Многостороннее взаимодействие в Центральной Азии. Второе дыхание?
Андрей Чеботарев
Для Центральной Азии, постоянно балансирующей между тенденциями сближения и разобщенности составляющих ее стран, текущий год может стать значительным с точки зрения продвижения к первой из них. Особенно это важно в интересах совместного реагирования на актуальные вызовы глобального и регионального характера, а также реализации взаимовыгодных экономических, транспортно-логистических, культурно-гуманитарных и иных проектов.
На сегодняшний день можно выделить уже заданные и имеющие свое определенное институциональное выражение векторы многостороннего взаимодействия с участием центральноазиатских республик, условно обозначив их следующим образом:
1) постсоветский вектор (СНГ, ОДКБ, ЕАЭС);
2) китайский вектор (ШОС);
3) тюркский вектор (ССТГ, ТЮРКСОЙ);
4) европейский вектор (ЕС – Центральная Азия);
5) американский вектор («С5+1»);
6) каспийский вектор (саммиты прикаспийских государств, Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря);
7) восточноазиатский вектор (Диалог «Центральная Азия + Япония», Форум сотрудничества «Центральная Азия – Республика Корея»).
Сформированные в рамках данных векторов межгосударственные объединения и диалоговые площадки характеризуются прежде всего участием в них наряду с центральноазиатскими республиками внерегиональных акторов. В связи с этим общие повестки, цели и задачи объединений и площадок либо имеют широкий геополитический масштаб, не ограничиваясь пределами Центральной Азии, либо касаются отдельно взятых двух-трех стран региона, либо в большей степени ориентированы на интересы соответствующих внешнеполитических партнеров республик ЦА.
На этом фоне прошедшая 15 марта 2018 года в Астане Рабочая (консультативная) встреча глав государств Центральной Азии (Туркмения была представлена председателем Меджлиса Акджой Нурбердыевой) фактически возобновляет действие собственно регионального, центральноазиатского вектора многостороннего взаимодействия.
Как известно, последнее межгосударственное объединение стран региона – Организация «Центрально-Азиатское сотрудничество» (ОЦАС) – прекратило свое существование в 2005 году в связи с объединением с Евразийским экономическим сообществом (ЕврАзЭС). Такой шаг во многом был обусловлен тем, что в силу ряда объективных и субъективных факторов эта и предшествующие ей организации (ЦАС, ЦАЭС) оказались неспособными реализовать поставленные перед ними цели и задачи по развитию региональной кооперации. К тому же Туркмения изначально дистанцировалась от участия в данном процессе. После этого президенты центральноазиатских республик в полном составе самостоятельно, то есть без участия официальных представителей других государств и международных структур, собирались лишь 28 апреля 2009 года в Алма-Ате на Саммите глав государств – учредителей Международного фонда спасения Арала (МФСА).
Очевидно, что проведению астанинской встречи во многом способствовали заметные изменения во внешней политике Узбекистана. Возглавивший страну в 2016 году Шавкат Мирзиеев взял курс на «перезагрузку» отношений с соседними странами в сторону устранения всевозможных противоречий и установления здесь конструктивного духа. В ходе астанинской встречи были рассмотрены вопросы делимитации и демаркации границ между странами ЦА, использования водных и энергетических ресурсов, торгово-экономического сотрудничества, укрепления региональной безопасности и так далее. Следующая встреча глав государств региона запланирована на март 2019 года в Ташкенте.
Свое дальнейшее развитие центральноазиатский вектор многостороннего взаимодействия получил в ходе прошедшего 23–25 апреля 2018 года государственного визита в Узбекистан президента Туркмении Гурбангулы Бердымухамедова. Последний не просто поддержал рассматриваемый процесс, но и предложил придать ему институциональные рамки, образовав Консультативный совет глав государств Центральной Азии. Судя по всему, в современных неоднозначных условиях развития ситуации в регионе и вокруг него, особенно в соседнем Афганистане, Ашхабад не в состоянии продолжать курс на самоизоляцию, обоснованную статусом постоянного нейтралитета страны. Он также заинтересован в соседних странах как потенциальных партнерах в различных проектах. Так, по итогам переговоров лидеры двух стран согласовали участие Узбекистана в ведущемся с 2015 года строительстве газопровода ТАПИ. Не исключено, что в случае принятия президентами остальных центральноазиатских республик предложения своего туркменского коллеги отмеченная структура может быть создана как раз на очередной встрече в Ташкенте.
Достаточно интенсивно развивается постсоветский вектор многостороннего взаимодействия. В частности, ежегодные саммиты СНГ проходят с участием стран ЦА если не на уровне президентов, то глав правительств или их первых заместителей. В 2018 году председательство в Содружестве осуществляет Таджикистан. В 2019 году оно перейдет к Туркмении, несмотря на его статус ассоциированного члена. А на 2020 год впервые за все время существования объединения заявку на председательство подал Узбекистан. При этом Шавкат Мирзиеев выразил готовность разработать «Дорожную карту» по активизации участия своей страны в Содружестве. В том числе Узбекистан намерен присоединиться к деятельности ряда отраслевых органов СНГ, где ранее не участвовал.
Скорее всего, центральноазиатские страны, особенно не входящие в Евразийский экономический союз (ЕАЭС), заинтересованы в первую очередь в развитии выгодных и не ограниченных какими-либо барьерами торгово-экономических связей с Россией и другими странами-партнерами по СНГ. Тем более что все они, кроме Туркмении, в 2011 году подписали и впоследствии ратифицировали Договор о зоне свободной торговли. Кроме того, для Киргизии, Таджикистана и Узбекистана рассматриваемый вектор играет ключевую роль для трудоустройства большого количества своих граждан в РФ.
СНГ также привлекает страны ЦА возможностями многостороннего сотрудничества в сфере обороны и региональной безопасности, которое, в частности, олицетворяют Объединенная система противовоздушной обороны и Антитеррористический центр. Так, в рамках первой из них совместное учение «Боевое содружество–2017» поэтапно прошло в сентябре прошлого года на полигонах России, Казахстана и Таджикистана. А в апреле 2018 года учения противовоздушных сил, входящих в Объединенную систему ПВО СНГ, были проведены в Узбекистане. В то же время последний не спешит возобновлять свое участие в Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), которое он приостановил в 2012 году.
Своего рода «второе дыхание» в этом году обрел американский вектор, проявляющийся в формате «С5+1». Речь идет о периодических встречах глав внешнеполитических ведомств США и стран ЦА для обсуждения вопросов регионального сотрудничества. Данная диалоговая площадка фактически была заимствована США у Японии и Евросоюза, которые проводят аналогичные встречи с 2004 и 2008 года соответственно, и запущена в ноябре 2015 года по итогам турне бывшего тогда госсекретаря США Джона Керри по всем странам Центральной Азии.
В свете вступления в январе 2017 года на пост президента США Дональда Трампа и его неоднозначных заявлений по вопросам международного сотрудничества, включая ревизию политического курса своего предшественника, Центральная Азия на какое-то время фактически выпала из числа приоритетов Вашингтона. Однако 22 сентября 2017 года в Нью-Йорке встреча в формате «С5+1» прошла при участии нового госсекретаря США Рекса Тиллерсона. Стороны, в частности, обменялись мнениями о перспективах дальнейшего взаимодействия.
Еще более важными для развития данного вектора стали переговоры президентов Казахстана и США, прошедшие 17 января этого года в Вашингтоне во время официального визита первого из них. Главы двух государств выразили готовность «реагировать на общие вызовы в Центральной Азии путем использования региональных форматов сотрудничества, таких как диалог «С5+1». Таким образом, администрация Трампа проявила интерес к сохранению рассматриваемого формата для взаимодействия США со странами ЦА на многосторонней основе.
Вместе с тем Вашингтон давно рассматривает Центральную Азию вкупе с Южной Азией и проводит политику, призванную способствовать экономической интеграции этих двух хотя и географически близких, но абсолютно разных по многим параметрам регионов. Кроме того, его интерес к ЦА по-прежнему обусловлен фактором сохранения своего военного присутствия в Афганистане. В связи с этим Трамп выразил пожелание относительно включения данной страны в процесс многостороннего взаимодействия в Центральной Азии. Однако сомнительно, что такая постановка вопроса будет поддержана всеми странами региона. Последние, несмотря на свою заинтересованность в стабилизации обстановки в Афганистане, предпочитают держать определенную дистанцию в отношениях с ним во избежание всевозможных рисков. Но в таком случае США могут утратить интерес к формату «С5+1» как неоправдавшему их соответствующие ожидания.
Европейский вектор многостороннего взаимодействия в Центральной Азии характеризуется наличием у ЕС своей стратегии регионального сотрудничества и такими механизмами по ее реализации, как диалоговые площадки в формате министерских заседаний и диалога высокого уровня по вопросам безопасности с участием министров и вице-министров иностранных дел стран ЦА соответственно. Так, 26 марта 2018 года в Ташкенте верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности ЕС Федерика Могерини встретилась со своими коллегами из центральноазиатских республик для обсуждения перспектив дальнейшего сотрудничества. Следующую встречу в таком формате планируется провести во второй половине года в Брюсселе.
В настоящее время уполномоченные институты Евросоюза занимаются разработкой новой стратегии в отношении Центральной Азии, которая должна быть представлена Совету ЕС к концу 2019 года. В связи с этим в этот процесс уже активно вовлекаются представители государственных органов, институтов гражданского общества и независимые эксперты стран региона. Но насколько в этом документе будут учтены особенности современного развития ЦА и интересы входящих в нее стран, а также изменятся ли основные подходы и механизмы взаимодействия Евросоюза с ними – эти вопросы пока остаются открытыми.
Что касается китайского вектора, который в контексте рассматриваемого процесса олицетворяет главным образом Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), то центральноазиатская составляющая проявляется здесь достаточно заметно. Узбекистан и Казахстан, к примеру, в 2015–2017 годах поочередно председательствовали в этой организации. Обращает также на себя внимание интерес Туркмении к ШОС. При отсутствии у этой страны какого-либо официального статуса в данной организации туркменский президент периодически участвует в ее саммитах. В связи с этим не исключено, что Ашхабад может подать заявку на получение статуса партнера по диалогу или наблюдателя в ШОС.
В то же время сама ШОС активно проявляет себя в вопросах региональной безопасности, особенно посредством деятельности Региональной антитеррористической структуры (РАТС). Однако полноценное экономическое сотрудничество, включая совместные проекты с участием всех или хотя бы большинства государств-членов организации, под ее эгидой фактически отсутствует. Несмотря на принятые в свое время решения по вопросам создания банка и фонда развития ШОС, они до сих пор не реализованы из-за фактического несогласия Китая. Последний при этом, реализуя с 2013 года свой проект «Экономический пояс Шелкового пути», делает ставку на двустороннее взаимодействие со странами-партнерами. Поэтому рассматриваемый вектор практически не оказывает серьезного влияния на развитие многостороннего сотрудничества в интересах республик Центральной Азии. К тому же с вступлением в 2017 году в ШОС Индии и Пакистана акцент в деятельности организации может быть перенесён на развитие сотрудничества с их участием.
В силу отсутствия серьезной политической составляющей и низким уровнем информирования широкой общественности восточноазиатский вектор в процессе развития многостороннего взаимодействия в Центральной Азии выглядит весьма скромно. Хотя запущенный в 2004 году диалог «Центральная Азия + Япония» является самым первым образованием с участием всех пяти стран ЦА и одного иностранного государства. Очевидно, что эта площадка, а также форум сотрудничества «Центральная Азия – Республика Корея» ориентированы главным образом на удовлетворение определённых интересов Токио и Сеула без какого-либо влияния на процесс кооперации центральноазиатских республик.
Из тюркского вектора в силу этноязыкового фактора автоматически выпадает Таджикистан. А в рамках каспийского вектора из Центральной Азии участвуют только Казахстан и Туркмения, взаимодействующие с Азербайджаном, Ираном и Россией. Причем основным предметом данного взаимодействия является вопрос определения правового статуса и раздела дна и акватории Каспийского моря. Объявленное в декабре 2017 года завершение проекта Конвенции о правовом статусе Каспийского моря и ее последующее принятие на очередном – пятом – саммите прикаспийских государств позволит решить изрядно затянувшийся вопрос в отношениях четырех постсоветских стран и Ирана и вывести процесс их регионального сотрудничества на качественно новый уровень. При этом данный саммит должен пройти в Казахстане.
Таким образом, многостороннее взаимодействие в Центральной Азии в силу своей разновекторности носит достаточно интенсивный, но вместе с тем и неоднозначный характер. Наиболее значимым является развитие здесь непосредственно регионального вектора. В случае же ускоренности и успешности этого процесса межгосударственное сотрудничество республик ЦА с третьими странами и международными объединениями способно сыграть в отношении него вспомогательную роль.
Международный дискуссионный клуб "Валдай". 16.05.2018
