Три противоречия европейского суверенитета
Андрей Кортунов, к.и.н., генеральный директор и член Президиума РСМД, член РСМД
Рецензия на монографию «Защита государственного суверенитета – опыт Евросоюза и европейских стран» (под ред. В.Б. Белова)
Проблематика государственного суверенитета — одна из самых сложных и неоднозначных тем для исследователя-международника, но она особенно сложна, когда речь идет о таком уникальном субъекте мировой политики как Европейский союз. Не вполне очевидно, насколько понятие суверенитета вообще применимо к Евросоюзу: ведь обычно оно сопрягается с прилагательными «государственный» или «национальный», а ЕС не является ни государством, ни нацией. Основатель классической европейской теории суверенитета, французский философ и юрист XVI века Жан Боден, вероятно, был бы весьма удивлен, узнав, что через пять веков после создания его теория используется в отношении межгосударственного объединения.
Надо отдать должное группе сотрудников Института Европы РАН, взявшихся за сложную тему и подготовивших коллективную монографию, посвященную опыту конструирования и укрепления европейского суверенитета. В монографии рассматриваются как формирующиеся «общеевропейские» измерения суверенитета, так и его сохраняющиеся национальные аспекты. Авторы анализируют особенности трактовки суверенитета в Австрии, Швеции, Франции, Великобритании, Италии и в странах Центральной Европы, выделяют особенности применения принципа суверенитета в конкретных случаях (американские анти-иранские санкции, «Северный поток-2», подходы Евросоюза к проблемам Арктики и Балкан). Большое внимание уделяется отношению к проблеме суверенитета ведущих общеевропейских партий и их фракций в Европейском парламенте.
Монография отражает очевидную неполноту и незавершенность европейских дискуссий по вопросам суверенитета, наличие многочисленных противоречий в трактовках как нынешнего состояния «европейского проекта», так и его возможной динамики. От того, как будет дальше развиваться эта дискуссия, в немалой мере зависит будущее Европейского cоюза, а в какой-то мере — и возможность или невозможность достичь глобального консенсуса по этому важнейшему вопросу, заложить концептуальный фундамент для нового миропорядка XXI века.
Суммировав весьма примечательные наблюдения авторов относительно нюансов отношений к суверенитету со стороны различных европейских государств и отдельных политических сил внутри этих государств, можно сделать заключение о наличии нескольких очевидных противоречий европейского суверенитета. Противоречия, как нас учит диалектический метод Гегеля, не обязательно являются логической ошибкой, но чаще отражают наличие в объекте противоположных, взаимоисключающих сторон, свойств, моментов, тенденций, которые, в то же время, предполагают друг друга и в составе данного объекта существуют лишь во взаимной связи, в единстве друг с другом. Противоречия, по Гегелю, — основной источник развития. Выделим три, как представляется, наиболее очевидные противоречия европейского суверенитета, вытекающие из текста монографии.
Суверенитет Европейского союза и суверенитет государств-членов
В монографии отмечается долгосрочная тенденция к усилению центростремительных тенденций, выразившаяся в последовательном подписании Маастрихского (1992 г.), Амстердамского (1997 г.), Ниццкого (2001 г.) и Лиссабонского (2007 г.) договоров. Соответственно укреплялись общеевропейские институты — Европейский совет, Еврокомиссия, Европарламент, Европейский суд и др. (с.48). Выразителями этих тенденций в настоящее время авторы считают французского президента Э.Макрона, председателя Еврокомиссии Ж.-К.Юнкера, а также целый ряд проевропейских партий (Европейская народная партия, Партия европейских социалистов, Альянс либералов и демократов за Европу, Европейская партия зеленых). Фактически все сторонники дальнейшего укрепления европейского суверенитета отождествляют общеевропейскую идентичность с ценностями либеральной демократии, апеллируя в первую очередь к новому поколению европейцев. Знаменательно, что защищать европейский суверенитет приходится сразу на двух фронтах — от ортодоксальных атлантистов, стремящихся растворить суверенитет Европы в более широком трансатлантическом (или даже глобальном) контексте, и от националистов, требующих перераспределения суверенитета в пользу национальных государств.
В настоящее время атлантисты едва ли представляют собой серьезную угрозу европейскому суверенитету — их позиции сильно подрывает политика администрации Дональда Трампа: своей открытой враждебностью к «европейской идее» эта политика буквально подталкивает Евросоюз к дальнейшей консолидации на антиамериканской платформе. А вот националисты-евроскептики, напротив, с каждым годом набирают силу. В монографии выделяется группа умеренных евроскептиков (Альянс европейских консерваторов и реформистов, Партия европейских левых) и радикальных евроскептиков (Движение за Европу наций и свобод). Для евроскептиков идентичность базируется не на общих либеральных ценностях, но на специфике культурно-исторических особенностей каждого из европейских народов. Их требования включают максимальное ограничение полномочий надгосударственных органов ЕС, «усмирение» брюссельской бюрократии, равно как и жесткое противодействие незаконным миграциям.
Несложно обнаружить встроенные противоречия в представления о суверенитете как у первой, так и у второй группы европейских политических сил. Сторонники углубления европейской интеграции, отождествляющие европейскую идентичность с либеральными ценностями, вольно или невольно размывают границы Европейского союза, ставя под вопрос применимость понятия суверенитета по отношению к европейскому проекту. Если Европа — это набор универсальных ценностей, то о каком специфически европейском суверенитете может идти речь? Евроскептики, со своей стороны, пытаются совместить несовместимое: ведь перераспределение полномочий от Брюсселя национальным правительствам (тем более — региональным органам власти) неизбежно ослабляет позиции Европейского союза в конкуренции с другими глобальными «центрами силы», а значит — в конечном счете ослабляет и суверенитет каждого отдельно взятого члена ЕС.
Логическим завершением борьбы евроскептиков за восстановление национального суверенитета против его «узурпации» Брюсселем является выход государства из состава Европейского союза. Однако, как показывают авторы монографии на примере Великобритании, формальное восстановление британского суверенитета способно привести к его фактическому ослаблению в силу неизбежного увеличения зависимости Соединенного Королевства от Соединенных Штатов. «Чем сильнее было влияние Лондона в Европе, тем больший политический вес он имел в глазах Вашингтона, и чем больше веса в Вашингтоне, тем влиятельнее Лондон был в Европе. Так происходило последние три десятилетия, но Брекзит снизит накопленный по обе стороны Атлантики авторитет» (с.114).
Суверенитет на стадии вхождения и на стадии членства
Рассматривая борьбу общих органов Евросоюза против коррупции на национальном уровне, авторы обращают внимание на своеобразный парадокс, который, по всей видимости, можно распространить и на другие сферы распределенных полномочий Брюсселя и национальных столиц. На стадии вхождения требования к странам-кандидатам выдвигаются чрезвычайно жесткие, а фактические ограничения на национальный суверенитет оказываются весьма значительными. «Однако, как только государства становятся полноправными участниками Европейского союза, политическое влияние на них снижается до минимума, предусмотренного в учредительных договорах» (с.45). На наш взгляд, это очень точное и существенное наблюдение, объясняющее нынешние сбои в процессе углубления европейской интеграции и укрепления европейского суверенитета.
В монографии констатируется, что наиболее утилитарный подход к своему суверенитету демонстрируют новые члены, рассчитывающие на существенные средства из европейских структурных фондов. «Говоря прямо, догоняющие страны отдают свои голоса за интеграционные проекты в обмен на деньги из общего бюджета» (с.41). Иными словами, именно новые члены выступают в качестве драйверов процесса углубления интеграции, рассчитывая извлечь из этого процесса максимальные выгоды для себя.
Если это так, то получается, что парадоксальным образом углубление европейской интеграции напрямую зависит от постоянного расширения Европейского союза и включения в борьбу за европейский суверенитет все новых и новых неофитов. По мере того, как неофиты сокращают разрыв в уровне социально-экономического развитии со старыми членами, а соответственно — теряют возможности получать значительные ресурсы из структурных фондов ЕС, их энтузиазм в отношении европейского суверенитета начинает снижаться, и на поверхность все чаще выходят ранее подавляемые националистические настроения и требования к Брюсселю (Польша, Венгрия). То есть принятие новых членов в Европейский союз играет для общеевропейской стабильности примерно ту же роль, какую играет для процветания США постоянный приток новых иммигрантов. Следовательно, достижение Европейским союзом пределов своего географического расширения одновременно ставит и пределы укреплению европейского суверенитета, если только для этого укрепления не будут найдены иные драйверы.
Несколько особняком стоит вопрос о суверенитете Германии. В силу исторических причин в Основном Законе ФРГ до сих пор сохраняются некоторые ограничения народного волеизъявления (в частности, права на проведение референдумов). Конституция Федеративной Республики, принятая в 1949 г., изначально принималась как временный документ, который должен был быть заменен новым Основным Законом после воссоединения германского государства. Тем не менее, объединенная Германия уже почти три десятилетия живет по старой Конституции, со всеми специфическими ограничениями, отражавшими политические реалии середины прошлого века. В стране периодически вспыхивают скандалы, касающиеся случаев вмешательства США во внутренние дела Германии, в том числе в самых чувствительных областях (прослушивание немецких лидеров американскими спецслужбами). «Двойная стратегия США в отношении послевоенной Германии действует до сих пор: они используют немецкое государство как союзника и контролируют как конкурента» (с.125). Приход к власти Дональда Трампа отчетливо ослабил первое измерение американской стратегии и усилил второе. Как долго традиционная модель американо-немецких отношений и традиционная модель германского суверенитета смогут сохраняться в условиях такого перекоса — вопрос открытый.
Суверенитет политический, экономический и стратегический
В монографии содержится подробный анализ попыток Евросоюза противостоять давлению со стороны Соединенных Штатов, касающемуся выполнения европейцами односторонних санкций США в отношении Ирана. Анализируя создающиеся механизмы сопротивления Брюсселя Вашингтону (блокирующий статус и механизм особого назначения), авторы приходят к выводу, что усилия руководства ЕС преследуют в большей степени политические, чем экономические цели (с.26). Предотвратить уход из Ирана крупного европейского бизнеса, вынужденного выбирать между американскими и европейскими санкциями, эти механизмы, скорее всего, не смогут. В том числе и потому, что «если санкционный режим США снабжён механизмом его реализации, то европейский, по выражению авторитетных экспертов, остается “беззубым”: наказание провинившихся компаний делегируется национальным властям каждой страны-члена, которые отнюдь не всегда готовы принимать жесткие меры по отношению к своим корпорациям» (с.34).
И в этом смысле экономический суверенитет Евросоюза остается ограниченным. Косвенным свидетельством данной ограниченности также является крайне сдержанная, «асимметричная» реакция европейцев на объявление администрацией Дональда Трампа торговой войны против Европы. Хотя по емкости внутреннего рынка и размерам своего совокупного ВВП Европейский cоюз вполне сравним с Соединенными Штатами, экономическая зависимость Европы от США значительно выше, чем зависимость Америки от Евросоюза, а потому уязвимость Брюсселя перед лицом экономического давления со стороны Вашингтона остается очень высокой.
В монографии, на наш взгляд, не хватает столь же подробного анализа вопросов экономического суверенитета Европейского cоюза перед лицом усиления торговой и инвестиционной экспансии со стороны Китая. Между тем развитие двусторонних связей КНР с рядом стран ЕС (Италия, Греция и пр.), а также используемые Пекином многосторонние форматы (16+1), равно как и государственное субсидирование проникновения китайских компаний в высокотехнологичные и инфраструктурные сектора европейской экономики представляют для экономического суверенитета Евросоюза серьезный вызов, адекватного ответа на который пока не найдено.
Рассматривая различные измерения европейского суверенитета, правомерно задать вопрос: какую практическую ценность имеет политический суверенитет Европейского союза, если он не дополнен экономическим суверенитетом, а уж тем более — военно-стратегическим суверенитетом? Ведь в вопросах безопасности ЕС практически полностью зависит от США и от НАТО, и все разговоры о необходимости добиться «стратегической автономии» Евросоюза от Соединенных Штатов пока остаются всего лишь разговорами.
Итогом анализа проблемы суверенитета Евросоюза и составляющих его стран становится вывод авторов о том, что предлагаемая ЕС «дуалистическая межгосударственная/наднациональная модель развития и управления» едва ли может претендовать на прообраз будущего мирового порядка в целом (с. 197–198). Наблюдавшийся в последние десятилетия ренессанс национального государства представляет европейскую модель не столько общим правилом и образцом для подражания, сколько исключением из общего правила. Тест на универсализм европейский проект не прошел, хотя отдельные элементы европейского опыта, в том числе касающиеся экспериментов с суверенитетом, несомненно, будут использоваться и за пределами Евросоюза.
При этом, заключают авторы, «попытки Брюсселя создать общеевропейскую политию с наднациональной партийно-политической системой пока принесли лишь скромные плоды» (с.199). Предстоящие в конце мая выборы в Европейский парламент позволят нам подтвердить или поставить под сомнение данный тезис.
РСМД. 04.04.2019
