Не покидая Минска. Как может выглядеть реинтеграция Донбасса

Олег Игнатов, заместитель директора Центра политической конъюнктуры

Сейчас вопрос стоит не только о прекращении огня, но и о формировании сильных политических стимулов для непризнанных республик, чтобы наконец начать разоружение и реинтеграцию. Эта задача лежит в первую очередь на центральных украинских властях, которым придется снять табу на политический процесс и изменение собственного законодательства, чтобы создать легальную рамку для реинтеграции.

Вопрос о судьбе непризнанных республик Донбасса неоднократно ставился в рамках Минского процесса при обсуждении возможных сценариев реинтеграции неподконтрольных территорий в состав Украины.

Украинские переговорщики вновь и вновь поднимали эту тему в Контактной группе и в нормандском формате, обозначая роспуск ДНР и ЛНР как одно из условий разблокирования политической части Минских соглашений. Западные переговорщики тоже поддерживали обращение к российским представителям разъяснить видение будущего государственных структур, созданных повстанцами.

При этом и Украина, и Запад апеллируют к базовому тексту Комплекса мер по выполнению Минских соглашений от 12 февраля 2015 года, а в нем вообще ничего не говорится о таких политических субъектах, как ДНР и ЛНР. В таком случае наиболее логичным сценарием урегулирования им кажется разоружение военизированных формирований и роспуск незаконных с точки зрения украинского законодательства государственных структур прежде, чем в Донбассе может быть создана широкая автономия на основании украинских законов, имеющих постоянный, а не временный характер.

Однако в данный момент ни у кого из участников переговоров нет дорожной карты реинтеграции Донбасса, в которой бы детально описывалась мирная передача контроля над территорией от инсургентов к законным украинским властям, включая государственную границу. Тупик, в который зашел мирный процесс, не позволяет строить столь далеко идущие планы и смещает фокус на решение более актуальных вопросов «на земле». Кроме того, украинские и западные переговорщики не считают республики самостоятельными политическими субъектами и дают понять, что ДНР и ЛНР – это проблема России, на которую негласно возлагается обязанность предложить на их счет свое решение.

Общеизвестно, что язык и конкретные формулировки Комплекса мер оставляют возможность для разного толкования очередности шагов и содержания обязательств сторон конфликта. Вместе с тем Минские соглашения пусть и приблизительно, но все-таки определяют диапазон возможных сценариев реинтеграции и то, как могла бы быть мирно решена проблема непризнанных республик.

Для Украины и западных участников переговоров неудобный момент состоит в том, что текст Комплекса мер опять-таки составлен таким образом, что Россия и ДНР-ЛНР могут выбрать наиболее благоприятный для себя и соответственно наименее политически приемлемый для Украины сценарий реинтеграции. В результате этот ключевой вопрос мирного урегулирования неизбежно окажется предметом ожесточенного торга, если и когда до этого дойдет дело.

Неопределенность Минских соглашений

Минский Комплекс мер допускает неопределенность в обозначении субъектов мирного процесса. Это затрудняет согласованное понимание переходного периода. Кроме того, он не содержит линейного порядка шагов, которые стороны конфликта должны выполнить для достижения всеобъемлющего политического урегулирования.

В Минских соглашениях действительно не предусмотрены такие субъекты, как республики Донбасса. В них говорится об отдельных районах Донецкой и Луганской областей, которые должны быть наделены постоянным и закрепленным в Конституции особым статусом, возникнуть как новое территориальное образование внутри Украины и начать функционировать после местных выборов, проведенных по украинскому законодательству.

При этом полностью остаются за скобками такие не менее важные вопросы, как соотношение особого статуса отдельных районов и унитарного характера украинского государства, а также субординация и разделение полномочий между отдельными районами и Донецкой и Луганской областями Украины, в состав которых, как предполагается, по-прежнему входят указанные образования.

Тем не менее текст Комплекса мер оставляет возможность для интерпретации, в которой фактические переговорщики ДНР и ЛНР в Контактной группе уже обозначаются представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Например, пункт 11 говорит, что «вопросы, касающиеся местных выборов, будут обсуждаться и согласовываться с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках трехсторонней Контактной группы». То есть получается, что до местных выборов, на которых должны быть сформированы новые законные власти и после которых «отдельные районы» должны заработать легитимно, представители неподконтрольных территорий в Контактной группе уже названы представителями этих районов.

Этот курьез можно было бы списать на нежелание Порошенко, Меркель и Олланда в феврале 2015 года создавать лазейку для легитимации республик в переговорном процессе. Но сознательный отказ от более четкого различения субъектов в том числе привел к проблеме нечеткого обозначения обязательств для определенных в Минских соглашениях сторон конфликта.

Далее, ключевым пунктом, который описывает возвращение Украиной контроля над территориями и одновременно завершение всего процесса мирного урегулирования, является пункт 9 – «Восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины во всей зоне конфликта, которое должно начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования… в консультациях и по согласованию с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках трехсторонней Контактной группы».

С интерпретацией пункта 9 есть как минимум три серьезные проблемы, которые, собственно, и создают большое пространство неопределенности.

Во-первых, в тексте Комплекса мер пункт 9 не вписан в порядок, который образуют пункты 1–4 (прекращение огня, отвод тяжелых вооружений в три зоны безопасности, обеспечение верификации и мониторинга режима прекращения огня со стороны ОБСЕ и начало диалога о модальностях проведения местных выборов в первый день после отвода тяжелых вооружений). Также с ним не связан пункт 5 (амнистия), который сам выпадает из этого порядка.

Во-вторых, после пункта 9, на котором, напомним, завершается траектория урегулирования, идут еще два важнейших положения в сфере безопасности и политики, которые по логике должны ему предшествовать. Это пункты 10 (вывод всех иностранных вооруженных формирований, военной техники, а также наемников с территории Украины под наблюдением ОБСЕ и разоружение всех незаконных групп) и 11 (проведении конституционной реформы и принятие особого статуса на постоянной основе). Эти два пункта в тексте Комплекса мер сформулированы таким образом, что их логическую и временную связь с выборами, а значит, и с передачей границы необходимо реконструировать переговорщикам, то есть оговаривать в виде специальных соглашений.

В-третьих, формулировка пункта 9 допускает интерпретацию, на которой может настаивать Россия, но которую вряд ли поддержит Украина, – что созданные инсургентами государственные структуры могут некоторое время сосуществовать с формируемыми или сформированными легитимными украинскими властными структурами на этих территориях.

Все опять-таки упирается в вопрос о границе. Согласно            пункту 9, украинские власти восстанавливают контроль над границей не сразу после местных выборов и их признания ОБСЕ состоявшимися, а постепенно, в диалоге с представителями отдельных районов. На практике это может означать как то, что ДНР и ЛНР передадут контроль новым властям сразу, при этом последние уже будут самостоятельно вести диалог с Киевом о восстановлении суверенитета над территорией (который будет сопровождаться, например, открытием доступа украинским силовикам), так и то, что новые власти будут посредниками в диалоге между Киевом и инсургентами о возвращении украинского суверенитета. Последнее, в свою очередь, означает, что ДНР и ЛНР продолжат существовать некоторый согласованный период после выборов, пока граница не будет окончательно передана украинским пограничникам.

Таким образом, текст минского Комплекса мер допускает три субъекта, которые принимают участие в процессе реинтеграции, – это центральные украинские власти, представители инсургентов, которые де-факто обладают контролем над территорией, и избранные по украинскому законодательству представители отдельных районов.

Порядок шагов, который ведет к восстановлению суверенитета Киева над неподконтрольной частью Донбасса, представлен как постепенный, разбитый на несколько этапов, которые, в свою очередь, должны быть определены и согласованы в рамках диалога между сторонами конфликта. Важно также подчеркнуть, что в соответствии с Минскими соглашениями диссолюция (роспуск) непризнанных республик не осуществляется каким-либо внешним субъектом и в результате силового принуждения.

Возможные варианты

Ключевыми параметрами, которые определяют передачу контроля над территорией от ДНР и ЛНР к украинским властям, являются разоружение, местные выборы и постепенное восстановление суверенитета над границей. В том случае, если ООН появится в зоне конфликта как важный и тем более ключевой брокер в урегулировании, этот фактор также будет приниматься во внимание участниками переговоров при планировании реинтеграции Донбасса.

В теории Минские соглашения оставляют два базовых сценария, которые могут появиться на столе переговоров. Повторим, что их описание пока представляется возможным только в общих чертах, потому что детализация зависит от того, в каком порядке будут выстроены обязательства сторон, и от того, какие начальные условия для урегулирования будут созданы.

Первый сценарий – самороспуск всех нелегальных с точки зрения украинского законодательства властных субъектов до проведения местных выборов. В таком случае Киеву неизбежно придется обеспечить возможность для участия в этих выборах действующим властям непризнанных республик. В переходный период, когда государственные структуры республик уже распущены, а новые украинские органы власти еще не избраны и не приступили к своей работе, вакуум власти может быть заполнен администрацией ООН, а функции безопасности переданы международным полицейским силам или тем же «голубым каскам».

В этом сценарии процесс разоружения и демилитаризации зоны конфликта также должен быть завершен до голосования. Легитимность ДНР и ЛНР носит в значительной степени силовой характер. Разоружение инсургентов до выборов может привести к тому, что их властные структуры де-факто перестанут существовать до проведения голосования. В этой связи, как было сказано выше, ООН должна получить широкие полномочия по управлению территориями.

Второй сценарий – самороспуск всех нелегальных с точки зрения украинского законодательства властных субъектов после проведения местных выборов. В этом сценарии фактически признается сосуществование параллельных органов власти в течение временного периода, который должен быть оговорен и зафиксирован отдельно сторонами конфликта и визирован международными посредниками.

Условия самороспуска будут определены после того, как в диалоге между Киевом, избранными по украинскому закону представителями отдельных районов и представителями инсургентов решится вопрос о передаче границы, то есть о контроле над всей в настоящий момент не контролируемой украинскими властями территорией Донбасса. Возможно, роспуск республик будет также разбит на несколько этапов и увязан с этапами расширения контроля Киева над неконтролируемой территорией.

Важно понимать, что функционирование параллельных органов власти оставляет контроль над территорией на протяжении всего периода до выборов и некоторого периода после них за фактическими властями, то есть за инсургентами, даже при условии присутствия контингента ООН в зоне конфликта. В свою очередь, сохранение за ними контроля над территорией будет означать наличие у них определенных видов вооружений, а значит, разоружение и демилитаризация также не будут завершены до окончательного восстановления суверенитета над границей и начала функционирования новой народной милиции. До этого инсургенты будут иметь по крайней мере стрелковое оружие и сохранять роль в обеспечении безопасности в регионе.

Очевидно, что первый сценарий более выгоден Украине и на первый взгляд технически более прост. Однако он предполагает, что инсургенты получат очень сильные гарантии собственной безопасности и своего политического будущего в составе единой Украины до проведения местных выборов. Такие гарантии Киеву придется дать как самим инсургентам, так и России, которой неизбежно придется оказывать политическое давление на представителей непризнанных республик. При этом важно понимать, что гарантии должны быть предоставлены в такой форме, которая устроит всех.

Второй сценарий технически более сложен и наполнен большим количеством условий, полное выполнение которых потребует от всех участников высокого уровня доверия друг к другу. Кроме того, в него заложены серьезные риски для Украины, что инсургенты попытаются манипулировать процессом в своих интересах, сохраняя оружие и откладывая возвращение контроля над территорией после выборов. В то же время для России он может оказаться более приемлемым по тактическим соображениям, поскольку сохраняет на максимально долгий период значительные рычаги влияния на ситуацию в Донбассе и на этот же период предоставляет инсургентам сравнительно надежные гарантии физической безопасности.

Как было сказано, Минские соглашения лишь задают рамки, но не детерминируют выбор в пользу какого-либо из сценариев. Украина имеет возможность толковать процесс реинтеграции в свою пользу, Россия – в пользу непризнанных республик. Однако одно можно сказать точно: если Украина и западные гаранты мирного процесса будут ждать от России решения проблемы, то в соответствии с минским Комплексом мер она найдет достаточно аргументов, чтобы настаивать на приоритетности такого сценария, который невыгоден украинской стороне.

Реинтеграция и фактор времени

В процессе реинтеграции Донбасса, если он будет запущен, учет временного фактора и тех изменений, которые произошли в зоне конфликта и на Украине с 2014 года, будет играть одну из главных ролей.

В Комплексе мер определен период, когда стороны конфликта должны выполнить свои обязательства, а Украина вернуть суверенитет над неподконтрольными территориями, – конец 2015 года. В момент подписания договоренностей в феврале 2015 года непризнанные республики существовали меньше года. Подписанты соглашений исходили из того, что их политическая дезинтеграция с Киевом является обратимой в достаточно короткий срок – меньше года. Можно допустить, что, если бы политический процесс в 2015 году мог развиваться быстро и без задержек после того, как стороны договорились бы об очередности выполнения шагов, в конце года проблема восстановления суверенитета над Донбассом могла бы не быть столь трудноразрешимой.

Однако фактор времени (в 2018 году республикам исполнится четыре года, и, как ожидается, в ноябре пройдут вторые выборы органов исполнительной и законодательной власти ДНР и ЛНР), масштаб и глубина произошедших там и на Украине преобразований, а также тот факт, что процесс разоружения инсургентов так и не был запущен, - все это, безусловно, придется учитывать при обсуждении реинтеграции Донбасса.

Поэтому, во-первых, в настоящий момент вопрос стоит не только в прекращении огня на линии соприкосновения и в формировании устойчивого пространства безопасности на всей территории конфликта, но и в формировании сильных политических стимулов для непризнанных республик, чтобы наконец начать разоружение и интеграцию. Эта задача лежит в первую очередь на центральных украинских властях, которым придется снять табу на политический процесс и изменение собственного законодательства, чтобы появилась легальная рамка для реинтеграции.

По прошествии времени и с учетом всех изменений Россия уже не в состоянии принудить заинтересованные в сохранении статус-кво власти республик к такому сценарию реинтеграции, который будет выгоден только Украине, но почти невыгоден или совсем невыгоден лидерам инсургентов. То, что можно было сделать в 2014 и 2015 годах, уже невозможно сделать сейчас, в 2018 году, и тем более нельзя будет сделать в ближайшие годы.

Во-вторых, следует отдавать себе отчет, что, даже если баланс между интересами сторон конфликта будет найден на бумаге, ситуация в Донбассе и на Украине зашла настолько далеко, что риски открытого сопротивления, в том числе вооруженного, со стороны спойлеров с обеих сторон очень высоки. Чтобы не потерять контроль над ситуацией, Украине и Донбассу, не без помощи международных посредников, придется достичь очень высокого уровня кооперации и доверия, что опять-таки упирается в проблему создания Киевом сильных политических стимулов для реинтеграции Донецка и Луганска.

Публикация подготовлена в рамках проекта «Европейская безопасность», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел и по делам Содружества (Великобритания)

Московский Центр Карнеги. 05.03.2018