Всем чертям назло: вопреки прогнозам скептиков евразийская интеграция продолжает развиваться
Тимофей Бордачев, программный директор клуба «Валдай»
В четверг, 6 декабря в Санкт-Петербурге прошло заседание Высшего Евразийского экономического совета, а проще говоря, саммит глав государств стран Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Этот проект многостороннего сотрудничества и интеграции группы суверенных государств, когда-то входивших в состав СССР, уникален во многих отношениях.
Во‑первых, это действительно первая в истории попытка создать на евразийском пространстве нечто большое не «железом и кровью», а через рациональное сотрудничество и добровольное объединение усилий. В истории входящих в ЕАЭС стран такой опыт начисто отсутствует. Во‑вторых, евразийская интеграция выступает примером объединения на основе создания общих правовых норм и институтов государствами, политические системы которых отличаются от привычных для интеграционной теории моделей западного образца. Та же АСЕАН, включающая в себя страны с разными внутриполитическими порядками, никогда не ставила таких амбициозных задач и не создавала наднациональных институтов. В ЕАЭС они есть. Это Евразийская экономическая комиссия и суд ЕАЭС. Их полномочия малы, а решения регулярно игнорируют, но в других интеграционных группировках нет даже этого.
В‑третьих, ни одно интеграционное объединение не сталкивалось с таким внешним противодействием самому факту своего существования. США устами занимавшей тогда пост госсекретаря Хиллари Клинтон сразу объявили евразийскую интеграцию «проектом России по восстановлению СССР». Что, кстати, было откровенной ложью, поскольку автором идеи интеграции в далеком 1994 году стал президент Казахстана Нурсултан Назарбаев, а решения в ЕАЭС принимаются на основе консенсуса. Но когда ложь смущала наших американских партнеров? Европейский союз по сию пору отказывается официально признавать ЕАЭС. Хотя ЕС и приходится вступать с ним в контакты на техническом уровне. Китай проявил себя с наилучшей стороны, согласившись подписать с ЕАЭС соглашение о сотрудничестве в мае 2018 года. Но, скажем честно, для китайских компаний и государства взаимодействие со странами союза на двустороннем уровне все равно остается более комфортным.
В‑четвертых, если сравнивать ее с наиболее успешными историческими примерами, евразийская экономическая интеграция изначально была поставлена с ног на голову. Если в европейских экономических сообществах в 1950‑е начали с объединения отдельных сегментов рынка, пусть и таких чувствительных, как угольная и сталелитейная промышленность, то в ЕАЭС сразу замахнулись на создание четырех общих рынков – товаров, рабочей силы, капиталов и услуг. Это исключительно амбициозная задача, которую в Европе смогли решить более-менее полностью только к середине 1990‑х, т. е. через 35 лет после начала процесса интеграции. При этом отдельные социальные аспекты свободы передвижения рабочей силы даже в Евросоюзе пока не урегулированы.
Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) – наднациональный институт интеграции, созданный в соответствии с Договором о ЕАЭС, – не была дополнена постоянно действующим межправительственным органом со своим аппаратом и полномочиями. В результате вопросы межгосударственной компетенции должны решаться на уровне первых вице-премьеров стран союза, которые встречаются 2–3 раза в год, если не сразу на уровне глав правительств или национальных лидеров. Сама же комиссия часто становится по факту межгосударственным органом, что противоречит ее, по замыслу, наднациональной природе. Или в лучшем случае исполняет функцию модератора между странами-участницами. Сейчас эта функция объективно себя исчерпала и начинает тормозить развитие интеграции.
И, наконец, все страны ЕАЭС – очень молодые независимые государства, для которых суверенитет – поистине сакральное понятие. Способность этот суверенитет отстоять, опираясь исключительно на собственные силы, просто не может быть поставлена под сомнение даже на теоретическом уровне. Обеспечение суверенитета – права полностью самостоятельно принимать внутриполитические и внешнеполитические решения – по умолчанию и фактически является заслугой лидеров. Особенно это касается трех стран–основательниц евразийской экономической интеграции – Белоруссии, Казахстана и России.
Для стран Западной Европы, инициировавших в середине 1950‑х самый успешный интеграционный проект в мировой истории, он был необходим для обеспечения и укрепления своего суверенитета после Второй мировой войны и потери колониальных империй. Страны, подписавшие в мае 2014‑го Договор о ЕАЭС, эту задачу к тому моменту уже решили на национальном уровне. Интеграция была им нужна как способ усилить свои экономические позиции и добиться такой степени экономических взаимосвязей, при которой конфликт невозможен. Но жизненно необходимой она для них не была.
Таким образом, рассуждая даже с теоретической точки зрения, евразийская экономическая интеграция – это проект, который просто не мог «взлететь». Но он «взлетает», хотя и не так стремительно, как того хотелось бы нетерпеливым энтузиастам.
Сейчас, через четыре года после своего формального старта, можно сказать, что евразийская экономическая интеграция состоялась. Главное тому доказательство – торговля между странами-участницами растет со скоростью до 14% в год. Вступил в действие единый Таможенный кодекс. Ведутся переговоры с целым рядом стран о заключении разного рода торговых соглашений. Сформирована крепкая и эффективная в пределах своих полномочий наднациональная бюрократия. Ни одна серьезная политическая сила в странах ЕАЭС не делает выход из объединения частью своей предвыборной программы. Средний уровень поддержки участия в союзе по пяти странам-членам находится где-то в районе 64%. Это не может не радовать, особенно если учесть, что средства массовой информации всех этих государств пишут об интеграции либо плохо, либо ничего. А зарубежные СМИ – только плохо. В чем причина относительной успешности проекта при крайне сложных стартовых условиях?
Помимо политической воли лидеров и самоотверженного труда сотрудников крайне немногочисленной по своему составу Евразийской экономической комиссии для этого есть и объективные причины. В первую очередь – безальтернативность интеграции как способа поддержания мирных и дружественных отношений между ее участниками и нарастание хаотичности международного окружения. Страшный пример Украины показывает, к каким последствиям может привести попытка оторвать страны, критически важные для безопасности друг друга.
Для России принципиально важно, чтобы в остальных странах союза росло число тех, для кого интеграция – источник благосостояния и личного успеха. Для Казахстана и Белоруссии интеграция стала инструментом более успешного включения в международные экономические связи, реализации конкурентных преимуществ своих экономик. Для Армении и Киргизии, подключившихся к ЕАЭС чуть позже, участие в объединении позволяет укрепить свой суверенитет в отношениях с третьими крупными игроками. Важно и то, что ни одна из других интеграционных группировок (прежде всего Евросоюз) или крупных держав (например, Китай) не готова предложить странам–участницам ЕАЭС действительно равноправные отношения.
Евразийская экономическая интеграция состоялась как политическое явление. Но сейчас необходимо взять тактическую паузу и проанализировать достижения и трудности ее развития. На основе этого анализа странам–участницам ЕАЭС, их экспертам и политикам нужно будет определить, какие важные дела не сделаны и что нужно изменить, чтобы интеграция не впала в склеротическое состояние. В этом состоянии нарастающая масса общесоюзного правового регулирования либо обходится, либо напрямую игнорируется на национальном уровне под влиянием лоббистских усилий рыночных игроков. Да, лоббизм в ЕАЭС по-прежнему остается на уровне каждой из стран, поскольку взаимная открытость рынков и объем общего законодательства пока не делают необходимым его перемещение ближе к интеграционному центру.
В первую очередь нужно подумать над тем, как будет развиваться институциональная структура ЕАЭС. Состоявшаяся и весьма эффективная Евразийская экономическая комиссия должна быть дополнена полноценными постоянными органами межправительственного взаимодействия. Большинство рабочих вопросов совершенно не обязательно выносить на уровень вице-премьеров. Достаточно послов или спецпредставителей правительств стран-участниц при ЕЭК, которые имели бы право на принятие решений в пределах своей компетенции. В том же Евросоюзе эффективно действует такой орган, как комитет постоянных представителей. Участвующие в нем послы стран союза в рабочем порядке согласовывают до 90% вопросов, по которым регулярно встречающимся министрам остается только проголосовать.
Одновременно более инициативной должна становиться политика Евразийской комиссии в сотрудничестве с судом ЕАЭС. Напомним, что в период «евросклероза» 1960–1970‑х именно Европейский суд своими решениями смог сдвинуть дело с мертвой точки, заставив правительства выполнять принятые ими же самими обязательства. Саму же ЕЭК было бы недальновидно превращать только в технический орган. Несмотря на то, что евразийская интеграция – это именно экономический проект, функция ЕЭК все же политическая. Она должна продвигать интеграцию и защищать ее достижения от вызовов извне и изнутри. А для этого нужны неоспоримые никем полномочия.
Другая проблема – это навязанное договором 2014 года стремление двигаться по всем направлениям интеграционной повестки с примерно одинаковой скоростью. Это может вести и часто уже ведет к недостаточной сосредоточенности усилий на направлениях «прорыва», где успех сделал бы интеграцию видимой и важной для населения и элит. Возможно, в современных условиях, когда в ЕАЭС солидная институциональная инфраструктура и регулятивная база сочетаются с частым неисполнением общих решений, есть смысл выделить одну из четырех базовых «свобод передвижения» и сконцентрировать усилия на ее максимально возможном достижении. Видимо, речь здесь может идти о создании действительно общего рынка товаров – наиболее близкой и понятной простому потребителю «свободы».
Важнейший вопрос – соотношение строительства общего рынка и создания для него институциональной базы. Сейчас страны ЕАЭС пытаются одновременно открывать рынки и создавать систему управления этой открытостью в виде совместных информационных систем, механизмов отслеживания происхождения товаров, комиссий по разным вопросам и так далее. Возможно, стоило бы посмотреть на этот вопрос с другого ракурса. Сначала, идя на любые издержки и понимая цену, которую приходится платить, создать между странами ЕАЭС по-настоящему открытый рынок, а затем его упорядочивать. Ведь чем меньше будет ограничителей для свободы торговли внутри союза, тем больше граждан его стран-участниц будут в нем заинтересованы и тем устойчивее он будет. А вот уже когда бизнес миллионов начнет напрямую зависеть от сохранения этого общего рынка, хозяйствующие субъекты охотнее согласятся подчиняться неким правилам ради возможности продолжать вести дела. И тогда инфраструктура бизнес-поддержки ЕАЭС, которая пока не очень, сложится сама и естественным образом.
Самым, наверное, сложным будет наладить сотрудничество в области науки, образования и культуры. Это важнейшие инструменты, при помощи которых государства формируют сознание своих граждан и поддерживают их патриотизм. Но и здесь необходимость формирования общего исторического нарратива и создания новой евразийской элиты очевидна. Только делать это предстоит предельно аккуратно, чтобы не затронуть пока еще молодые суверенитеты входящих в ЕАЭС стран. Настоящее единство достигается тогда, когда людьми «двигает общность мысли, направленной на благо», как писал в своих «Словах назидания» казахский просветитель Абай Кунанбаев.
И последнее. Сейчас не стоит стремиться четко обозначить и расписать в деталях то, как будет выглядеть ЕАЭС через 10, 20 или 25 лет. Во‑первых, потому, что он будет развиваться, приспосабливаясь к меняющимся внешним условиям. А во‑вторых, потому, что это и не нужно. Ставить перед собой четкие цели и обозначать формы, которые предполагается создать, – это значит одновременно и ограничивать свое развитие. Обозначение в Лиссабонском договоре 2007 года конкретных исключительных компетенций органов Европейского союза стало началом конца европейской интеграции именно потому, что формально указало на ее границы. В силу природы такого рода процессов евразийская экономическая интеграция, как и любая другая, никогда не может быть завершена. Но ведь, как писал отец-основатель другой интеграции, европейской, Жан Монне, «естественная незавершенность является признаком истинного искусства».
Профиль. 09.12.2018
