Новая стратегия ЕС по усилению взаимосвязанности в Центральной Азии и ее вызовы
В июньском брифе Института изучения проблем безопасности ЕС – European Union Institute for Security Studies (EUISS) Синикукка Саари, старший аналитик, рассказывает о европейском понимании процессов взаимосвязанности, начавшихся в Центральной Азии. Новая Стратегия ЕС по Центральной Азии, принятая 15 мая 2019 года, предлагает укрепление партнерства ЕС и региона в области экономического развития («процветание»), всеобъемлющей безопасности («устойчивость») и укрепления сотрудничества с Центральной Азией и внутри нее. Обзор предполагает, что европейское представление о нормах и ценностях взаимосвязанности не может быть легко принято в регионе, отчасти из-за унаследованных проблем советского прошлого, повлекших драматический разрыв связей, так и из-за неформальных теневых сетей, которые быстро укоренились вместо них. Кроме того, Стратегия ЕС сталкивается с конкурирующим видением взаимосвязанности со стороны как Китая, так и России. ЕС может повысить эффективность политики и способствовать поиску позитивных для всех компромиссов, сотрудничая с другими внешними партнерами. Тем не менее, все совместные проекты должны соответствовать «европейским стандартам» взаимосвязанности.
Сокращенный перевод с английского
В понимании ЕС взаимосвязанность включает в себя гладко взаимодействующие транспортные, цифровые, энергетические и человеческие сети, а также правила, стандарты и институты, которые регулируют эти потоки взаимодействия. В Стратегии взаимосвязанности ЕС от сентября 2018 г. европейская интерпретация коннективности определяется как устойчивая, всеобъемлющая и основанная на правилах. Это европейское видение подключения еще раз подчеркивается в новой Стратегии ЕС в отношении Центральной Азии, которая была принята 15 мая 2019 г.
Обзор обращает внимание на проблемы советского наследия. 70 лет советского периода оказали решающее влияние на Центральную Азию, которое до сих пор ощутимо: даже границы нынешних центрально-азиатских государств были оформлены в Москве в 1920-х годах (хотя они не имели большого значения в иерархической структуре СССР с центром в Москве). Одна единая политическая, социальная и экономическая система охватывала все десять часовых поясов Советского Союза, и с плотно закрытыми внешними границами Союза страны Центральной Азии не имели никаких связей с окружающим миром. Это объясняет, почему в первые постсоветские годы инфраструктура, связывающая регион с более широким миром, а также между государствами Центральной Азии, в основном отсутствовала (см. рисунок).
Источник: Connecting the Dots. Challenges to EU Connectivity in Central Asia. Brief 6, June 2019, EU ISS
Плановая экономическая система и административное деление организовали пространство вертикально, а не горизонтально, при этом крупные схемы индустриализации и программы переселения часто отрицательно влияли на местное население. При этом советская инфраструктура имела свои преимущества: население в целом было универсально грамотным и имело доступ к образованию и услугам здравоохранения, даже в отдаленных регионах. Слаборазвитые регионы, такие как Центральная Азия, также получали значительные федеральные субсидии, что отчасти объясняет несколько нерешительное отношение к независимости в 1990-х годах. Когда общесоветское пространство перестало существовать, центральноазиатские республики пострадали от почти полной потери инфраструктурных сетей и связанных с ними потоков взаимодействия. Основы их экономики были внезапно подорваны, что привело к частичной деиндустриализации региона, в то время как остальная инфраструктура отражала политические реалии ушедшей эпохи. Это также способствовало политической напряженности между государствами: поскольку Москва больше не выделяла доли и квоты, контроль над общими ресурсами быстро стал оружием в борьбе за выживание режима и региональную конкуренцию.
За последние 28 лет ссоры между странами, расположенными вниз и вверх по течению, из-за распределения воды, прекращения поставок энергии и газа, а также закрытия границ и жизненно важных транспортных путей стали обычным явлением в Центральной Азии. Одним из особенно нестабильных регионов является густонаселенная Ферганская долина. Напряженность и трансграничные инциденты распространены в восьми этнических анклавах в разных частях Ферганской долины. Недоверие между республиками Центральной Азии часто достигало критического уровня: в 2000 году Узбекистан заложил наземные мины вдоль своих границ с Таджикистаном и Кыргызстаном, чтобы противостоять риску проникновения воинствующих исламистов на его территорию. Только после 2016 года, после смерти Ислама Каримова, ситуация начала меняться. В прошлом году Узбекистан и Таджикистан отменили визовые требования между ними (которые действовали в течение 17 лет), возобновили железнодорожное сообщение и установили авиасообщение между Ташкентом и Душанбе. Кроме того, Таджикистан отменил девятилетний запрет на поставку электроэнергии в Узбекистан, а Ташкент после шести лет возобновил поставки газа в Таджикистан. Страны также договорились о разминировании пограничной зоны между ними. В марте 2018 года лидеры центральноазиатских республик встретились впервые за девять лет и согласились проводить регулярные консультации в нескольких форматах и на разных уровнях – некоторые из которых материализовались, а некоторые нет. Хотя сама по себе эта встреча была значительной демонстрацией оттепели в регионе, процесс еще не до конца запущен: например, саммит в Ташкенте, запланированный на 12 апреля 2019 года, был перенесен на неопределенную дату, предположительно из-за разногласий по повестке дня. В целом, регион только недавно стал делать шаги по смягчению последствий вертикальной инфраструктуры Советского Союза, и он по-прежнему страдает от явного отсутствия политической и экономической интеграции. Именно эти недостатки и призваны устранить в Стратегии ЕС.
Неформальные сети в Центральной Азии
Обзор обращает внимание и на отрицательные связи внутри региона. Из-за жесткой, централизованно планируемой советской экономики, в которой потребительский спрос и цепочки поставок редко соответствовали друг другу, неформальные сети стали важным способом выживания советских граждан. Эти сети приобрели новый характеристики и уровень важности в условиях независимости новых стран со слабым управлением и дисфункциональной экономикой. Приватизация и более проницаемые границы создали новые возможности для функционирования этих неформальных сетей, которые впоследствии стали переплетаться с государственными структурами.
В течение 1990-х годов государственная власть в Центральной Азии на практике часто консолидировалась с помощью этих неформальных, клиенталистских сетей. Хотя их динамика и степень варьировались от страны к стране, неформальные «теневые» сети продолжают играть важную роль на многих уровнях во всех государств Центральной Азии. Теневые сети поддерживают или в некоторых случаях являются фундаментом авторитарных режимов в регионе. Даже в Кыргызстане, где власть была передана в результате конкурентных выборов, новые лидеры быстро включились в аналогичную неформальную практику распределения ренты, используя свои собственные сети покровителей-клиентов. Эти коррумпированные интересы оказывают негативное влияние на экономическую прозрачность и региональное экономическое развитие.
Хотя центральноазиатские субъекты полностью интегрированы в мировую экономику, их власти проявляли небольшой интерес, за исключением сокрытия незаконных активов за границей, к более легитимным формам глобальных экономических норм и практик в регионе. Тем не менее, в последние пять лет ситуация изменилась: Таджикистан вступил во Всемирную торговую организацию (ВТО) в 2013 году, Казахстан – в 2015 году, в то время как Узбекистан намерен вступить в ближайшее время (Кыргызстан вступил в ВТО в 1998 году, а Туркменистан не планирует вступать). Кроме того, коррупция поддерживает организованную преступность, где, в частности, сети незаконного траффика людей играют значительную роль. Центральная Азия является ключевым маршрутом, по которому осуществляется трафик афганских опиатов: по оценкам, это около 30 процентов героина, произведенного в Афганистане. Радикализация и терроризм представляют собой серьезную проблему для региона, чья общая граница с Афганистаном протягивается на 2000 км. Хотя по сравнению с международным уровнем, уровень террористического насилия в Центральной Азии – по крайней мере, на данный момент – относительно низок, многие граждане Центральной Азии участвуют в радикальных исламистских движениях в Афганистане, Ираке и Сирии. Таким образом, различные виды теневых связей оказали существенное влияние на региональное развитие.
Глубокие и укоренившиеся коррупционные сети препятствуют устойчивому экономическому развитию, поддерживают криминальные и террористические сети и наносят ущерб инициативам по укреплению доверия между государствами Центральной Азии и внутри них. Трудно решить эти проблемы, поскольку государственные субъекты сами являются частью проблемы. Отчасти из-за этого факта, ЕС пытается усилить взаимодействие с негосударственными структурами в Центральной Азии. Понятно, однако, что путь к экономическому успеху не может быть быстрым: регион обладает значительным потенциалом роста, но для привлечения большего числа европейских инвесторов необходимо укрепить права человека, верховенство закона и прозрачность.
Что понимает под взаимосвязанностью Китай?
Центральная Азия остается ключевым регионом, соединяющим Европу и Восточную Азию, и многие внешние участники проявляют повышенный интерес к развитию связей с этими странами. В частности, подход Пекина к взаимосвязанности значительно отличается от европейского. Центральная Азия является жизненно важным регионом для инициативы Китая «Пояс и Путь». Для Китая Центральная Азия является важным источником сырья, особенно углеводородов, а также воротами на европейские рынки. Экономическое развитие и политическая стабильность в Центральной Азии также оказывают непосредственное влияние на внутреннюю безопасность Китая, особенно в провинции Синьцзян, где проживает большинство мусульман. Через «Пояс и Путь» Китай решает и пытается решить некоторые проблемы с взаимосвязанностью в Центральной Азии, например, проблемы слабой инфраструктуры и отсутствия инвестиций, при этом уделяя меньше внимания (или даже игнорируя) такие проблемы, как ухудшение состояния окружающей среды.
Китай пытается установить условия взаимодействия через проактивность и масштаб, а не путем исключения других участников. Согласно официальному онлайн-порталу «Пояса и Пути», эта инициатива включает в себя широкое двустороннее политическое сотрудничество («координация политики»), крупные инфраструктурные проекты («взаимосвязанность объектов), торговые соглашения («беспрепятственная торговля»), расширение финансового сотрудничества («финансовая интеграция»), а также культурное сотрудничество и расширение контактов между людьми («связи между людьми»). Влияние Китая в Центральной Азии происходит из-за массивных инвестиций и кредитования инфраструктуры, обмена нормативными стандартами и взаимодействия с различными субъектами на разных уровнях. Политические цели зачастую более важны, чем краткосрочные расчеты затрат и выгод: экономические коридоры, сети, кабели, терминалы и спутники часто считаются стоящими стратегическими инвестициями, даже если они не обязательно приносят прибыль в течение многих лет.
Пока результаты «Пояса и Пути» в Центральной Азии были неоднозначными. Например, несмотря на значительный рост в относительном выражении – объем трансъевразийских железнодорожных грузов вырос с 25 000 грузовых контейнеров в 2014 году до 145 000 контейнеров в 2016 году – его доля на рынке составляет всего около 1% от общего объема торговли между Азией и Европой; более 90% грузоперевозок из Азии и Европы по-прежнему отправляются морем. Хотя оценки точных показателей расходов Китая в рамках инициативы сильно разнятся, приток в десятки миллиардов евро инвестиций в инфраструктуру из Китая вызвал обеспокоенность по поводу возможного роста коррупции и укрепления неформальных патрональных сетей в Центральной Азии. В Кыргызстане хищение властями через завышение цен на инфраструктуру для проекта «Пояса и Пути» в сотрудничестве с китайским подрядчиком привело к расследованиям и арестам в 2018 году. Отсутствие прозрачности и адекватного надзора за проектами может привести к запуску неэффективных или даже нежизнеспособных проектов – и, в свою очередь, негативно повлияет на способность государств Центральной Азии погашать кредиты. Последнее представляет собой особую опасность для беднейших стран региона и стран с наибольшей задолженностью, Таджикистана и Кыргызстана.
В отличие от подхода ЕС, вопросы, связанные с окружающей средой и климатом, являются второстепенными для китайских проектов в Центральной Азии. Например, Таджикистан построил недавно новые угольные электростанции с помощью Китая. Хотя эти проекты позволяют Таджикистану преодолеть дефицит электроэнергии в краткосрочной перспективе, они не учитывают климатические и экологические аспекты: новые заводы потребляют 45% угля, добываемого в стране, и привели к резкому увеличению добычи угля. Это только один пример климатически нечувствительного подхода, который, согласно экспертам, увеличивает риск социальной нестабильности и конфликтного потенциала в Центральной Азии в долгосрочной перспективе.
Хотя участие и инвестиции Китая в политической сфере крайне необходимы и приветствуются в регионе, некоторые из негативных аспектов, связанных с его политикой, в сочетании с репрессивной политикой в отношении мусульманского населения в Синьцзяне, периодически вызывали антикитайские протесты, самый недавний из которых произошел в Кыргызстане. Региональная стабильность и устойчивое экономическое развитие требуют не только денег: в то время как Китай решает некоторые из насущные проблемы инфраструктуры в регионе, игнорирование косвенных и долгосрочных последствий такой политики, как поощрение коррупции и изменения климата, может в конечном итоге оказать негативное влияние на достижения «Пояса и Пути».
Большое евразийское партнерство с Россией
Россия также показывает обновленный интерес к региону, который когда-то был очень тесно с ней связан. Однако российское представление взаимосвязанности следует другой логике, нежели «Пояс и Путь»: российские схемы региональной интеграции, такие как Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Евразийский экономический союз (ЕАЭС), пытаются закрепить ведущую роль Москвы на постсоветском пространстве, исключая других.
Несмотря на разную логику и внутреннюю конкуренцию за региональное лидерство, Москва и Пекин преследуют одинаковые цели – сохранить статус-кво, обеспечить безопасность и стабильность. Соответственно, в последние годы Россия и Китай продемонстрировали, что готовы и способны учитывать интересы друг друга в Центральной Азии. В мае 2015 года президент Путин и президент Си подписали совместное заявление об интеграции ЕАЭС и «Пояса и Пути». Помимо регулярных встреч на высоком уровне и совместных заявлений, существует также специальная платформа для диалога, которая рассматривает конкретные меры по объединению ЕАЭС и Экономического пояса Шелкового пути.
Пытаясь преодолеть разную интеграционную логику России и Китая, Путин представил концепцию «Большой Евразии» или «Большого евразийского партнерства» на Петербургском экономическом форуме 2016 года. «Большое евразийское партнерство» – это попытка России реализовать более широкую и более инклюзивную региональную инициативу, напоминающую китайский «Пояс и Путь». Идея, лежащая в основе этой инициативы, состоит в том, чтобы объединить российские и китайские программы (отсюда и использование слова «партнерство») и связать их с другими соответствующими региональными повестками дня, такими как «Экономический пояс Шелкового пути», ЕАЭС, ШОС и Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН).
Слова постепенно превращаются в дела: в 2018 году государства ЕАЭС и Китай подписали соглашение о свободной торговле без преференций, которое заложило основы для будущего упрощения процедур торговли. Хотя Россия является важным игроком в Центральной Азии, политика ЕС в регионе в большей степени совпадает с политикой Китая – по крайней мере, на данный момент. ЕС не установил официальных связей или диалога с ЕАЭС и не имеет единой позиции относительно будущего сотрудничества. Россия со своей стороны проявляет ограниченный интерес к инфраструктурным проектам, которые не проходят через ее территорию.
Как обеспечить европейский стандарт взаимосвязанности?
В целом, регион бросает несколько вызовов европейскому представлению о взаимосвязанности. Советское управление привело к тому, что Центральная Азия была изолирована от мира и стала уязвимой к конфликтам, несмотря на высокую степень взаимозависимости от общих ресурсов, в то время как неформальные сети подменили общественные интересы частными и продолжают подрывают долгосрочную политику в регионе. Эти теневые связи делают страны слабыми, препятствуют устойчивому экономическому развитию и часто приводят к насилию. Преодоление теневых связей особенно сложно осуществить, так как государственные органы – которые должны решать эти проблемы – часто являются частью проблемы. Кроме того, ЕС не является единственным внешним игроком с целостным видением региона. Как указывалось ранее, и Китай, и Россия продвигают свое собственное понимание связности, иногда отличное, а иногда схожее с европейским. Но эти проблемы не являются непреодолимыми. Тип регионального сотрудничества, которое продвигает Европа, основан на правилах и расширяет возможности взаимодействия с другими игроками. Кроме того, европейское представление взаимосвязанности также может укрепить коллективную способность государств отстаивать свои интересы на международном уровне. Укрепление правопорядка, надзор за институтами и совершенствование законодательства также помогут устранить «темную сторону» интеграции – незаконные сети, но по умолчанию это будет длительный процесс.
Что касается Китая, то цели его политики в Центральной Азии частично совпадают с целями ЕС во многих отношениях. Однако способ достижения этих целей значительно отличается от европейского. Игнорирование Китаем финансовой, экологической, социальной и политической устойчивости может привести к серьезным негативным последствиям в долгосрочной перспективе. Вопреки этому, ЕС способствует всестороннему, устойчивому и основанному на правилах сотрудничеству. Эти различия, однако, не должны приводить к нездоровой конкуренции в регионе. Вместо этого, верный принципу инклюзивности внешней политики ЕС мог бы стремиться к взаимодействию с Китаем, чтобы укрепить свой собственный «евростандарт» для региона. ЕС стремится к сотрудничеству как с центральноазиатскими, так и внешними субъектами. По некоторым конкретным вопросам Индия, Южная Корея и Япония могут быть полезными партнерами, но их общее значение в Центральной Азии ограничено. Поэтому задача ЕС состоит в том, чтобы взаимодействовать с Китаем, поддерживая и укрепляя «евростандарты» в Центральной Азии.
CAAN. 05.06.2019
