Как сблизить параллельные реальности России и ЕС в пространстве общего соседства

Джаба Девдариани

Сейчас, когда конфликт с Грузией отошел на второй план по сравнению с Украиной, ЕС и Россия могут заняться поиском путей, позволяющих снизить риск конфронтации, и даже начать прощупывать возможные подходы к примирению. Опираясь на Соглашения об ассоциации и зоне свободной торговли между ЕС и Грузией и подчеркивая свою приверженность защите прав человека, Евросоюз может предложить технические решения, которые улучшат доступ жителей Абхазии и Южной Осетии к образованию и здравоохранению, а также расширят их свободу передвижения и торговли.

Пространство общего соседства регулярно становится причиной разногласий между Россией и Европейским союзом. Этот конфликт особенно заметен в тех регионах, где Россия с помощью военных, политических и юридических мер сконструировала реальность, параллельную той, что принимают в Европе. Страны ЕС считают эти параллельные реальности в Крыму, Абхазии и Южной Осетии незаконными. Взгляды России и ЕС по этому поводу диаметрально противоположны, и компромисс нереален. Но возможно ли сократить разрыв между реальностями и сделать жизнь людей, провалившихся в эти серые зоны, более безопасной и предсказуемой?

Расколы в реальности

Возьмем Грузию. Короткая война с Россией в начале августа 2008 года была остановлена благодаря договоренностям, достигнутым под эгидой Франции, председательствовавшей тогда в ЕС. Соглашения, заключенные при посредничестве французского президента Николя Саркози, предусматривали немедленное прекращение огня, отказ от использования военной силы, отвод российских и грузинских войск на прежние позиции и открытие международной дискуссии об условиях безопасности и стабильности в Абхазии и Южной Осетии. ЕС взял на себя роль главного посредника (наряду с ООН и ОБСЕ как сопредседателями) на переговорах в Женеве, где стороны должны были выработать ключевые элементы соглашения и перейти от прекращения огня к устойчивым мирным договоренностям.

Но посредничество с самого начала не заладилось. Его задача предельно усложнилась, когда Россия признала Абхазию и Южную Осетию независимыми государствами, что отказались сделать даже ее ближайшие союзники на постсоветском пространстве, не говоря уже о странах ЕС.

В ходе 2008 года Россия использовала формальное вето и неформальное влияние, чтобы остановить миротворческие мандаты ООН в Абхазии и ОБСЕ в Южной Осетии, что фактически поставило крест на их присутствии в регионе. Вслед за тем, как Россия признала Абхазию и Южную Осетию, Миссии наблюдателей ЕС (МНЕС) – невооруженной группе военных и полицейских офицеров, насчитывающей 200 человек и созданной, чтобы следить за соблюдением перемирия, – было отказано в доступе в эти республики. В итоге МНЕС занимается мониторингом границы, которую ЕС и Грузия считают административной, а Россия – государственной. В 2009 году уже ни одна международная организация не имела постоянного присутствия ни в Абхазии, ни в Южной Осетии, и, следовательно, независимая оценка происходящих там событий стала невозможной.

За физическими ограничениями на реализацию августовских договоренностей последовало юридическое крючкотворство. Хотя соглашение четко предусматривало отвод российских и грузинских сил, Россия не считает договоренности перемирием, заключенным между Грузией и Россией, на том основании, что не два президента подписали его совместно, а Николя Саркози подписал его по отдельности с каждым из них. Более того, Россия, опираясь на ошибку в русском переводе французского оригинала, утверждает, что документ является перемирием между Грузией, с одной стороны, и Абхазией и Южной Осетией – с другой, а Россия считает себя посредником на переговорах в Женеве наряду с международными организациями и претендует на статус наблюдателя, как Соединенные Штаты.

Поэтому к первой встрече в Женеве в декабре 2008 года сопредседатели, по словам высокопоставленного европейского дипломата, уже «осознали невозможность полной реализации» перемирия. Причиной было признание Россией независимости Абхазии и Южной Осетии и последующее размещение российских солдат на базах в этих республиках «на основе двусторонних соглашений». Эти «новые реалии», как утверждали российские дипломаты, аннулировали положения августовских договоренностей и, в частности, обязательство России вывести войска из региона.

Развертывание войск

В результате ЕС и Россия оказались в тупике. Задачи посреднической инициативы ЕС стали практически невыполнимыми, поскольку соглашение о перемирии не только не реализовано в полной мере, но и не признается всеми сторонами. По-прежнему не внедрен никакой базовый механизм поддержания безопасности. Ограниченные механизмы предотвращения инцидентов и медиации, среди которых экстренная горячая линия и регулярные совещания, позволяют разрешить лишь конкретные локальные инциденты.

Более того, Грузия видит экзистенциальную угрозу в расширении российского военного присутствия. Согласно официальным российским данным, на военных базах в Цхинвале и Абхазии находится примерно по 4500 российских солдат, и обе обладают существенным арсеналом оборонительных и наступательных вооружений. В 2017 году значительная часть войсковых подразделений Южной Осетии находилась под российским командованием, а в Абхазии установлена «совместная», но по сути российская система командования.

Эти силы сами по себе сопоставимы с общим военным потенциалом Грузии, а в некоторых отношениях и превосходят его. Критически значимая грузинская инфраструктура, в том числе трасса Восток – Запад и крупный нефтепровод находятся в пределах обстрела базы в Цхинвале, а ракеты «Искандер-М» могут долететь до грузинской столицы.

В административном отношении базы в Цхинвале и Абхазии относятся к российскому Южному военному округу и регулярно принимают участие в учениях с 49-й армией, базирующейся в Ставрополе, и 58-й армией во Владикавказе. Хотя Грузия активно сотрудничает с НАТО и проводит структурные реформы, чтобы встроить свои вооруженные силы в систему НАТО, этого совершенно недостаточно для того, чтобы добиться баланса сил с Россией.

Эти тревоги Грузии разделяют и европейцы, которых волнует, что такое давление окажет дестабилизирующее влияние на Тбилиси. Еще один повод для беспокойства – возможное формальное присоединение одной или обеих республик к России, что после Крыма уже не выглядит невозможным.

Можно ли сократить разрыв?

Главный вопрос, который эти противоречащие реальности создают для переговорщиков ЕС в Женеве – это «в каком конфликте мы посредничаем?».

Грузия рассматривает женевские переговоры как процесс урегулирования конфликта с Россией после августовской войны 2008 года. Участники из Москвы, Цхинвала и Сухуми рассматривают переговоры как процесс урегулирования конфликта между Грузией, с одной стороны, и Абхазией и Южной Осетией – с другой.

Евросоюз в юридическом и институциональном смысле склонен поддержать грузинский подход и посредничать в урегулировании конфликта между Грузией и Россией, но не видит особых возможностей добиться успеха. Рычаги влияния на Москву у ЕС ограничены, поскольку Брюссель уже ввел санкции против России из-за Крыма. Дальнейшая конфронтация тут мало что может добавить или изменить.

Но именно потому, что конфликт с Грузией теперь отошел на второй план по сравнению с Украиной, ЕС и Россия могут заняться поиском путей, позволяющих снизить риск конфронтации и начать прощупывать возможные подходы к примирению. Есть сферы, где противоречащие друг другу реальности сходятся. Особенно в этом смысле выделяются две области.

Во-первых, нужно снизить уровень военной напряженности. В ходе переговоров в Женеве никак не удается добиться базовой декларации с обязательством не использовать военную силу. Но даже если это получится, то с точки зрения реальной обстановки на местах мало что изменится. Стоит расширить предмет переговоров, в том числе организовать дискуссии по мерам укрепления доверия и безопасности применительно к этому конкретному конфликту. Речь может идти о мерах по ограничению развертывания наступательных вооружений и вооружений большой дальности, а также о предварительных предупреждениях о проведении военных учений. МНЕС могла бы обеспечить полезный механизм мониторинга, а переговоры по политическим аспектам процесса могут идти или напрямую между ЕС и Россией, или под эгидой ОБСЕ.

Во-вторых, ЕС может подчеркнуть приверженность правам человека как центральную тему своей повестки в регионе общего соседства и активно предлагать технические решения, которые улучшат доступ жителей Абхазии и Южной Осетии к образованию, здравоохранению, необходимым административным документам, расширят их свободу передвижения и торговли. Эти решения попадают под действие Соглашения об ассоциации и Соглашения об углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли между ЕС и Грузией, и с точки зрения Брюсселя они могут быть распространены и на Сухуми и Цхинвал. У ЕС есть опыт организации аналогичных договоренностей в ходе диалога между Белградом и Приштиной, который при всей спорности позволил выработать набор технических решений, возможно, применимых и в этом случае. Россия может внести свой вклад в этот процесс – либо активно поучаствовать в поиске решений, либо по крайней мере не препятствовать их реализации.

Эти решения технически возможны, но они могут воплотиться в реальность только в случае, если ЕС и Россия почувствуют, что конфронтация превращается в кризис, наносящий им серьезный ущерб. Пока неясно, считают ли в Москве, что потери от этого конфликта с ЕС превышают предполагаемые преимущества в плане политического престижа и геополитического позиционирования в регионе общего соседства.

Публикация подготовлена в рамках проекта «Европейская безопасность», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел и по делам Содружества (Великобритания)

Московский Центр Карнеги. 06.04.2018