Арктические амбиции Поднебесной
Павел Гудев, кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН
Материал будет опубликован в следующем номере журнала «Россия в глобальной политике»
Двадцать шестого января 2018 г. в КНР опубликован документ, определивший китайское видение арктического региона и места Поднебесной в нем – первое издание Белой книги «Арктическая политика Китая». Это действительно знаковое событие, так как ранее анализировать приоритеты Пекина в регионе можно лишь на основе выступлений и комментариев представителей китайской политической элиты, отличавшихся сдержанностью формулировок, или же экспертов, с чьей стороны, наоборот, было слишком много необоснованных претензий, зачастую плохо коррелирующихся с действующими нормами международного морского права. Теперь же, во всяком случае на концептуальном уровне, проблема решена: новый документ имеет всеохватывающий характер, затрагивая практически все сферы, в той или иной степени связанные с арктической проблематикой, а его пафос заключен в максимально полном позиционировании Китая в Арктике.
На первый взгляд, китайская Белая книга – документ предельно сдержанный, уж никак не направленный на то, чтобы вызвать возмущение, или какие-либо опасения со стороны других, прежде всего, региональных стран. Неслучайно, особый акцент сделан на уважении прав всех арктических государств, а также норм международного права. Однако это лишь первое впечатление, дьявол кроется в деталях, а точнее – в конкретных формулировках, свидетельствующих о весьма амбициозных целях Пекина в Арктике. При этом в ряде случаев эти амбиции противоречат национальным интересам государств, побережья которых омываются водами Северного Ледовитого океана.
Так, Китай заявляет, что развитие ситуации в Арктике выходит за пределы региона и интересов исключительно арктических стран и имеет жизненно важное значение не только для внерегиональных игроков, но и для всего международного сообщества. Ни много ни мало, декларируется, что от ситуации здесь зависит «выживание, развитие и общее будущее всего человечества».
Действительно, тезис об Арктике как о всеобщем достоянии чрезвычайно популярен среди неарктических стран, хотя и имеет абсолютно внеправовой, скорее умозрительный характер. Он дает им возможность обосновывать свои растущие интересы в регионе, связанные с освоением и эксплуатацией его пространств и ресурсов. Особый аргумент – утверждение о климатообразующей роли Арктики, а именно о том, что изменения, происходящие здесь, могут затронуть значительное число государств. В частности, таяние арктических льдов приведет к повышению уровня Мирового океана, что, соответственно, чревато не только затоплением ряда островных государств, но и способно воздействовать на состояние береговой линии прибрежных стран. Китай, кстати, именно в таком духе обосновывает свою роль в процессе борьбы с глобальным потеплением, и соответственно, необходимость участия в выработке решений, касающихся Арктики в целом.
Признавая за внерегиональными странами законность и обоснованность их интересов к региону, отечественная правовая доктрина, позиция которой находит поддержку и у ряда зарубежных экспертов, исходит из того, что Северный Ледовитый океан – уникальный район Мирового океана, который принципиальным образом отличается от Атлантического, Индийского или Тихого. Среди этих отличий:
- фактическая окруженность побережьями исключительно 5-ти арктических государств;
- малая площадь;
- мелководность;
- значительная протяженность шельфовой зоны;
- особые климатические условия, включая наличие ледовой обстановки;
- наконец, – экологическая уязвимость. Например негативные последствия любой чрезвычайной ситуации (авария нефтеналивного танкера; взрыв на нефтегазодобывающей платформе) затронут прежде всего арктические государства, и уже потом, вследствие циркуляции вод Мирового океана, внерегиональные страны.
В этой связи, принимая во внимание особую географическую изолированность Северного Ледовитого океана, а также тот факт, что за исключением анклава открытого моря в центральной его части, скованного льдами значительную часть года, большее пространство его акватории – это зоны суверенитета и юрисдикции арктических государств, вполне обоснована необходимость приоритетного учета их интересов.
Вполне логичным является отождествление этого самого маленького по площади из океанов с Балтийским или Средиземным морем. Это означает его правовую классификацию в качестве полузамкнутого морского региона, где прибрежные страны в рамках ст. 122-123 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. наделены дополнительными полномочиями в управлении живыми ресурсами, защите морской среды, проведении научных исследований. С нашей точки зрения, «Арктическое Средиземноморье» было бы наиболее удачной концепцией, предельно точно характеризующей возможный режим управления Арктикой с приоритетным учетом интересов арктических государств.
Китай без лишней скромности позиционирует себя в Арктике как активного подрядчика и спонсора, который не жалеет усилий для развития региона. Интересы Пекина не ограничены судоходством и разработкой минеральных ресурсов дна и недр, они связаны и с выловом водных биологических ресурсов, защитой морской среды и ее биоразнообразия, проведением научных исследований. Пожалуй, единственное, что опущено в Белой книге – это военно-стратегическое значение, которое Китай отводит арктическому региону. Бесспорно, сделано это вполне осознанно.
КНР рассматривает себя как государство, готовое отвечать за выработку и усовершенствование правил поведения в Арктике, более того – системы управления Арктическим регионом в целом. Цель такой системы предельно универсалистская – создать условия для защиты, развития и управления Арктикой в интересах всего человечества. Для этого Пекин готов сотрудничать не только с арктическими государствами, но и со всеми другими странами и участниками мирового сообщества, включая международные государственные и негосударственные институты и организации. Фактически, это амбициозная попытка возглавить процесс активизации внерегиональных игроков, закамуфлированное желание играть среди них одну из лидирующих ролей в формировании повестки дня.
Однако режим управления в Арктике, усовершенствовать который намеревается Пекин, уже давно существует. Он основан, прежде всего, на положениях общего международного права, а также договорных нормах, в частности кодифицированных в рамках ключевого международного соглашения в этой области – Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Последняя играет для Арктики, как и для всего Мирового океана, роль не только своеобразной Конституции морей, но и так называемого «правового зонтика», под которым формируются более конкретно-фрагментированные правовые режимы, зачастую регионального значения. На следующем уровне – национальное законодательство прибрежных, в данном случае – арктических, государств.
Китай признает два из вышеуказанных уровня регулирования – широкий международный и более узкий региональный. Проблема лишь в том, что он де-факто сводит подробно разработанный региональный уровень до единственного соглашения – Парижского договора 1920 г. о Шпицбергене, участником которого является с 1925 года. А ведь применительно к Арктике существует целый ряд договоренностей (соглашение по белому медведю; по сохранению морских котиков северной части Тихого океана и др.), которые полноценно работают уже не одно десятилетие. Параллельно с этим в рамках Арктического Совета идет процесс улучшения регионального регулирования за счет новых договоренностей (Соглашения по поиску и спасению, по ликвидации нефтеразливов, по научному сотрудничеству).
Ссылка на Договор по Шпицбергену чрезвычайно важна для Китая, так как позволяет ему позиционировать себя как государство, которое с 1925 г. – то есть уже более 90 лет – вовлечено в арктическую проблематику. Кроме того, Шпицберген с начала 2000-х гг. стал для китайцев своеобразным научным плацдармом, и Пекин не готов снижать здесь свое присутствие. Правда, ссылка на такую богатую собственную предысторию в Арктике выглядит немного нелепой. В отличие от СССР и России, имеющих не только многолетнюю историю присутствия на архипелаге, но и определенные правовые основания для этого (русские поморы открыли и активно осваивали пространства и воды архипелага), интерес Пекина к Шпицбергену возник лишь в начале 1990-х годов.
Кроме того, позиция КНР в отношении правового статуса архипелага и масштабов проецирования суверенитета Норвегии над ним до сих пор четко не сформулирована. Хотя в Белой книге повторены выдержки из Парижского договора 1920 г. о равных правах его участников на различные виды деятельности на архипелаге и водах вокруг него, Китай вряд ли готов идти на обострение разногласий с Осло по этому вопросу. Напомним, что норвежские власти ставят нормы и положения Конвенции 1982 г. выше норм и положений Договора о Шпицбергене, пытаясь тем самым узаконить формирование полного объема морских зон вокруг архипелага (территориальное море, исключительная экономическая зона, режим континентального шельфа) и ограничить присутствие и осуществление морехозяйственной деятельности других государств-участников договора.
Россия, и некоторые другие страны (Исландия, Испания), выступают основными противниками, резонно полагая, что норвежский суверенитет хоть и распространяется на Шпицберген, но ограничен определенными изъятиями в рамках Парижского договора. Для Китая же ссылка на безаппеляционность применения положений Конвенции 1982 г. к Арктике, абсолютизация ее значения – основа правопритязаний на освоение и эксплуатацию пространств и ресурсов региона. Стратегия Пекина предельно проста: он будет выступать против любых ограничений прав стран-участниц Договора о Шпицбергене, но никогда не заявит о приоритете последнего над Конвенцией 1982 года.
Возвращаясь к уровням регулирования в Арктике, Пекин в Белой книге упускает из виду (вероятно, абсолютно осознанно), что помимо международного и регионального существует еще и страновой уровень, базирующийся на национальном законодательстве, прежде всего, СССР/России и Канады, как государств с наиболее протяженной береговой линией в Арктике. Это законодательство разработано задолго до вступления в силу Конвенции 1982 г. (произошло в 1994 г.), и остается действующим вплоть до сегодняшнего дня. Так, например, именно национальные нормы регулирования являются основой правовых позиций России и Канады в отношении контроля судоходства по Северному морскому пути (СМП) и Северо-Западному проходу (СЗП).
Позиция Китая в отношении СМП и СЗП, сформулированная в Белой книге, несколько противоречива. С одной стороны, заявляется, что КНР «уважает законодательные, правоприменительные и судебные полномочия арктических стран в водах, находящихся под их юрисдикцией». То есть, можно подумать, что Пекин признает национальный уровень регулирования. Однако уже в следующем пассаже утверждается, что «управление арктическими судоходными маршрутами должно осуществляться в соответствии с договорами, включая Конвенцию 1982 г. и общее международное право, и что свобода судоходства, которой пользуются все страны… и их права на использование арктических морских путей, должны быть обеспечены».
Как известно, позиция России, в основном идентичная позиции Канады в отношении СЗП, строится на том, что СМП – это национальная транспортная артерия, находящиеся под нашим полным государственным контролем и регулированием. Она никогда не являлась международным судоходным маршрутом, а ее освоение и эксплуатация (включая строительство береговой инфраструктуры, проведение навигационно-гидрографических работ и т.д.) осуществлялось за счет существенных финансовых вливаний СССР/России.
В этой связи, наша страна настаивает на своем приоритетном праве вводить разрешительный порядок прохода через все акватории СМП (это не только внутренние воды и территориальное море, но и исключительная экономическая зона (ИЭЗ)) как гражданских судов, так и военных кораблей, а также предоставлять обязательную ледокольную и лоцманскую проводку. Дополнительной правовой основой для таких действий служит ст. 234 «Покрытые льдом районы» Конвенции 1982 г., которая дает прибрежным странам право в районах, большую часть года покрытых льдами, в пределах своей 200-мильной ИЭЗ вводить дополнительные меры регулирования судоходства для защиты морской среды от загрязнения с судов.
Основным противником этой правовой позиции являются США. Они не признают приоритетные права России и Канады по регулированию судоходства в арктических водах, и считают, что право мирного прохода должно быть применимо в пределах территориального моря, конвенционное право свободы судоходства должно быть гарантировано в пределах 200 мильной ИЭЗ, а арктические проливы (как российской Арктики, так и канадского арктического архипелага) – это международные проливы с правом транзитного прохода, которое одинаково применимо как в отношении гражданских судов, так и военных кораблей, и не может быть никогда и никем приостановлено. С их точки зрения, введение разрешительного порядка прохода иностранных судов и, в особенности – военных кораблей, а также обязательное использование исключительно российской ледокольной и лоцманской проводок (а это платные услуги!) – признак расширительного толкования ст. 234 Конвенции 1982 г. со стороны Российской Федерации.
Нет сомнений, что для КНР, заинтересованной в вывозе российских минеральных и энергетических ресурсов по СМП на свой внутренний рынок, а также во включении СМП в проект «Полярного шелкового пути» для расширения возможностей экспорта китайских товаров, свобода судоходства дает гораздо большие преимущества, нежели весьма жестко регламентированный уровень регулирования, на котором настаивает Россия.
Однако было бы наивно ожидать, что позиции Москвы по этому ключевому вопросу изменятся в ущерб своим национальным интересам. А для КНР, как представляется, крайне опасно связывать свою позицию по этой проблеме с позицией Соединенных Штатов, учитывая прямые нарушения Пекином конвенционных прав в области судоходства в прилежащих к ее берегам акваториях.
К сожалению, излишняя претенциозность, необоснованные амбиции, непоследовательность, а также ряд правовых ошибок и географических нелепостей – отличительные черты китайского документа. Хотя в различных его разделах справедливо указывается, что прибрежные арктические страны обладают в регионе суверенитетом, суверенными правами и юрисдикцией, которые должны уважаться другими государствами, в одном из абзацев допущена настораживающая неточность. В частности, заявлено, что «эти страны имеют в пределах своей юрисдикции внутренние воды, территориальные моря, прилегающие зоны, исключительные экономическое зоны и континентальные шельфы в Северном Ледовитом океане». На первый взгляд все корректно, но это не совсем так.
Государство действительно наделено определенными видами юрисдикции в пределах внутренних вод и территориального моря (уголовной, например), но объем его прав гораздо шире: на эти акватории, воздушное пространство над ними, морское дно и его недра распространяется полный государственный суверенитет (!). В пределах же 200-мильной ИЭЗ и соответствующего ей континентального шельфа государство не обладает никаким суверенитетом, здесь его юрисдикция преимущественно ресурсная: оно имеет исключительные (т.е. те, которые не могут быть оспорены) права по разведке, разработке и освоению живых и неживых ресурсов. Соответственно, понятие юрисдикция намного уже понятия суверенитета, юрисдикция – это уменьшенный набор прав по сравнению с суверенитетом, она лишь является его составной частью. Такое упущение авторов документа, возможно, случайно и даже связано с трудностью корректного перевода с китайского на английский язык. Более того, оно может быть обусловлено тем, что в некоторых китайских документах, касающихся судоходства, фигурирует такое понятие как «юрисдикционные воды», куда Пекин включает все акватории под его суверенитетом и юрисдикцией, но это понятие некорректное и внеправовое, никак не коррелирующееся с нормами и положениями Конвенции 1982 года. Если же это осознанная неточность, направленная на принижение уровня прав арктических государств в прилежащих морских акваториях, в таком случае это стоит задать неудобные вопросы нашим китайским партнерам.
Вторая неточность, присутствующая в документе, касается констатации того факта, что за пределами зон национальной юрисдикции арктических государств в Северном Ледовитом океане расположен:
а) район открытого моря и;
б) непосредственно Район (Area).
С первой частью утверждения нельзя не согласиться – центральная часть Северного Ледовитого океана за пределами 200-мильной зоны от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального моря, это действительно анклав открытого моря со всеми вытекающими свободами открытого моря (всего их – 6). Вторая же часть утверждения о том, что здесь расположен Район, в данном случае имеется ввиду Международный район морского дна (МРМД), – крайне спекулятивное заявление.
Дело в том, что пока эксперты Комиссии по границам континентального шельфа не вынесли рекомендаций ни по доработанной российской заявке по определению внешних границ континентального шельфа России в Арктике, ни по датской заявке, часть претензий которой пересекается в районе Северного полюса и хребта Ломоносова с российской, ни по потенциальной канадской заявке – ни де-факто, ни де-юре никакого Района здесь не сформировано.
Да, потенциальная вероятность возникновения таких районов (по крайней мере, одного-двух) – чрезвычайно велика, иногда их исключительно в ознакомительных целях даже указывают на картах и схемах. Но и процесс рассмотрения заявок может растянуться на 15 и даже 20 лет, срок сложно сегодня прогнозировать. Кроме того, Комиссия не принимает «решений», она дает лишь «рекомендации», с которыми государство может согласиться или не согласиться. Соответственно, не факт, что рекомендации Комиссии устроят перечисленные страны и они не решат проводить дополнительные исследования по обоснованию своих претензий на ту или иную часть подводной окраины материка.
Лишь после окончательного установления границ между так называемым «расширенным» континентальным шельфом арктических стран в Арктике и глубоководным районом Северного Ледовитого океана, последний будет рассматриваться как Международный район морского дна, а его ресурсы получат статус Общего наследия человечества, их разработка в интересах всех государств, в том числе не имеющих выхода к морю, будет курироваться Международным Органом по морскому дну (МОМД).
Китай, безусловно, заинтересован в освоении минеральных ресурсов потенциального Района в Арктике, так как это сделает его одним из главных бенефициаров «открытия» этого морского региона для внерегиональных стран. Необходимый опыт и технологии Пекин уже накапливает под эгидой МОМД в других районах Мирового океана, ведя работы по разведке и оценке глубоководных полиметаллических конкреций и сульфидов, а также кобальтоносных марганцевых корок в Атлантическом, Индийском и Тихом океанах. Однако провокационно и поспешно выдавать желаемое за действительное, в особенности если это сделано, как в случае с предшествующим сюжетом, преднамеренно.
Наконец, не может не вызвать удивления то факт, что Китай уже не первый раз, но теперь на официальном уровне, вводит в отношении себя понятие «около-арктическое государство» (Near-Arctic State), что безусловно является внеправовым термином, да и с географической точки зрения – весьма спорно.
В существующей иерархии принято выделять пять арктических государств, побережья которых непосредственно омываются водами Северного Ледовитого океана (Дания (Гренландия), Канада, Норвегия, Россия, США), а также три приарктические страны – Исландию, Финляндию и Швецию, которые являются полноправными членами Арктического Совета вследствие того, что часть их территории находится за Полярным кругом.
КНР объясняет термин «около-арктический», тем что ее территория весьма близка к Полярному кругу. Однако, северной точкой территории Китая является координата 53 северной широты, а береговой зоны – 40 северной широты, в то время как координаты Полярного круга – 66 северной широты. В подобной логике такие прибрежные страны как Великобритания, Бельгия, Германия, Польша, Украина, Франция, чьи территории также проходят по 53 градусу северной широты – могут считать себя «около-арктическими».
Надо признать, что некоторые их них примерно так и делают. Франция в своей Дорожной карте 2016 г., посвященной Арктике, называет себя «полярной нацией» (polar nation). Однако такая характеристика обоснована не географией, а так называемыми «полярными традициями», а именно тем, что французские исследователи активно участвовали в изучении обеих полярных регионов и их имена давно вписаны в учебники по этой тематике. Кроме того, среди заморских территорий Франции – острова Сен-Пьер и Микелон, расположенные в Северной Атлантике к югу от о-ва Ньюфаундленд, принадлежащего уже арктической стране – Канаде. И хотя координаты северной точки французских островов – 47 северной широты, тем не менее, Северный Ледовитый океан можно хотя бы условно считать продолжением Северной Атлантики, в отличие, например, от Желтого или же Восточно- и Южно-Китайского морей.
В итоге, позиция Китая относительно Арктики строится на том, что это некий «общий морской регион», где интересы всех государств, в том числе и внерегиональных, имеют законные основания на существование. Пекин при этом ставит перед собой основную задачу – сделать режим управления в Арктике еще более совершенным, разработать и внедрить некие новые международные правила поведения в Арктике, гарантирующие права всех заинтересованных стран. Очевидно, что такая позиция означает одно: Пекин всячески стремится размыть эксклюзивный характер сотрудничества и взаимодействия стран арктической пятерки (Дания, Канада, Норвегия, Россия, США), заменив его на более инклюзивный, то есть основанный на более широком привлечении внерегиональных государств и игроков. Фактически, речь идет о максимальной интернационализации арктических пространств и ресурсов в угоду некоему абстрактному «международному сообществу». Такой подход, как представляется, не только не отвечает национальным интересам России, но и без сомнений, вряд ли найдет поддержку других арктических государств.
Россия в глобальной политике. 20.08.2018
