Отсрочка, отмена или отставка. Сможет ли Британия все-таки выйти из ЕС

Евгений Пудовкин

Адаптация к реальности после выхода из ЕС будет серьезным испытанием для Британии. Но провал брекзита чреват еще большими рисками. Он станет свидетельством провала системы в целом – неспособности политического класса брать на себя ответственность и воплощать в жизнь решения, принятые большинством избирателей.

29 марта 2019 года – крайний срок для брекзита – давно прошло, а Великобритания все еще остается в составе Союза. Почти за три года переговоров правительству так и не удалось претворить в жизнь вердикт большинства британцев, проголосовавших в июле 2016 года за выход из ЕС. Премьер-министр Тереза Мэй уже три раза провалила в парламенте проект соглашения о выходе, но объединить британский истеблишмент вокруг единого варианта у нее по-прежнему не получается. Из предмета международных переговоров брекзит превратился в испытание для британской политической системы, проверку ее способности претворять в жизнь решения избирателей.

Сделка Мэй и Юнкера

С начала своего премьерства Мэй считала, что результаты референдума требуют от нее вернуть максимальное количество полномочий из ЕС на национальный уровень. Для этого Британии нужно было выйти из двух ключевых институтов ЕС. Первый – это Единый европейский рынок, который предусматривает свободу перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы между странами-участницами. Второй институт – Таможенный союз, суть которого в том, что пошлины на ввоз товаров устанавливаются на уровне Еврокомиссии.

Оформить соглашение о формате сотрудничества с ЕС после брекзита в Лондоне рассчитывали к марту 2019 года, но вскоре стало понятно, что это невозможно. Еще прошлой осенью Тереза Мэй и председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер смогли утвердить только условия выхода Британии из ЕС, а переговоры о будущем сотрудничестве решили отложить на переходный период, который продолжался бы как минимум до декабря 2020 года и сохранял бы за Британией доступ к европейским рынкам.

Договор Мэй и Юнкера также предусматривает механизм backstop для Северной Ирландии. Его активируют, если за время переходного периода Лондон и Брюссель так и не найдут способ избежать создания масштабной инфраструктуры на границе между Северной Ирландией (часть Соединенного Королевства) и Ирландской Республикой (часть ЕС). Backstop обязывает Соединенное Королевство и ЕС оставаться в единой таможенной зоне, а Северная Ирландия будет следовать регламентам Единого европейского рынка, необходимым для свободного оборота товаров с Евросоюзом. При этом Британия сможет выйти из backstop, только получив одобрение ЕС.

Мэй настаивает, что в backstop нет ничего страшного. Что это всего лишь страховка на крайний случай, а сохранить ирландскую границу прозрачной можно, внедрив новые технологии – камеры и онлайн-системы регистрации перевозимых товаров. В ЕС готовы к переговорам по предложениям Мэй, но там куда скептичнее относятся к реалистичности таких мер, по крайней мере в ближайшем будущем.

Наконец, к договору Мэй и Юнкера прилагается политическая декларация, содержащая приоритеты сторон в дальнейших переговорах. Впрочем, там использованы очень туманные формулировки, и, по сути, каждая из сторон оставляет за собой право скорректировать позицию по ходу дискуссий.

Что не устраивает

Соглашение Мэй оставляет за Британией большую свободу маневра. Премьер предлагает попробовать добиться максимально жесткого брекзита без угрозы мирному процессу в Северной Ирландии. А если такие переговоры зайдут в тупик, у Британии и ЕС будет страховка в виде backstop и возможности продлить переходный период.

Но такой брекзит с открытым концом не показался депутатам убедительным. Тереза Мэй пыталась получить одобрение сделки трижды – один раз в январе и два раза в марте. Первый раз проект властей провалился с разницей 230 голосов, два мартовских сиквела – с разницей 149 и 58 голосов.

Сделку Мэй критикуют и справа, и слева. Среди консерваторов недовольны несколько десятков евроскептиков, которые считают такой план «псевдобрекзитом». Они опасаются, что механизм backstop станет способом удержать Британию в статусе «сателлита» ЕС. Вместо этого евроскептики предлагают покинуть Союз без предварительных договоренностей и просто не вводить таможенный контроль на ирландской границе.

Противники соглашения Мэй среди лейбористов, наоборот, настаивают на смягчении условий брекзита. Лидер Лейбористской партии Джереми Корбин призвал власти еще до начала переходного периода зафиксировать в политической декларации то, что Британия готова участвовать в Таможенном союзе с ЕС и выполнять часть регламентов Единого европейского рынка.

У требований лейбористов есть и политическая подоплека. Во-первых, они не хотят разделять ответственность за брекзит с властями. Во-вторых, если Мэй все-таки согласится принять хотя бы часть требований Корбина, это тут же вызовет возмущение евроскептиков в ее партии, что сыграет на руку оппозиции.

Сделка штрих

После того как сделка Мэй трижды провалилась в Палате общин, в нынешнем виде ее вряд ли станут выносить еще на одно голосование. Это оставляет властям выбор между тремя основными вариантами. Первый – сохранить каркас сделки Мэй и добавить туда дополнительные условия, которые помогли бы дособирать поддержку большинства депутатов. Второй вариант – выйти из Евросоюза совсем без предварительного соглашения, как этого хотят радикальные евроскептики. Третий – отложить брекзит и передать решение европейского вопроса на аутсорсинг избирателям, организовав второй референдум о членстве в ЕС.

Сейчас сложно представить вариант брекзита, в основе которого не лежало бы соглашение Мэй с Евросоюзом. В Брюсселе не раз подчеркивали: зафиксированные в документе условия – окончательные, и там готовы вносить изменения лишь в текст политической декларации. Не имеет серьезных претензий к соглашению и Лейбористская партия – ее возражения, по большому счету, касаются как раз политической декларации. Иными словами, приоритетов правительства на переговорах с ЕС во время переходного периода уже после брекзита.

Поэтому наиболее вероятный сценарий – это пересмотр соглашения Мэй в сторону смягчения. Премьер уже намекнула на это в своем выступлении во вторник, выразив готовность обсудить условия брекзита с оппозицией, чтобы прийти к консенсусу и предложить новое соглашение о выходе из ЕС парламенту. Если переговоры с Корбином провалятся, Мэй готова вести дискуссии о пересмотре своей сделки напрямую с отдельными депутатами.

В чем может выражаться смягчение сделки Мэй? Один из очевидных компромиссов – согласие властей на участие Британии в Таможенном союзе. Этот сценарий стал самым популярным по итогам ориентировочного голосования депутатов за разные варианты брекзита.

К тому же такое изменение не потребует долгих переговоров с ЕС – достаточно будет внести поправки лишь в политическую декларацию. В Брюсселе тоже открыты к таким предложениям.

Наконец, Мэй может согласиться на соблюдение Британией части регламентов ЕС в экономической сфере после брекзита, как того добивается Корбин.

Такие компромиссы вряд ли вызовут особое возмущение в британском обществе. Даже оставшись в Таможенном союзе и соблюдая отдельные экономические регламенты, Лондон все равно покинет политические институты ЕС и сможет самостоятельно определять правила иммиграции из Европы. В отличие от вопросов миграции или европейского бюджета тема торговых отношений не особенно чувствительна для массового избирателя.

Разумеется, существует причина, по которой Мэй до сих пор отказывалась идти на переговоры с оппозиционными депутатами: участие Британии в Таможенном союзе вызовет резкое недовольство в ее партии. Пойдя на уступки, Мэй наверняка столкнется с обвинениями в предательстве – как со стороны активного меньшинства консерваторов-евроскептиков, так и рядовых членов партии. Среди последних только 27% поддерживают таможенное соглашение с Евросоюзом, а большая их часть предлагает покинуть ЕС без соглашения.

Хотя участие в Таможенном союзе с ЕС не запрещает Британии вести торговые переговоры с третьими странами, в этом случае Лондон не сможет менять размеры торговых пошлин на товары. Для евроскептиков такие ограничения не вписываются в их замыслы превратить Британию в «Сингапур на Темзе» – высококонкурентную экономику, привлекающую новых инвесторов и торговых партнеров.

Компромисс с Мэй представляет опасность и для лейбористов. Более 85% рядовых членов партии и многие депутаты выступают за проведение второго референдума и за то, чтобы вообще остаться в ЕС. Поэтому согласие оппозиции на брекзит, пускай и чуть более мягкий, чем предложила Мэй, будет встречено негативно. Несколько депутатов могут покинуть партию, присоединившись к новому объединению проевропейских центристов.

Не исключено, что противоречия внутри обеих партий обострятся настолько, что дело дойдет до новых выборов. Но это вряд ли поможет. Рейтинги основных партий не особенно изменились с прошлых выборов, и состав Палаты общин, скорее всего, получится похожим. Разве что есть шанс, что новое правительство сформируют лейбористы и это облегчит реализацию более мягкой версии сделки Мэй.

В любом случае у Мэй будет возможность взять дополнительное время для переговоров с депутатами. Если компромисс властей с оппозицией не будет достигнут в ближайшие дни, Мэй придется просить у ЕС перенести дату брекзита с 12 апреля на более поздний срок. Возможно, тогда Британии придется принять участие в выборах в Европарламент, которые пройдут 23–26 мая.

Другие варианты

Реализация дополненного соглашения Мэй связана с немалыми трудностями, но такой вариант все равно выглядит куда лучше остальных. Выход из Евросоюза без сделки чреват появлением жесткой ирландской границы и серьезными экономическими издержками. Против этого сценария также выступают большинство депутатов, что делает его еще менее легитимным, чем сделка Мэй.

Практических препятствий тоже хватает. Если Мэй все-таки решится на брекзит без сделки, две трети законодателей могут вынести ей вотум недоверия и дальше уже простым большинством утвердить новый состав правительства во главе с лидером оппозиции или более умеренным консерватором. Если за 14 дней этого сделать не удастся, в стране будут проведены новые выборы.

Правда, брекзит без сделки может произойти автоматически 12 апреля, если хотя бы одна из стран ЕС проголосует против того, чтобы предоставить Британии отсрочку. Но это вряд ли произойдет. За то, чтобы отложить выход, лоббирует глава Евросовета Дональд Туск, Германия, Ирландия, а также крупный бизнес, опасающийся издержек хаотичного брекзита. Такого давления, скорее всего, хватит, чтобы убедить даже Францию и Бельгию, которые сильнее других хотят поскорее разделаться с брекзитом и снова сконцентрироваться на европейской повестке.

Наконец, у Британии остается возможность провести второй референдум о членстве в Евросоюзе. Но политики вряд ли решатся на такой шаг. Во-первых, Британия все еще не покинула ЕС, то есть политический класс не смог выполнить требование граждан, выраженное на референдуме 2016 года. Если второй референдум и проводить, то скорее после брекзита, когда прошлое решение избирателей будет уже формально выполнено и британское общество можно будет снова попросить выбрать будущий путь развития страны.

Во-вторых, судя по опросам, взгляды британцев на ЕС за последние три года не сильно изменились. А если на втором референдуме сторонники того, чтобы остаться в ЕС, победят с перевесом всего в два-три пункта, то евроскептики смогут потребовать третьего плебисцита, что окончательно превратит ситуацию в фарс. Ситуация может измениться, только если сторонники членства в ЕС вырвутся вперед с заметным отрывом хотя бы в десять пунктов.

Кто виноват

Сейчас, спустя почти три года после референдума, гораздо лучше видно, почему брекзит оказался такой сложной затеей и какие ошибки допустили участники процесса.

Первым бросается в глаза фундаментально разный подход к брекзиту у Британии и ЕС. На старте переговоров британские политики были убеждены, что новую модель отношений с ЕС будет несложно выстроить – просто взять за основу условие членства в Союзе и избавиться от всего того, что не устраивает Брюссель и Лондон. «Это станет самой легкой торговой сделкой в истории», – утверждал британский министр торговли Лиам Фокс, уверяя, что стороны начинают переговоры с максимально близких позиций.

Однако для Брюсселя попытка Лондона договориться о членстве в ЕС с поправками была неприемлемой: проголосовав за выход из Союза, Британия приняла решение стать третьей страной. Следовательно, и предлагать королевству нужно только такие условия партнерства, какие Брюссель предложил бы союзнику, который никогда не входил в состав ЕС.

То, что европейские дипломаты осознали сложность переговоров раньше британских, неудивительно: ЕС имеет за плечами богатый опыт переговоров со странами – кандидатами на вступление, от Центральной Европы до Балкан. А вот обещания Мэй в январе 2017 года добиться максимально жесткого брекзита за два года, да еще и без серьезных экономических потерь сегодня выглядят комично.

Если бы Мэй не стала с самого начала завышать ожидания, это оставило бы ей больше поля для маневра на переговорах. А так любые ее уступки стали воспринимать как капитуляцию, а трудности в согласовании деталей брекзита британцы расценили как провал. Во время первой речи Мэй по брекзиту в январе 2017 года доля британцев, считающих, что правительство успешно справляется с переговорами с ЕС, составляла почти 50%. К весне 2019-го этот показатель снизился до 13%. За это же время процент тех, кто считает выступление британского правительства на переговорах неудачным, вырос с 48% до 85%.

Вторая причина провала переговоров заключается в том, в какой последовательности поднимались темы для обсуждения. Британия и ЕС договорились сначала уладить все проблемы, связанные с выходом, и только потом переходить к тому, как будет выстраиваться их сотрудничество после выхода. И здесь вина лежит уже на Брюсселе, который настоял на таком подходе. В Евросоюзе не смогли точно определиться, чего именно хотят от переговоров: убедить Британию остаться в институтах ЕС или как можно скорее от нее избавиться и сконцентрироваться на собственной повестке.

В результате переговоры велись без определения резервного варианта брекзита – стороны не представляли, что будет, если переговоры зайдут в тупик. Такой план мог бы включать в себя набор базовых договоренностей по ключевым сферам сотрудничества – например, соглашения по полетам или доставке лекарств. При таком сценарии и Брюссель, и Лондон, и особенно британские депутаты имели бы четкое понимание, к чему могут привести проволочки в дискуссиях.

Вместо этого правила игры были намеренно размыты, что позволило британским парламентариям отвергать варианты брекзита, надеясь, что чем больше они затягивают время, тем ближе подбираются к своей цели. Например, сторонники жесткого брекзита до последнего момента считали, что у ЕС лопнет терпение и там захотят избавиться от Лондона любой ценой. Приверженцы мягкого брекзита, наоборот, были убеждены, что провал соглашения Мэй приведет к дополнительным уступкам со стороны ЕС.

В конечном счете суд истории, скорее всего, будет более благосклонен к премьерству Терезы Мэй, чем ее соратники и уставшие от политического хаоса избиратели. Несмотря на трудности, Мэй удалось завершить непростую первую стадию переговоров с Евросоюзом и добиться от него довольно выгодных условий. Теперь выбор за британской оппозицией и другими депутатами. Адаптация к реальности после выхода из ЕС будет серьезным испытанием для Британии. Но провал брекзита чреват еще большими рисками. Он станет свидетельством провала системы в целом – неспособности политического класса брать на себя ответственность и воплощать в жизнь решения, принятые большинством избирателей.

Московский Центр Карнеги. 04.04.2019