Как новому руководству ЕС вести себя с Россией
Сабин Фишер, член экспертной сети ЕС – Россия по внешней политике (EUREN)
Макрон прав, когда говорит, что в отношениях с Россией Евросоюзу нужно учитывать изменения в мире в целом. Именно этого стратегического видения не хватает ЕС во внутренних спорах о проводимой им политике. В то же время начинать тут нужно с трезвой оценки, что между ЕС и Россией возможно, а что нет.
Евросоюз сейчас на перепутье в вопросе, как ему вести себя с Россией. Новая глава Еврокомиссии Урсула фон Ляйен заявила, что хочет, чтобы новый состав комиссии всерьез занялся геополитикой и учел изменения в международной системе, но в то же время сохранил приверженность ключевым для ЕС понятиям демократии и основанного на правилах многостороннего международного порядка.
Отношения с Россией по-прежнему остаются одним из главных внешнеполитических вызовов для ЕС. На фоне трудностей с Вашингтоном или усиления Китая российский вопрос может показаться не таким уж серьезным, но Москва играет важную роль на этих направлениях и не только на них. При выработке подхода к непростому восточному соседу новое руководство ЕС должно решить, продолжать ли политику Федерики Могерини, бывшего верховного представителя Европейского союза по иностранным делам и политике безопасности.
В марте 2016 года Могерини сформулировала пять основополагающих принципов политики ЕС в отношении России: 1) полное выполнение Минских договоренностей как ключевое условие для изменения позиции ЕС в отношении России (включая снятие санкций, наложенных из-за конфликта в Донбассе); 2) укрепление связей с бывшими советскими республиками, в том числе среднеазиатскими; 3) повышение устойчивости ЕС к исходящим от России угрозам, например в области энергетической безопасности; 4) выборочное сотрудничество с Россией по вопросам, представляющим интерес для ЕС; 5) развитие межличностных связей и поддержка гражданского общества в России.
В свое время эти принципы получили немало похвал за гибкость и сбалансированность – с ними могли согласиться страны ЕС, придерживающиеся самых разных взглядов на отношения с Россией. В то же время их жестко критиковали за отсутствие политических целей и стратегического видения. Брюсселю еще предстоит дискуссия об их будущем. После нескольких лет геополитической конфронтации, когда Россия демонстративно игнорировала европейские институты, отдавая предпочтение двусторонним отношениям с отдельными странами ЕС, многие в Брюсселе относятся к Москве с подозрением. Новому руководству Евросоюза еще только предстоит дискуссия об отношениях с Россией.
На уровне отдельных стран ЕС эта дискуссия уже идет полным ходом благодаря последним шагам президента Франции Эммануэля Макрона. Он неоднократно предлагал Европе четко определить свою линию в отношении России. В глазах Макрона, стратегическое соперничество между США и Россией толкает последнюю в объятия Китая, и это явно не в интересах ЕС. Соответственно, если Европа не хочет сдавать своих позиций в отношениях с Китаем и Соединенными Штатами, она должна выработать новый региональный порядок, основанный на «доверии и безопасности», в котором хорошо бы найти место и для России.
Именно из этих соображений Макрон в августе пригласил Владимира Путина на двустороннюю встречу на юге Франции, а в сентябре отправил в Москву министров иностранных дел и обороны для проведения российско-французских консультаций. Кроме того, Париж приложил усилия для возобновления переговоров по мирному урегулированию на Украине и организовал 9 декабря саммит «нормандской четверки», в котором приняли участие канцлер Германии и президенты Франции, России и Украины.
На официальном уровне Париж продолжает уверять европейских партнеров, что не собирается отклоняться от основных принципов политики ЕС по отношению к России и что улучшение отношений возможно только при условии прогресса на переговорах по Донбассу. Однако неформально французские чиновники не стесняются говорить, что тактика малых дел, воплощенная в пяти принципах Могерини, никакого результата не приносит и что ей на смену должна прийти более амбициозная стратегия.
Новый подход Макрона к России вызвал оживленную реакцию в ЕС. Критики считают его слишком мягким и подвергают сомнению лежащие в его основе предпосылки, в первую очередь сдержанную позицию в отношении США. Они также полагают, что представления ЕС и Россия о демократии, ценностях, европейской безопасности и других вопросах настолько разнятся, что взаимопонимание между ними просто недостижимо. Французская двусторонняя инициатива особенно беспокоит страны Центральной и Восточной Европы, а вето Макрона на начало переговоров о вступлении в ЕС Албании и Северной Македонии и его заявление о том, что у НАТО наступила смерть мозга, только укрепили позиции скептиков.
После пяти лет относительного единства по вопросу об отношениях с Россией ЕС снова переживает раскол. По одну сторону баррикад находятся те, кто видит в России прежде всего угрозу безопасности и потому выступает за политику сдерживания. По другую – те, кто призывает договариваться с Москвой, потому что у Евросоюза сегодня есть другие, куда более серьезные вызовы. Картину усложняет усиление евроскептиков, открыто проявляющих свою симпатию к Кремлю. Да и франко-немецкий тандем в этом году действовал далеко не слаженно. Макрон стал проявлять такую одностороннюю активность на российском направлении в том числе потому, что Берлин кажется ему слишком медлительным и нерешительным, причем во всех вопросах. Германия, в свою очередь, с недоверием относится ко многим идеям французского президента – да и к его стилю управления в целом.
Последние действия Украины создали собственную динамику. Владимир Зеленский, одержавший убедительную победу на президентских, а затем и на парламентских выборах, предпринял несколько важных шагов для выполнения одного из своих предвыборных обещаний: обеспечить мир в Донбассе. Он возобновил диалог с Москвой, благодаря чему в сентябре состоялся обмен пленными, а также выполнил обязательства по отводу войск, которые Украина взяла на себя еще в 2016 году. В результате встреча «нормандской четверки» была содержательной. Разумеется, в Донбассе сохраняется крайне запутанная и взрывоопасная ситуация. Внутри страны растет недовольство действиями Зеленского, что ограничивает его возможности идти на уступки Москве. Вопрос Крыма никуда не делся из украинской внутренней политики, а по нему прогресса ожидать не приходится. Тем не менее решительные шаги Зеленского впервые за несколько лет сдвинули с мертвой точки тяжелую ситуацию в Донбассе. Они также стали аргументом в пользу верности подхода Макрона к отношениям с Россией – по крайней мере, с точки зрения французов.
Теперь новому руководству ЕС нужно как можно скорее начать обсуждение инициатив Макрона на общеевропейском уровне. При этом нужно четко понимать, что рассчитывать на ответные дружественные шаги со стороны российского президента Владимира Путина не стоит, и тому есть три причины.
Во-первых, Москва действует с позиции силы. Российская внешняя политика успешно преодолела международную изоляцию, которую Запад пытался ей навязать в 2014 году. После четырех лет военной операции в Сирии Россия стала самым важным внешним игроком на Ближнем Востоке. Политические и экономические отношения с Китаем – теперь ключевое направление российской внешней политики. В западных столицах любят рассуждать о том, что российские успехи неустойчивы и что Россия просто умело пользуется слабостями Запада (в первую очередь США). В этих рассуждениях немало правды, но это мало что меняет. Москва уверенно чувствует себя в мире, где все большую роль играют авторитарные лидеры, опирающиеся на военную силу. Пока Запад будет оставаться слабым, Россия будет пользоваться его слабостью.
Во-вторых, Москва не воспринимает ЕС всерьез. С российской точки зрения, ЕС всегда представлял собой не более чем придаток Соединенных Штатов. Отсюда и пренебрежение Кремля к Брюсселю, и стремление развивать двусторонние отношения с отдельными странами ЕС, и попытки подорвать единство Союза. Трансатлантические разногласия только укрепляют веру Москвы в правильность такого подхода. Это не означает, что Россия не заинтересована в экономическом сотрудничестве с ЕС или что никто в России не понимает, что нынешняя внешняя политика тормозит экономическое развитие страны. Но те, кто так думает, не обладают достаточным влиянием на процесс принятия решения.
В-третьих, внешняя и внутренняя политика России вряд ли изменятся до и даже после президентских выборов 2024 года. Экономический застой и растущее недовольство в российском обществе, разумеется, оказывают все большее давление на российское руководство. Последние опросы показывают, что люди не готовы жертвовать своим благополучием ради внешнеполитических успехов. В будущем это действительно может заставить Кремль отказаться от резких шагов на международной арене, но пока ничто не указывает на то, что Москва планирует в своей внешней или внутренней политике в ближайшие несколько лет. Напротив, внутри страны гайки закручиваются все туже. Во внешней политике Москва также не намерена пересматривать свои позиции и идти на уступки. С российской точки зрения, компромисс – признак слабости, которую российское руководство не может себе позволить ни внутри, ни вовне. Подтверждение тому – сдержанная реакция Москвы на шаги Зеленского по Донбассу и прохладный прием реверансов Макрона в ее сторону. Саммит «нормандской четверки» 9 декабря показал, сколько Москва реально готова уступить.
Макрон прав, когда говорит, что в отношениях с Россией Евросоюзу нужно учитывать изменения в мире в целом. Именно этого стратегического видения не хватает ЕС во внутренних спорах о проводимой им политике. В то же время начинать тут нужно с трезвой оценки, что между ЕС и Россией возможно, а что нет. В этом смысле все пять принципов Могерини по-прежнему актуальны. Новое руководство ЕС должно начать внутренний диалог на самом высоком уровне, чтобы преодолеть разногласия, возникшие в последнее время, и выработать новую единую позицию по отношению к России.
Материал подготовлен в рамках проекта «Россия – ЕС: развивая диалог», реализуемого при поддержке Представительства ЕС в России. Сабин Фишер – один из членов экспертной сети ЕС – Россия по внешней политике (EUREN)
Московский Центр Карнеги. 26.12.2019
