Отношения между Россией и ЕС вновь на перепутье
Марк Энтин, д.ю.н., профессор МГИМО МИД России, профессор-исследователь БФУ им. И. Канта, эксперт РСМД
Екатерина Энтина, к.полит.н., доцент НИУ ВШЭ, старший научный сотрудник Института Европы РАН, эксперт РСМД
Кадровая ротация в высших эшелонах власти Европейского союза, состоявшаяся весной–осенью 2019 года, может оказать определяющее влияние на динамику отношений между Россией и ЕС.
Новая плеяда высших должностных лиц Евросоюза, занявших ключевые и руководящие посты в Европейском совете, Европейском парламенте (ЕП), Европейской комиссии (ЕК), Европейском центральном банке (ЕБЦ) и Службе внешних действий, не несет ответственности за ошибки и просчеты предшествующей администрации. Она связана принимавшимися ранее решениями лишь в той степени, в какой их юридически нельзя отменить, или это диктуется императивами обеспечения преемственности.
У нее другой жизненный опыт, иные представления и поведенческие установки. Обязательства, которые она несет перед своими правительствами, гражданским обществом, политическими и бизнес элитами, отличаются от тех, которыми была обременена прежняя команда.
В какой-то степени она могла бы попытаться выстроить отношения с Россией с чистого листа. Если не с чистого, то, по крайней мере, менее предвзято и деструктивно. Отталкиваясь от реальных, а не мнимых интересов европейского социума. В интересах будущего и более выигрышного позиционирования Европы в многополярном мире.
Запрос на это имеется. Политические и бизнес-элиты, а также население ЕС в целом недовольны тем, что превратились в заложников внешней политики и экономических притязаний США и Китая, амбиций их политических лидеров. Они видят, что количество проблем, с которыми им приходится сталкиваться, постоянно растет. Справляться с ними у ЕС получается все хуже. В этих условиях продолжение курса на конфронтацию с Россией становится для ЕС непозволительной роскошью.
Но воспользоваться теми предпосылками к оздоровлению ситуации в Большой Европе и Большой Евразии, которые дает состоявшаяся кадровая ротация в высших эшелонах власти ЕС, Москве и Брюсселю удастся, только в том случае, если действовать аккуратно и последовательно. С четким пониманием тех возможностей и ограничений, которые есть у каждого высшего сановника ЕС. С должным учетом накопленного негативного опыта.
Неприятные сюрпризы и неоправдавшиеся ожидания
В 2014 году в Москве с большим энтузиазмом восприняли избрание бывшего премьер-министра Люксембурга Жан-Клода Юнкера председателем Европейской комиссии на пятилетний срок вплоть до 31 октября 2019 г. Он был хорошо знаком с лидерами России. Поддерживал личные дружеские отношения с В.Путиным. Культивировал в стране уважительное отношение к своей собственной истории и истории Европы, в которой Россия сыграла столь важную положительную роль. В рамках общей политики диверсификации внешнеэкономических связей сумел превратить Люксембург в одного из привилегированных партнеров России.
В Москве исходили из того, что Ж.-К.Юнкер занял центральное положение в иерархии властных институтов ЕС, возглавив своего рода правительство интеграционного объединения. Ожидали, что в этом своем качестве он смягчит агрессивный курс Брюсселя на разрушение всех механизмов двустороннего сотрудничества и взаимодействия, вернет взаимоотношения в более спокойное конструктивное русло. И в первое время после своего избрания председатель Европейской комиссии посылал Москве вполне позитивные сигналы о том, что он работает над этим, делает все возможное и на него можно рассчитывать.
«Возможного» оказалось чрезвычайно мало. Практика показала, что положение Ж.-К.Юнкера в высших эшелонах власти ЕС далеко не такое центральное. Рычагов влияния на другие политические институты ЕС и коллегию Европейской комиссии, членов которой он сам подобрал, у него недостаточно. Он связан по рукам и ногам перекрестным контролем, который осуществляется над каждым его шагом, каждым жестом, каждым высказыванием. Им не гнушает заниматься его собственный секретариат. Его осуществляют и еврокомиссары, и государства-члены. Проблем, критически важных для выживания ЕС и преодоления внутренних конфликтов, которым он должен отдавать все свое время, слишком много. Ни на что другое его не хватает. Ему элементарно не до исправления курса ЕС на российском направлении.
В результате Европейская комиссия внесла свой весомый вклад не в улучшение, а в ухудшение отношений ЕС с Москвой. Она подпитывала Европейский парламент и Совет ЕС материалами, укрепляющими их убежденность в необходимости продолжения санкционного давления. Раз за разом вводила антидемпинговые меры против наиболее авторитетных и значимых российских компаний, действующих на рынке ЕС. Инициировала их преследование под предлогом допущенных нарушений антитрестовского законодательства ЕС. Предупреждала отдельные государства и третьи страны о пагубности реализации больших экономических и, прежде всего, энергетических проектов с Россией. Вопреки упорному сопротивлению сначала Франции и Германии, затем только Германии, добилась внесения в Третий энергетический пакет ЕС антироссийских положений, предавших его действию (в нарушение базовых предписаний международного права и Конвенции по морскому праву) экстерриториальное действие.
Не менее разочаровывающими для Москвы оказались итоги деятельности на посту высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности Федерики Могерини, на конструктивное сотрудничество с которой в Москве также рассчитывали. Она была избрана на этот пост и одновременно пост заместителя председателя Европейской комиссии по квоте Италии, с которой Россия традиционно из всех стран ЕС поддерживает самые теплые отношения. В бытность министром иностранных дел Италии, она старалась проводить на международной арене независимую политику. Была известна своей взвешенностью, объективностью и профессионализмом. Российская дипломатия с ней хорошо взаимодействовала. «Ястребы» в ЕС даже подозревали ее в пророссийских симпатиях и намерениях.
Однако, оказавшись на посту высокого представителя, она почти ничего не смогла сделать. Другие страны ЕС фактически выстроили на российском направлении вокруг нее настоящий кордон. Лишили возможности выступать с политическими инициативами. Загнали в прокрустово ложе общей политики. Пристально следили за тем, чтобы она не могла сделать ни одного шага в сторону. Ни по Крыму и Украине, ни по санкциям, Восточному партнерству, Сирии и т.д.
Максимум, что ей удалось — вопреки сопротивлению внутри ее же собственной Службы внешних действий и недовольству отдельных государств-членов, провести в различных переговорных форматах серию встреч c министром иностранных дел России С.Лавровым. Согласованные ею с государствами-членами пять принципов внешней политики в отношении России — еще не худший вариант. Они оставляют некоторые ограниченные возможности для сотрудничества и взаимодействия. Однако все они могут быть суммированы одной неутешительной формулой: «Сотрудничать с Москвой только тогда, когда иначе просто невозможно, откровенно не выгодно или не получается».
Спойлером отношений на протяжении всех пяти лет предшествующей легислатуры выступал Европейский парламент. Он поддерживал постоянный негативный информационный фон вокруг Москвы. Пользовался любым поводом, который подворачивался, и который давала внутриполитическая жизнь в России и проводимая Москвой внешняя политика, для того, чтобы принимать гневные обличительные резолюции. Одновременно Европейский парламент всячески напутствовал руководство ЕС, его институты и государства-члены проводить в отношении Москвы максимально жесткий курс. То есть Европейский парламент превратился в очень опасный раздражитель, в постоянно действующий фактор ухудшения отношений между Россией и ЕС.
Но наибольший ущерб двусторонним отношениям и в целом международному климату в Большой Европе и Евразии нанес постоянный председатель Европейского совета Дональд Туск. Для истории остались трогательные фотографии и видеокадры, на которых он стоит на коленях у монумента польским военнослужащим, расстрелянным под Хатынью, а В.Путин обнимает его за плечи. Займи Дональд Туск иную позицию, и события в Европе, да и в мире в целом пошли бы по другой колее. Став председателем Европейского совета он лично этому воспрепятствовал. В силу своей должности он находился в эпицентре всех переговоров в ЕС на высшем уровне и канализировал их таким образом, чтобы не допустить ослабления единого фронта стран ЕС против Москвы.
Насколько он преуспел в этом, свидетельствует такой эпизод. Малые страны ЕС по согласованию с Ангелой Меркель внесли в Европейский совет предложение поставить отношения с Россией в зависимость от подвижек с выполнением Минска-II. Их намерение заключалось в том, чтобы подвигнуть Брюссель улучшать отношения с Москвой в случае и по мере улучшения ситуации на Юго-Востоке Украины. Утвержденная главами государств и правительств формула, уже сильно отличавшаяся от первоначальной, все равно позволяла определенные нюансы интерпретации. Выйдя сразу по окончании заседания Европейского совета к микрофону, Дональд Туск сделал какое-либо иное толкование, кроме наименее благоприятного для Москвы и мира на континенте, невозможным. Он заявил, что лидеры стран ЕС приняли единодушное решение о том, что отношения с Россией будут разморожены только после (именно после, а не по мере) выполнения всех положений Минска-II.
Перспективы
Европейский союз — чрезвычайно сложный организм. Он обладает колоссальной спецификой. Всем новым назначенцам ЕС потребуются долгие месяцы для того, чтобы освоиться, разобраться с тем, как все там работает, понять, что нужно делать для получения положительного результата (а не прямо противоположного, как в эпизоде с Дональдом Туском). Кроме того, им потребуется время для того, чтобы притереться к друг другу, исключить ситуации, когда их начинания будут купироваться секретариатом, коллегами, другими институтами ЕС, государствами-членами, агентами влияния. Поэтому они где-то полгода, а то и больше будут входить в дела. На протяжении всего этого времени от них вряд ли можно ожидать на российском направлении каких-то новых подходов, свежего взгляда, прорывных решений или хотя бы каких-то предложений, за которые хотелось бы зацепиться.
Эта объективно необходимая им пауза, как представляется, должна быть использована российскими официальными лицами и лидерами экспертного сообщества:
(1) просто для установления добрых личных отношений;
(2) демонстрации того, что по широкому азимуту приоритетов интеграционного объединения Россия может играть конструктивную роль и выступать не только конкурентом, но и партнером (в сохранении мультилатерализма в мировой политике и экономике; спасении ВТО и свободы торговли; предотвращении дальнейшего изменения климата и построении зеленой экономики, которая бы благодаря искусственному фотосинтезу, как мечтает Синдзо Абэ, могла бы превратить углекислый газ из угрозы в наиболее ценный и востребованный ресурс; урегулировании международных конфликтов в Европе, Африке, Средней Азии и на Ближнем Востоке; совместном обустройстве Большой Евразии);
(3) разработки таких внешнеполитических инициатив и предложений в области экономики, с которыми ЕС и его государства-члены сами бы с удовольствием выступили;
(4) подготовки и предварительного обсуждения новой повестки в отношениях между Россией и ЕС.
Но для этого нужно четко себе представлять, каковы стартовые позиции, с которых начинают свою деятельность новые высшие должностные лица ЕС, каковы их возможности, что от них можно ожидать.
В прошлый раз Москва переоценила влияние председателя Европейской комиссии. Сейчас важно не допустить его недооценки.
Урсула фон дер Ляйен с самого начала своей работы оказалась в очень сложном, более того, уязвимом положении. В Европейском парламенте ее избрание было поддержано шатким меньшинством голосов. Она не имеет твердой опоры среди крупнейших европейских партий. Европейская народная партия выдвигала другую кандидатуру. Социалисты считают, что пост достался ей незаслуженно. Зеленые и демократы выжидают. Все они подозревают ее в том, что ей помогли победить популисты, националисты, крайне правые и другие евроскептики, что их явно не вдохновляет — видимо, не просто так. Много нареканий вызвало ее намерение «защищать европейский образ жизни», которое она воплотила в предложенной ею и утвержденной на межправительственном уровне структуре Комиссии. Кроме того, чтобы пройти, она раздала много трудновыполнимых обещаний. Теперь и европарламентарии, и государства-члены будут оценивать ее по конкретным результатам.
То есть Урсуле фон дер Ляйен придется трудиться не покладая рук по той повестке ЕС, которую она уже обозначила. Сколько-нибудь глубоко заниматься российским досье у нее не получится. Все ее предыдущие высказывания по нему носили сугубо дежурный, проходной характер. Их можно трактовать и так, и иначе. С одной стороны, она разъясняла, что с Россией следует разговаривать с позиции силы. Вместе с тем она не призывала к ужесточению ограничений или принятию каких-то новых мер, отмечая, что ЕС уже сейчас обладает всем необходимым для того, чтобы выступать с позиции силы. С другой стороны, она призывала к установлению с Россией нормальных отношений. Но это не означает, что за ее словами стоит что-то конкретное.
Таким образом, рассчитывать на нее в плане улучшения отношений России и ЕС вряд ли оправданно. Однако у нее много привлекательных черт. Она мать семи детей. В правительстве Ангелы Меркель много сделала на практике для улучшения положения женщин. Привержена традиционным ценностям. Детально изучила военную проблематику. Всю жизнь в политике. С ней можно и нужно находить общий язык, чтобы для начала убедить, по крайней мере, в том, что Европейской комиссии важно воздержаться от каких-либо мер, чреватых дальнейшим ухудшением взаимодействия Брюсселя с Москвой, и тем, что она превратится в заложника своих собственных ошибок, поспешных и опрометчивых решений.
Ни в коем случае нельзя списывать со счетов и Европейский парламент, с которым отношения, судя по всему предыдущему опыту, будут складываться особенно непросто. У классических политических партий в Европейском парламенте больше нет абсолютного большинства. На порядок более весомой в нем стала роль зеленых и либералов. В Европейском парламенте появилась реальная оппозиция. Значит, расширение контактов по линии межпартийных связей может оказаться наиболее перспективным.
Только встречи между представителями Федерального Собрания и европарламентариями ни в коем случае нельзя превращать в обсуждение внутренней или международной повестки. В прошлом это давало, в лучшем случае, нулевой результат. Было бы заманчиво попробовать совсем другой подход:
(1) перевести основной объем контактов на уровень комитетов — профессионалам, хорошо знающим свою тематику, погруженным в нее многие годы, всегда легче найти общий язык;
(2) договориться о выездных заседаниях комитетов на территории друг друга на ротационной основе в этих же целях, начав с экономического блока и вопросов обеспечения правопорядка, борьбы с организованной преступностью, наркотрафиком и т.д.;
(3) сосредоточиться, по возможности полностью, на совместной или параллельной подготовке законодательства, которое было бы выигрышно иметь и применять в масштабах Большой Евразии, например:
— в целях автоматического оповещения и справедливого наследования имущества;
— менее конфликтного разрешения семейных споров между лицами, состоящими в гражданстве разных стран;
— защиты экологии и биоразнообразия;
— регулирования криптовалюты и другой деятельности в киберпространстве;
— автоматической выдачи или совместного уголовного преследования лиц, подозреваемых в совершении особо тяжких преступлений, и скорейшего исполнения судебных решений.
Неоценимую помощь в оздоровлении обстановки в межпарламентских связях и их переформатировании мог бы оказать новый председатель Европейского парламента. Да, на него возложены, скорее, представительские, организационные и административные, нежели политические функции. Но он избран самими европарламентариями. Соответственно он может рассчитывать на поддержку не только классических политических партий, в прошлом входивших в Большую коалицию, но и многих других. А надежду на конструктивное взаимодействие с ним дает то, что он прошел в Европейский парламент от Италии и близок к кругам, считающим, что ЕС выгодно сотрудничество, а не конфронтация с Россией.
Новый высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности, бывший министр иностранных дел Испании, социалист Жозеп Боррель, опытный и амбициозный политик, известен в России не очень корректными высказываниями в адрес Москвы. Однако ожидать от него в краткосрочной перспективе позитивных шагов по российскому досье вряд ли целесообразно вовсе не поэтому — с политиком, имеющим корни в Испании, у России просто не может и не должно быть плохих отношений. Причина в другом. Ближайшее время он будет вынужден действовать в той же системе ограничений, которые раньше парализовали Федерику Могерини.
Чтобы он не строил себе иллюзий на этот счет, Европейский совет по международным отношениям, вслед за многими другими обслуживающими ЕС исследовательскими центрами, постарался посвятить и Ж.Борреля, и его помощников в то, что ждут от Службы внешних действий и ЕС в целом народы Европы. Ни в коем случае не смягчения санкций. За их ужесточение высказываются свыше 55% поляков, 46% шведов, 45% датчан, 42% испанцев, 38% румын, 33% голландцев, 32% французов. По крайней мере, сохранение — очень многие даже в тех странах ЕС, где на их отмене настаивает весомая часть населения: 57% в Венгрии, 50% в Германии, 49% в Чехии, 47% в Италии, 46% в Австрии; 45% в Греции и 40% в Словакии. В целом по ЕС, выступающих против санкций, считают в Совете, не настолько много, чтобы на эту проблему вообще тратить время.
Заниматься надо другим. Импульс, исходящий от населения, трудно прочитать иначе. ЕС нужно крепить обороноспособность, наращивать жесткую силу, делать все необходимое для того, чтобы за себя самостоятельно постоять перед лицом любых опасностей и вызовов. Военных, экономических, технологических. Это наказ, который дают массы сторонников самых различных политических партий и течений. Единственно в ЕС царит полный разлад по поводу того, на кого делать ставку в большей степени: на самих себя или же все-таки на НАТО, как в рядах электората, так и на уровне государств-членов.
Прежняя команда во главе ЕС к выполнению наказа уже приступила. Сделано, как считает один из наиболее авторитетных политических тяжеловесов ЕС Мишель Барнье, не так уж мало: поставлены барьеры на пути скупки иностранцами стратегических активов интеграционного объединения, предприняты конкретные шаги по защите критической инфраструктуры, властных органов и частных компаний от атак в киберпространстве, Европейский оборонный фонд сумел аккумулировать первые 13 млрд евро, которые пойдут, в частности, на совместные разработку и производство самой современной военной техники. Новой надо лишь подхватить эстафету. Для этого первым делом подготовить Белую книгу в целях модернизации глобальной и оборонной стратегии ЕС.
И, конечно же, абсолютный приоритет — зеленой проблематике и регулированию миграции: климату, экологии, декарбонизации, эффективной международной помощи развитию (принципиально иной по сравнению с той, которая предоставлялась раньше и не смогла предотвратить миграционный кризис ЕС). В этих областях население требует от ЕС безоговорочного мирового лидерства. Экспертное сообщество ЕС объясняет, как такое лидерство можно обеспечить, переведя свой энергобаланс на возобновляемые источники, за исключением транспорта, уже к 2030 г. и полностью к 2050 г., причем не утяжеляя его стоимость[1].
Его готовы будут взять на себя скандинавы и немцы. На августовском саммите 2019 года северные страны ЕС (Дания, Швеция и Финляндия, включая Ааландские острова), Исландия, Норвегия и Гренландия утвердили «Северное видение 2030». В соответствии с ним за ближайшее десятилетие они должны стать наиболее устойчивым, интегрированным и климатически нейтральным регионом планеты, подчинив любые предпринимаемые шаги и принимаемые решения провозглашенным целям. Присутствовавшая на встрече Ангела Меркель пообещала трансформировать экономику своей страны так, чтобы исключить какое-либо негативное влияние на климат к 2050 году, и создать совместно с ними в дальнейшем единую координационную платформу. Уже в сентябре правительственная коалиция приняла пакет мер по предотвращению глобального потепления, предусматривающих, в том числе, введение нарастающего налогообложения выброса в атмосферу парниковых газов, и запланировала выделение на эти цели 54 млрд долл. на период до 2030 года[2].
Таким образом, получается, что возможности для разворота отношений между Россией и ЕС в результате кадровой ротации в высших эшелонах власти интеграционного объединения на деле не так велики. По линии Европейской комиссии, Европейского парламента, Службы внешних действий — да. А вот в том, что касается Европейского совета, — трудно сказать. Колоссальный плюс состоит уже в том, что с поста постоянного председателя Европейского совета ушел политик, сделавший своим кредо санкционную войну с Россией, обвинение Москвы во всем, что только подвернется под руку, конфронтацию и нанесение всемерного ущерба отношениям между Россией и ЕС и его государствами-членами.
Новый постоянный председатель Европейского совета, ушедший с поста премьер-министра Бельгии (им стала Софи Вильмес из его же либеральной валлонской партии «Реформаторское движение»), Шарль Мишель — политик совсем другой закалки. Ему претят предвзятость и голословные обвинения. У него за плечами колоссальный опыт работы на высшем уровне с людьми и политическими партиями самой различной политической ориентации. Его отличительной чертой являются отточенные навыки урегулирования конфликтов, преодоления кризисов, объединения усилий, нахождения компромиссов, осторожность и широта взглядов.
Шарль Мишель с уважением относится к российской культуре. Понимает, каким огромным потенциалом Москва владеет и может распоряжаться. Не страдает историческими фобиями, которые себе искусственно придумали государственные деятели стран бывшего социалистического лагеря и республик СССР. Его заботят интересы ЕС, интересы Европы, а не пустые абстракции. Он человек консенсуса. Умеющий и стремящийся его находить. Если через него удастся хоть в какой-то степени смягчить страсти, которые кипят в Европейском совете по любому событию, в котором кем-то усматривается рука Москвы, это уже улучшит атмосферу на континенте.
Заключение
Прошедшая ротация в высших эшелонах власти ЕС не изменила принципиальным образом позиционирование узловых фигур в институтах ЕС по вопросу о будущем отношений между Россией и ЕС. В то же время она открыла окно возможностей, которым обязательно надо воспользоваться. Для этого нужно использовать паузу в двустороннем диалоге, объективно необходимую для того, чтобы новая команда в руководстве ЕС освоилась со своими обязанностями, максимально энергично и плодотворно. С учетом специфики и возможностей каждого из ведущих политических институтов интеграционного объединения, как это можно было бы сделать в контактах с представителями ЕС, обстоятельно обосновывается выше.
На уровне национальных управленческих структур было бы целесообразно и выигрышно также:
— учредить пост помощника/советника Президента Российской Федерации по отношениям с Европейским союзом, которому было бы поручено координировать сотрудничество и взаимодействие с ЕС российских министерств и ведомств. Это бы позволило повысить эффективность деятельности правительства на данном чрезвычайно важном направлении, придать ей большую целостность, поставить под надлежащий государственный контроль. Продемонстрировало бы серьезность намерений высшего российского руководства по нормализации двусторонних связей и их переводу на качественно иную, новую, здоровую, равноправную основу;
— назначить специального посланника Президента Российской Федерации по отношениям с Европейским союзом и его государствами-членами из числа политиков, не входящих в группу парламентских партий, известных своими демократическими воззрениями и пользующихся международно признанным авторитетом, который смог бы наработать круг тесных доверительных контактов с лидерами ЕС. Это дополнило бы усилия официальной внешней политики мощными инструментами общественной дипломатии;
— создать сеть постоянно действующих дискуссионных/переговорных площадок открытого типа для свободного обсуждения вопросов, которые могли бы составить новую повестку дня отношений между Россией и ЕС, и были бы интересны, с точки зрении участия в дискуссии, для представителей политических, предпринимательских и экспертных кругов России, ЕАЭС, ЕС и их государств-членов;
— выделить дополнительные средства для финансирования исследований, результаты которых в дальнейшем можно было бы использовать для продвижения предложений по формированию новой институциональной и регулятивной основы двусторонних отношений, налаживанию межрегионального сотрудничества и обустройства Большой Евразии, в том числе в отраслевом и территориальном разрезе.
_________________
[1]. Тотальный переход на возобновляемые источники. Финляндия подготовила программу устойчивого развития для нашей планеты. 2019. Независимая газета. 11.06. С. 15.
[2]. Никифоров Олег. 2019. Германия вводит налог на выбросы парниковых газов. Правительство переориентирует автотранспорт на электромобили. Независимая газета. № 207 (7683). 24.09. С. 2.
РСМД. 18.11.2019
