ТТП живо. Как «золотой стандарт» торговых соглашений смогли доделать без США
Никита Пыжиков, младший научный сотрудник Российского центра исследований АТЭС
Хотя Трамп вывел США из Транстихоокеанского партнерства, сделка не развалилась и получила вторую жизнь. Япония, Чили и Новая Зеландия оказались настолько заинтересованы в соглашении, что смогли и без Вашингтона собрать остальных 11 его участников и согласовать новый, более гибкий вариант ТТП, ожидая, что после ухода Трампа из Белого дома к нему может присоединиться и Америка.
Целый год эксперты гадали, какая судьба ждет внешнеторговую сделку века – Транстихоокеанское партнерство (ТТП) – после того, как по воле Трампа из нее вышел ее главный организатор Соединенные Штаты. Уход главного автора и локомотива соглашения делал участие остальных стран в нем намного менее выгодным. Изначально они шли на эту сделку прежде всего ради доступа на рынок США, крупнейшего импортера, на которого приходится почти 14% всех мировых поставок товаров. В обмен на этот доступ остальные участники переговоров по ТТП были готовы пожертвовать своими интересами в наиболее чувствительных сферах и согласиться с правилами торговли нового поколения, продвигаемыми США и выходящими за рамки привычной повестки ВТО.
После того как Дональд Трамп отказался от ратификации соглашения и вывел США из ТТП, терялся смысл сделанных ранее уступок. Ожидалось, что в результате Транстихоокеанское партнерство постепенно трансформируется в традиционную зону свободной торговли. Однако вопреки прогнозам оставшиеся 11 стран ТТП, при лидирующей роли Японии, смогли повернуть процесс в другую сторону и с незначительными изменениями сформировали Всеобъемлющее и прогрессивное Транстихоокеанское партнерство (ВПТТП), соглашение о котором было подписано 8 марта в чилийском Сантьяго.
Подписанию предшествовала череда полусекретных встреч и переговоров, результаты которых были недоступны широкой публике вплоть до ноября 2017 года. Лишь изредка сообщалось о закрытых собраниях министров торговли, а также лидеров стран-участниц на полях международных форумов.
Интрига подогревалась неоднозначными жестами участников: например, канадский премьер Джастин Трюдо отказался явиться на встречу лидеров тогда еще Транстихоокеанского партнерства на полях саммита АТЭС в Дананге. А разваливший соглашение Трамп использовал любую удобную возможность, чтобы подчеркнуть невыгодность сделки. Так как же одиннадцати участникам соглашения удалось довести дело до конца и что осталось от первоначальной версии ТТП?
Второе дыхание ТТП
Еще в конце 2016 года стало понятно, что шансы на вступление ТТП в силу тают на глазах. Девятого декабря японский парламент ратифицировал текст соглашения, чтобы сподвигнуть уходящую администрацию Барака Обамы на скорейшее завершение аналогичной процедуры до окончания срока его полномочий. Однако этого оказалось недостаточно, и 23 января, в первый же день на президентском посту, Дональд Трамп подписал указ о выходе США из ТТП.
Этот шаг ознаменовал начало новой торговой политики США, ориентированной на двусторонние торговые соглашения. Текущая риторика администрации Трампа предполагает, что ВТО, а также многосторонняя торговая система в целом не способна генерировать выгодные для Америки условия торговли и требует серьезных реформ.
Итоги почти шести лет переговоров были поставлены под угрозу. Первой попытку реанимировать ТТП предприняли в Чили, организовав 14–15 марта 2017 года диалог высокого уровня по интеграционным инициативам в Азиатско-Техоокеанском регионе (АТР). По итогам мероприятия стороны признали высокое стратегическое и экономическое значение ТТП.
Показательно, что приглашение в Чили получили не только 11 участников соглашения, но также Китай, Колумбия и Южная Корея, то есть эти страны теперь тоже рассматривались как потенциальные участники партнерства. Далее, 20–21 мая на полях АТЭС состоялась вторая официальная встреча министров торговли стран ТТП-11, где стороны подтвердили свои намерения продолжить формирование ТТП в его текущем составе.
За сохранение оригинального текста изначально выступили Австралия, Япония и Новая Зеландия. На тот момент Токио и Веллингтон уже ратифицировали соглашение. Остальные участники, которые ранее шли на серьезные уступки в обмен на доступ к рынку США, отклонили подобную идею. Компромисс был найден в конце августа, когда с подачи Японии участникам переговоров предложили заморозить некоторые элементы соглашения, представляющие наибольшую ценность для США и риски для других участников сделки, создав тем самым возможность для возвращения США к сделке.
Список элементов для замораживания был окончательно согласован уже в ноябре на полях саммита АТЭС в Дананге, там же ТТП получило приставку «всеобъемлющего и прогрессивного». Этому предшествовал демарш канадского премьер-министра Джастина Трюдо, который пропустил встречу лидеров 11 стран соглашения 10 ноября. Трюдо хотел продемонстрировать, что Канада не будет присоединяться к соглашению до тех пор, пока не учтут ее интересы в наиболее важных сферах. Разрешив оставшиеся разногласия, 23 января 2018 года 11 стран завершили переговорный процесс по ВПТТП – ровно через год после подписания Трампом указа о выходе США из партнерства.
В чем разница
Текст подписанного соглашения инкорпорирует положения оригинального ТТП с рядом замороженных элементов, а также изменений, внесенных его участниками по итогам дополнительных переговоров. Неизменными остались специфические обязательства участников соглашения по доступу на рынки товаров и услуг, инвестиций, государственным закупкам и государственным предприятиям. Размораживание отдельных положений возможно только с согласия всех сторон соглашения. Очевидно, что страны все еще надеются на возвращение США.
Большинство изъятий коснулись главы по интеллектуальной собственности. Регулирование защиты прав интеллектуальной собственности – та область, в которой США традиционно являются лидером и драйвером реформ, проводимых в странах – партнерах по торговым соглашениям. Экспансия лучших практик и правил США в части интеллектуальной собственности также планировалась в рамках ТТП: именно поэтому 18 страниц текста соответствующей главы были заморожены.
В новой версии соглашения страны исключили возможность продления срока действия патентов в случае «необоснованной» задержки процесса их регистрации национальными ведомствами по интеллектуальной собственности. Таким образом, если в оригинальном ТТП изобретатель имел право потребовать увеличить срок действия патента, если его регистрация заняла более пяти лет со дня подачи заявки, то, согласно новым договоренностям стран ВПТТП, сделать это уже не получится, а период защиты патента составит стандартные для торговых соглашений 20 лет, никак не учитывая время, потраченное на регистрацию.
Следом за патентами участники ВПТТП заморозили добавленные США статьи по защите данных клинических испытаний для новой фармацевтической продукции, а также в целом возможность защиты биологических препаратов. Таким образом, участники нового соглашения сохранили более благоприятные условия для производства непатентованных лекарственных средств или дженериков, чья доля на рынках отдельных стран ВПТТП достигает более 50% (например, в Малайзии).
Существенные изменения коснулись регулирования авторских прав. Стороны нового соглашения снизили максимальный срок их защиты с 70 до 50 лет со дня смерти автора, что соответствует условиям Бернской конвенции по охране литературных и художественных произведений, участниками которой являются все подписанты ВПТТП.
В список изъятий также попали меры, направленные на борьбу со средствами, используемыми для взлома защиты цифровых носителей. Ранее предполагалось, что физические и юридические лица могут быть привлечены к административной или уголовной ответственности за распространение подобных средств.
Наконец, были заморожены правила, ограничивающие ответственность интернет-провайдеров услуг. Положения о «безопасной гавани» предоставляют иммунитет подобным компаниям в том случае, если материал, нарушающий авторские права, загружался и публиковался пользователем, а провайдер в свою очередь не обработал указанный контент и не хранил на сервере его копию. Яркими примерами бенефициаров подобных положений являются Facebook и YouTube, которые преимущественно состоят из пользовательского контента, но при этом не подвергаются административной ответственности за материалы, которые могут нарушать авторские права. Однако важно отметить, что, если правообладатель направит соответствующее уведомление о нарушении его авторских прав провайдеру, тот будет обязан приостановить доступ к указанному материалу.
Несмотря на произошедшие изменения, глава ВПТТП по интеллектуальной собственности сохранила ряд элементов нового поколения, которые редко встречаются в современных торговых соглашениях. Например, стороны не стали отказываться от мер по защите от киберсквоттинга, а ратификация Международной конвенции по охране новых сортов растений 1991 года все еще входит в число обязательств сторон. Последний шаг, вероятнее всего, приведет к удорожанию сельскохозяйственной продукции, так как Конвенция запрещает фермерам сохранять или обмениваться семенами растений, которые уже зарегистрированы правообладателем. Из-за этого они будут вынуждены каждый раз покупать новые семена.
Кроме того, каждая сторона должна предусмотреть возможность применения таможенными органами процедуры ex-officio, которая позволяет им без заявления правообладателя приостанавливать выпуск товаров (включая транзит), в отношении которых есть подозрения, что они нарушают авторские права или права на товарные знаки. В Соглашении по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) ВТО также есть статья по таможенным процедурам ex-officio, но в отличие от ТТП соглашение лишь говорит о том, что стороны могут использовать подобные процедуры, без каких-либо обязательств по их обеспечению. Более того, в ТРИПС говорится, что подобная процедура может быть инициирована только при наличии prima facie (кажущихся достоверными) доказательств, в то время как в ТТП достаточно лишь подозрения.
Изменения, затрагивающие инвестиционную главу, не столь многочисленны и сводятся к замораживанию понятий «инвестиционное соглашение» и «разрешенные инвестиции», а также их упоминаний на протяжении всей главы. Эти определения используются в торговых соглашениях, как правило, для сделок в сырьевых отраслях (добыча полезных ископаемых, нефти, газа и т.д.), чтобы сформировать рамочную основу для их реализации в будущем. Заморозив эти определения, стороны тем самым исключили возможность их применения в механизме разрешения споров между инвестором и государством (ISDS), который в свое время сильно затянул переговоры по ТТП.
В чем опасность такого механизма? Представим ситуацию, в которой государство проводит, например, экономическую политику с сопутствующими изменениями в национальном законодательстве, которые идут вразрез с текущими планами иностранной компании и не просто приводят, а гипотетически могут привести к потере не только настоящей, но и будущей прибыли и/или стоимости ее активов. В таком случае иностранный инвестор, используя ISDS, имеет полное право инициировать разбирательство с участием принимающей страны в специальном арбитраже ad hoc, минуя национальные суды.
Устроен этот арбитраж следующим образом: инвестор и государство назначают по одному арбитру, которые затем выбирают третьего. После завершения разбирательства арбитраж распускается, а стороны оплачивают его работу. Размер выплат каждой стороны зависит от конкретного дела, в некоторых случаях выплаты ложатся полностью на плечи проигравшей стороны, в других – делятся.
Проблема с действующим сегодня механизмом ISDS заключается в том, что в текущем виде он ведет к росту противоречивых и непоследовательных интерпретаций судами стандартных принципов защиты инвестиций, а его использование расценивается компаниями в том числе как возможность генерации дополнительной прибыли под прикрытием несоответствия государственной политики их «бизнес-ожиданиям».
Вероятнее всего, инициатором замораживания определений из инвестиционной главы выступила Новая Зеландия. Новый премьер Джасинда Ардерн активно поддерживала запрет на приобретение нерезидентами собственности на территории страны, чтобы замедлить рост цен на новозеландскую недвижимость (на 50% в Окленде за последние 10 лет). Новая Зеландия занимает шестое место по популярности у китайских инвесторов в недвижимость.
Теперь, если Новая Зеландия все-таки примет закон о запрете на приобретение недвижимости нерезидентами, изъятия в ВПТПП помогут правительству избежать многомиллионных исков со стороны иностранных инвесторов.
Одним из нововведений оригинального ТТП был ускоренный таможенный режим для экспресс-поставок (мелкие посылки). Тогда стороны договорились устранить любые существующие ограничения по части таможенных процедур, применяемых к этому виду поставок, а также обязались не взимать таможенные пошлины с экспресс-поставок стоимостью ниже значения, зафиксированного правительством каждой из сторон. Это положение почти в неизменном виде перекочевало в ВПТТП, за исключением того, что теперь стороны не обязаны пересматривать нижний порог стоимости для определения принадлежности товара к экспресс-поставке.
Регулирование трансграничной торговли услугами также претерпело изменения. Замораживание коснулось положений, ограничивающих действия почтовых монополий. Изначально государственным почтовым службам, обладающим монопольным положением на рынке, запрещалось использовать механизмы перекрестного субсидирования, то есть финансировать убыточные услуги экспресс-доставки за счет прибыли, получаемой от оказания традиционных почтовых услуг. В новом соглашении этот запрет снят.
В новом соглашении изменились специфические обязательства Брунея, Перу, Чили и Мексики в секторе финансовых услуг, для которых ранее предусматривался переходный период. С выходом США эти страны согласились открыть свои рынки для иностранных финансовых компаний сразу после вступления ВПТТП в силу.
В части телекоммуникационных услуг одно изменение коснулось статьи, регулирующей порядок разрешения споров: было заморожено положение, по которому телекоммуникационные компании могли подавать апелляционные жалобы на решение суда страны-партнера.
Оставшиеся сферы регулирования, указанные в тексте ВПТТП, не подверглись серьезным изменениям. Стороны полностью сохранили главу по госпредприятиям, которую активно продвигали США. Положения данной главы затрудняют получение льготного финансирования и преференций для госкомпаний. В частности, прописаны ситуации, которые могут являться индикаторами негативных эффектов, вызванных оказанием некоммерческой помощи госпредприятию со стороны государства, также выделены правила по определению ущерба, нанесенного стране-партнеру по ТТП в связи с оказанием такой помощи.
Подтверждая статус торгового соглашения нового поколения, ВПТТП сохранило в нетронутом виде главу по электронной коммерции. Это значит, что вводится постоянный мораторий на взимание сторонами таможенных пошлин на электронные трансмиссии, включая цифровой контент, передаваемый электронным способом (книги, фильмы, программы). В ВТО подобный мораторий носит временный характер и продлевается каждые два года по итогам министерских конференций (последний раз до декабря 2019 года).
Помимо моратория, вводятся требования по юридическому признанию электронной цифровой подписи, а также положения о необходимости сближения и обеспечения совместимости различных правовых подходов сторон в области защиты персональных данных, положения о защите прав потребителей.
Наконец, не допускается введение требований по локализации данных, когда компании обязывают содержать серверы с данными пользователей внутри страны, вводятся положения по возможности требования раскрытия исходного кода программного обеспечения при осуществлении импорта.
Последние споры
Помимо окончательного списка замороженных положений ВПТТП, дольше всего пришлось разбираться с отдельными претензиями Канады, Вьетнама, Малайзии и Брунея.
Вьетнам требовал исключить возможность штрафов за нарушение трудовых стандартов. Вьетнамские представители ссылались на нехватку времени для приведения своего трудового законодательства в соответствии с обязательствами соглашения в части труда. Так, согласно ВПТТП Вьетнам должен ратифицировать все восемь основополагающих конвенций Международной организации труда. Вьетнамские представители отмечали особые сложности в пересмотре механизма формирования профсоюзов и органа по разрешению трудовых споров.
По итогам переговоров было принято решение оставить соответствующую статью без замораживания. В качестве контраргумента вьетнамским представителям объяснили, что у них будет два года на ратификацию соглашения и еще дополнительно пять лет до начала действия торговых санкций. Таким образом, семи лет должно хватить для необходимых изменений в законодательстве.
Малайзия и Бруней требовали переходный период для национальных государственных компаний, чтобы те постепенно адаптировались к новым условиям конкуренции. Малайзия – для государственных энергетических компаний, Бруней – для компаний, занятых добычей угля. В финальной версии ВПТТП их пожелания учли в полной мере. Но конкретные временные рамки для адаптации в тексте не были обозначены.
Если требования Вьетнама, Малайзии и Брунея были четко сформулированы с указанием на соответствующие части соглашения, то Канада поступила наоборот. Свою претензию она оформила как «культурные изъятия». Канада хотела предусмотреть в тексте ВПТТП возможность вводить торговые ограничения в области искусства и культуры (например, квоты на показ иностранных фильмов).
Канадские представители использовали сопроводительные письма (формируют обязательства) для обсуждения условий с каждой страной ВПТТП, которые были опубликованы в день подписания соглашения. Условия, согласованные в рамках двусторонних договоренностей, совпадают для всех партнеров Канады по ВПТТП и заключаются в следующем: Канада может принимать или поддерживать дискриминационные требования к поставщикам услуг или инвесторам для внесения финансовых взносов в развитие канадского контента и может принимать или поддерживать меры, которые ограничивают доступ к зарубежному аудиовизуальному контенту.
Что дальше?
Чтобы не повторять ошибок оригинального соглашения, стороны сразу обозначили более гибкие условия вступления ВПТПП в силу. Теперь оно начинает действовать через 60 дней с даты ратификации ВПТТП шестью странами-участницами или как минимум 50% подписантов (не обязательно оригинальных).
Последнее условие дает больше пространства для маневра в случае выхода одного или сразу нескольких партнеров из соглашения, чтобы не повторилась ситуация с Трампом и США. В оригинальном тексте ТТП вступление в силу соглашения было возможно только после ратификации шестью участниками, представляющими минимум 85% регионального ВВП изначальных подписантов с использованием данных за 2013 год.
Теперь страны ВПТТП должны в очередной раз ратифицировать соглашение. Главная интрига заключается в том, кто из участников нового соглашения в итоге его ратифицирует и вернутся ли США.
Вероятнее всего, до конца ратификации дойдет большая часть подписантов, в особенности Япония, Чили и Новая Зеландия. Первые две страны, по сути, возобновили переговоры по соглашению, а значит, всерьез заинтересованы в его реализации. Япония и Новая Зеландия уже ратифицировали первую версию ТТП, то есть теперь им нужно будет лишь внести незначительные поправки в национальное законодательство.
Ясного ответа на второй вопрос пока нет. Дональд Трамп на протяжении всего 2017 года повторял, что ТТП – невыгодное для США соглашение. На Всемирном экономическом форуме в Давосе он заявил, что США вернулись бы в ТТП, если бы условия соглашения были лучше для страны. Тем не менее в конце февраля министр финансов США Стивен Мнучин сказал, что переговоры о возможном возвращении страны в ТТП ведутся на «очень высоком» уровне с коллегами из стран-участниц его новой версии.
Если США все-таки решат вернуться, то на нынешней поздней стадии переговоров соглашения придется снова пересматривать. И, судя по позиции Трампа, простого размораживания положений ВПТТП тут будет явно недостаточно. Поэтому, скорее всего, США снова присоединятся к ВПТТП только после ухода Дональда Трампа с поста президента.
Московский Центр Карнеги. 20.03.2018
