих изменений будет сейчас заниматься в исполнительной власти уже не Дмитрий Медведев (отметим, под его руководством «Единая Россия» вполне в состоянии стать на следующих выборах правящей партией в очередной раз), а Михаил Мишустин — несогласия с кандидатурой президента фракции Госдумы в среду по крайней мере не выражали.
Выбор Михаила Мишустина как премьер-министра — очевидная попытка Владимира Путина масштабировать результаты крайне успешной «цифровой трансформации» ФНС в 2010–2019 годах, в ходе которой российская налоговая служба признается одной из наиболее передовых в мире, в масштабе исполнительной власти в РФ в целом. Пока неизвестны решительно никакие предложения господина Мишустина по структуре и персоналиям в новом правительстве. Впрочем, с большой вероятностью в Белом доме будут усилены позиции выходцев из Минфина, вряд ли Михаил Мишустин будет заинтересован в замене своего руководителя в ушедшем правительстве — Антона Силуанова. Вычислимые приоритеты правительства в этом плане — то же проектное управление и нацпроекты, цифровизация государственной службы и электронный бюджет, борьба с теневым сектором в экономике, а также социальное государство: большая часть демографических и экономических инициатив в послании Владимира Путина имеет происхождением предложения Антона Силуанова и и. о. вице-премьера Татьяны Голиковой (в послании также очевиден вклад идей помощника президента Андрея Белоусова, в демографии — Агентства стратегических инициатив, см. “Ъ” от 13 января).
Собеседники “Ъ” в крупных компаниях и банках в целом очень спокойно отнеслись к новостям о смене правительства, хотя все утверждают, что ничего не знали об этом. Такая реакция отчасти объясняется тем, что слухи о намеченных на начало года перестановках, как минимум на уровне вице-премьеров, ходили уже несколько месяцев. Но более распространенная причина — отсутствие ожиданий резких перемен. «Будет перегруппировка, но это не серьезное изменение политики»,— говорит один из собеседников “Ъ”. «Как работали, так и работаем. На нашем веку это далеко не первая отставка. А к отставкам всегда надо быть готовым»,— заявил “Ъ” замглавы Минкомсвязи Алексей Волин. Не ждут каких-либо перемен источники “Ъ”, знакомые с ситуацией в ЦБ, руководство регулятора во главе с Эльвирой Набиуллиной чувствует себя достаточно уверенно. Большинство источников “Ъ” ожидает, что ключевые для промышленных отраслей вице-премьеры Антон Силуанов и Дмитрий Козак сохранят свои посты. В то же время существуют ожидания, что кресла первого вице-премьера и главы Минфина, которые сейчас занимает господин Силуанов, будут разделены. Часть собеседников “Ъ” допускает уход Дмитрия Козака или сокращение сферы его полномочий с большим фокусом на отношения со странами СНГ.
Впрочем, само по себе назначение господина Мишустина на пост премьер-министра вряд ли предполагает, что все останется как есть или примерно как есть. Вероятно, идея Владимира Путина о правительстве РФ заключается в том, что именно такое назначение позволит надеяться на рост ВВП в 5% в год к 2024 году — особенно если «разовые» изменения будут поддержаны другими решениями в ближайшие месяцы. Идея с «полупрезидентской» республикой явно предполагает некоторую активизацию формальной политической активности внутри власти. Стоит также предположить, что референдум по изменению Конституции пройдет уже в ближайшие месяцы. Вопрос о переизбрании Госдумы менее очевиден. А вот в чем идея Владимира Путина о себе самом в будущей конструкции, события 15 января 2020 года удовлетворительного ответа не содержат.
Коммерсантъ. 16.01.2020
