Переименование без кворума. Что означает для Балкан, ЕС и России провал референдума в Македонии
Максим Саморуков
Присоединение Македонии к НАТО никак не усиливает альянс – наоборот, только создает ему дополнительные проблемы. А от России эта страна и так отделена сплошным поясом других участников альянса. Так что потери тут разве что репутационные. Но их Россия придумала себе сама, а потом своими частыми заявлениями об этом убедила остальных, что они действительно существуют.
Референдум о переименовании Македонии должен был стать мощным символом того, что Запад опять берет на себя активную стабилизирующую роль на Балканах. Что старые обещания не забыты и балканские страны – при должных реформах и примирении между собой – тоже смогут присоединиться к процветанию единой Европы. Вот Македония и Греция договорились о разрешении многолетнего спора из-за названия бывшей югославской республики, и перед македонцами сразу же открылась дорога в ЕС и НАТО. Также и соседним странам надо всерьез заняться поисками компромисса в старых балканских конфликтах, потому что это единственный способ влиться в евроатлантические структуры.
Но мощного символа не получилось. Референдум, на котором македонцы должны были одобрить соглашение с Грецией, провалился из-за низкой явки – вместо положенных по закону 50% голосовать пришли всего 37%. Теперь македонскому правительству и его западным партнерам придется искать способ, как сохранить лицо и сделать вид, что все идет по плану.
Назначенный передовик
Из всех балканских конфликтов спор Греции и Македонии из-за названия последней действительно лучше всего подходил для того, чтобы быстро его урегулировать и таким образом задать темп всем остальным. Потому что, по сути, конфликт был давным-давно исчерпан.
Это в начале 1990-х Греция была настолько возмущена названием недавно отделившейся югославской республики, что не стала ее признавать, уговорила отложить признание США и Западную Европу и ввела против Македонии торговое эмбарго. Тогда всерьез обсуждалась возможность, что Македония вернется в состав уменьшившейся Югославии, а македонская экономика была на грани коллапса, зажатая между греческим эмбарго и международными санкциями, введенными против Милошевича.
Но такое жесткое противостояние было урегулировано еще в 1995 году. Тогда Греция признала Македонию, сняла блокаду и согласилась не препятствовать вступлению соседней страны в ООН и прочие международные организации под техническим названием БЮРМ (Бывшая югославская республика Македония). Македонцы в ответ поменяли вергинскую звезду на флаге на солнце и заверили греков в отсутствии территориальных претензий. Две страны установили нормальные дипотношения, а США, страны ЕС, Россия, Китай и многие другие официально признали Македонию именно под таким названием.
То есть спор Греции и Македонии стал чисто формальным еще в середине 1990-х, но он очень пригодился Западу уже в XXI веке. В 2001 году завершалась последняя из войн распада Югославии – вооруженное противостояние македонцев и македонских албанцев. При посредничестве Запада стороны подписали Охридское соглашение, которое значительно расширяло права албанского меньшинства и его участие во власти. В обмен на реализацию этого соглашения македонцам обещали прогресс в деле евроинтеграции.
Вскоре македонцы выполнили соглашение, но брать небогатую и нестабильную страну в ЕС и НАТО по-прежнему никто не хотел. Отказать прямо было бы непедагогично, поэтому пригодилось греческое вето. Афины охотно приняли весь македонский гнев на себя, блокируя вступление Македонии и в ЕС, и в НАТО, пока та не сменит официальное название на то, которое устроит греков. Программа-максимум греков была такая, что слово «Македония» там вообще не должно фигурировать ни в каком виде.
Понятно, что при такой позиции Греции переговоры с Македонией могли тянуться десятилетиями, что до недавнего времени вполне устраивало ЕС и НАТО. Но в последние пару лет события на Украине, миграционный кризис и активизация на Западных Балканах Китая, России и Турции заставили Запад пересмотреть свое отношение к этому региону. Чтобы не дать Западным Балканам превратиться в источник серьезной нестабильности, было решено окончательно урегулировать в регионе старые конфликты и вернуть эти страны на путь активной интеграции в ЕС и НАТО.
Македония лучше всего подходила на роль передовика этого процесса, который бы подавал пример остальным странам. Старый, но чисто формальный спор с Грецией; новое реформаторское правительство Зорана Заева, отстранившее от власти многолетнего автократа Груевского на волне антикоррупционных протестов; корректная правящая коалиция, состоящая из македонских и албанских партий (на том, что албанцев хватало и в правительстве Груевского, внимание старались не акцентировать). Приверженность реформам, межэтнический мир – оставалось только урегулировать конфликт с Грецией.
Сушка явки
Правительству Заева оказалось легко найти компромисс с греками, хотя он не предложил им ничего особенно нового. Благодаря Wikileaks известно, что в 2008 году премьер Груевский предлагал Греции то же самое: добавить к названию страны слово «Северная», а название языка и нации оставить без изменений. Но десять лет спустя Запад был на стороне уже не Афин, а Скопье, поэтому в июне 2018 года две страны заключили Преспское соглашение, по которому Македония добавляла к своему названию слово «Северная», а Греция отзывала вето на ее вступление в ЕС и НАТО.
В Греции для одобрения соглашения нужно простое большинство в парламенте. А вот Македонии надо менять Конституцию, поэтому в дополнение к двум третям голосов депутатов решили добавить консультационный референдум, чтобы вся страна могла приобщиться к внешнеполитическому прорыву в западный мир.
Вопрос в бюллетенях сформулировали так, чтобы все преимущества прорыва были максимально очевидны, а недостатки, наоборот, скрыты: «Поддерживаете ли вы вступление страны в ЕС и НАТО, принимая договор между Республикой Македония и Республикой Греция?» Ни слова про переименование, зато есть сразу и ЕС, и НАТО, чтобы в будущем по этим поводам уже не надо было голосовать.
Наконец, окончательной гарантией успеха должна была стать мощная агитационная кампания перед референдумом, когда в течение сентября в Македонии успело побывать больше западного начальства, чем за всю ее предыдущую историю. Практически ежедневно македонцы лицезрели то генсека НАТО, то канцлера Германии, то министра обороны США, то президента Евросовета и так далее. И все они твердили македонцам одно: у вас уникальный шанс попасть в ЕС и НАТО, пользуйтесь обязательно, потому что если сейчас не согласитесь на сделку с греками, то следующая такая возможность выпадет бог весть когда.
Успех референдума казался настолько неизбежным, что никто не отваживался агитировать против, чтобы потом не оказаться чужим на всеобщем празднике. Даже крупнейшая оппозиционная партия, националистическая ВМРО-ДПМНЕ заняла очень уклончивую позицию, не желая выставлять себя антизападной. Партийное руководство хоть и ругало правительство Заева и формулировку вопроса, но прямо не призывало ни к голосованию против, ни к бойкоту. И только президент Джорге Иванов, второстепенная фигура в парламентской Республике Македония, однозначно высказался за бойкот.
Однако в итоге торжество было испорчено. Вариант «за» набрал туркменские 91,5% – тут проблем не возникло. Но явка оказалась намного ниже ожиданий. Несколько недель ведущие западные лидеры лично объясняли македонцам, как важно прийти и проголосовать. Вся агитация шла прежде всего за явку, потому что в победе «за» никто не сомневался. Но македонцы не вняли: вместо необходимых 50% голосовать пришли всего 36,9%.
Проевропейский раскол элит
У такого провала есть и чисто технические причины. Списки избирателей в Македонии явно раздуты и содержат немало мертвых душ. Нынешний премьер Заев, когда еще был в оппозиции, постоянно обвинял правительство Груевского в том, что оно специально не приводит списки в порядок и накручивает себе таким образом голоса. Но когда сам Заев оказался у власти, он тоже не стал торопиться решать эту проблему.
Но мертвые души для фальсификаций не так уж и многочисленны. Гораздо сильнее списки избирателей раздувают уехавшие. Когда в ходе кампании европейские лидеры твердили македонцам, что это их единственный шанс попасть в ЕС, это было не совсем правдой, потому что многие македонцы уже давно вступили в ЕС в индивидуальном порядке, не дожидаясь специального приглашения от Брюсселя. По данным ООН, в 2017 году за пределами Македонии проживало 535 тысяч македонцев, то есть около четверти всего населения страны.
Цифры внушительные, но и их все равно недостаточно для объяснения такой низкой явки. В конце концов, на парламентских выборах в декабре 2016 года голосовать пришло почти 1,2 млн человек, а сейчас на референдум – всего 640 тысяч. И эта разница связана уже не с раздутыми списками, а с тем, что Запад решил, что сможет продавить тему вступления в ЕС и НАТО на одном народном воодушевлении, не добившись консенсуса среди македонской правящей элиты.
Все серьезные македонские партии выступают за вступление в ЕС и НАТО, но в каждой есть свои представления, на каких условиях должно проходить это вступление. Десять лет, с 2006 по 2016 год, Македонией правила националистическая партия ВМРО-ДПМНЕ во главе с Николой Груевским. Они тоже стремились в евроатлантические структуры, но международная обстановка к этому не располагала.
К концу своего долгого правления Груевский завяз в обвинениях в коррупции, авторитарных тенденциях и заигрывании с Россией. После многомесячных протестов в Скопье ему пришлось согласиться на досрочные выборы, на которых его партия не смогла набрать достаточно голосов, чтобы удержаться у власти. Премьером стал Зоран Заев, собрав коалицию социал-демократов и албанских партий. А Груевский отправился под суд по обвинениям в коррупции, рискуя утянуть с собой значительную часть руководства ВМРО-ДПМНЕ.
Параллельно с коррупционными процессами начался еще и суд над организаторами и участниками нападения на македонский парламент в апреле 2017 года, когда группа радикальных националистов ворвалась в здание и ранила там около ста человек, включая самого Заева. Это были последние дни правления ВМРО-ДПМНЕ, которая до упора отказывалась уступать власть новой коалиции. Тут обвинения касаются высших чинов в силовых структурах Македонии.
Перед референдумом ВМРО-ДПМНЕ вела долгие переговоры с правительством: националисты были готовы поддержать соглашение с Грецией, но только в обмен на амнистию за то, что случилось во времена их правления. Правительство Заева отказалось, потому что реформы, европейская законность и вообще сами справимся.
Но не справились. За десять лет у власти многочисленная клиентела ВМРО-ДПМНЕ широко расползлась по македонскому госаппарату, бизнесу, силовым структурам. Заменить их всех за год невозможно да и не на кого. А из-за показательных процессов новой власти многие из этих людей сейчас всерьез опасаются за свое будущее и не исключают, что дальнейшая евроинтеграция для них лично может означать потерю должности и даже тюрьму. Поэтому в день референдума они если и использовали админресурс, то только для бойкота.
Теперь, после провала явки, ситуация стала гораздо более благоприятной для ВМРО-ДПМНЕ. Референдум был ярким событием, но юридически – всего лишь консультативным. При явке менее 50% его результаты недействительны, но это никак не мешает македонскому парламенту собрать две трети голосов депутатов, чтобы принять соглашение с Грецией и внести необходимые поправки в Конституцию. Для двух третей правящей коалиции нужны голоса депутатов от ВМРО-ДПМНЕ, и премьеру Заеву, лишенному моральной силы референдума, придется договариваться с ними на более выгодных для них условиях.
Будущее и Россия
Дальше все участники процесса будут смотреть на ту цифру итогов референдума, которая им больше нравится. В своих заявлениях премьер Заев, а также представители ЕС и НАТО трубят об успехе, полностью игнорируют низкие показатели явки и напирают только на 92% проголосовавших за. ВМРО-ДПМНЕ, наоборот, говорит о провале референдума, после которого правительство должно уйти в отставку и назначить досрочные выборы.
Две эти позиции, очевидно, сойдутся во время торга перед голосованием в парламенте. Правительству, чтобы провести соглашение с Грецией, нужно всего 9–10 голосов от фракции ВМРО-ДПМНЕ, и оно почти наверняка их получит, особенно при поддержке западных партнеров. Поддержавшие правительство националисты вряд ли останутся внакладе.
Запад сделает вид, что никакой промашки с референдумом не было, но в будущем, скорее всего, станет вести себя более осторожно. Македонская явка сокрушила надежды, что на Балканах можно через голову элит предложить людям какую-то позитивную повестку и те придут и за нее проголосуют. Такое предложение могла бы воспринять активная, заинтересованная в интеграции в большой мир часть общества, но ее на Балканах почти не осталось, эти люди уехали в Европу, не дожидаясь приглашений и референдумов. А осталось коррумпированное частно-государственное партнерство и его клиентская база. И сделать что-то без их поддержки будет почти невозможно.
Наконец, для России референдум о переименовании предоставляет хорошую возможность выпутаться из многочисленных обвинений во вмешательстве во внутренние дела Македонии, которые накопились за последние несколько лет.
У России нет никаких важных интересов в Македонии. Газ играет незначительную роль в македонской энергетике, а после закрытия македонского НПЗ «Окта» в 2013 году российская торговля с этой страной сократилась до символических величин. И даже то, что Македония не присоединилась к западным санкциям против России, тут ничего не изменило.
С бывшим премьером Груевским Москву связывает попытка провести через Македонию ветку «Турецкого потока» после того, как Болгария отказалась участвовать в «Южном». Но от этой идеи давно отказались, Россия вернулась к переговорам с болгарским руководством.
Сейчас интерес Москвы к Македонии поддерживает только перспектива вступления страны в НАТО. Некоторые неосторожные высказывания российских дипломатов и публикации в госСМИ на эту тему дали основания обвинить Россию в том, что она пытается сорвать соглашение Македонии с Грецией, чтобы задержать расширение НАТО.
К счастью для России, теперь и македонское правительство, и Запад заинтересованы в том, чтобы представить результаты референдума как максимально легитимные, поэтому вряд ли станут напирать на обвинения в российском вмешательстве. Это создает хорошие условия для того, чтобы попытаться закрыть эту тему хотя бы для Македонии.
Аналогичным образом можно было бы закрыть и тему вступления Македонии в НАТО, которое регулярно подвергается критике со стороны российских властей. Референдум о переименовании наглядно показал, что остановить этот процесс невозможно. Ни жесткие заявления России, ни попытки Москвы найти союзников среди македонской элиты тут не помогут. Выбор давно сделан, уточняются лишь мелкие детали.
Присоединение Македонии к НАТО никак не усиливает альянс – наоборот, только создает ему дополнительные проблемы. А от России эта страна и так отделена сплошным поясом других участников альянса. Так что потери тут разве что репутационные. Но их Россия придумала себе сама, а потом своими частыми заявлениями об этом убедила остальных, что они действительно существуют.
Московский Центр Карнеги. 01.10.2018
