Центральная Азия в 2018 году — прогнозы и сценарии
Voices on Central Asia (Голоса в Центральной Азии) — это новая платформа для экспертов, авторов и журналистов, работающих по Центральной Азии, призванная развивать обмен исследованиями, дискуссиями, фотографиями и другими данными в более доступной форме. Эта платформа появилась в результате сотрудничества между Программой Центральной Азии (CAP) и Региональной аналитической сетью Центральной Азии (CAAN), обе которые входят в Институт европейских, российских и евразийских исследований Университета Джорджа Вашингтона (IERES).
Ниже мы приводим перевод главного материала нового ресурса «2018: What is Stirring in Central Asia?», посвященного прогнозам и сценариям в регионе в 2018 году.
Марлен Ларюэль, директор Программы Центральной Азии (CAP) делится своим мнением о случившихся и грядущих преобразованиях в регионе:
2017 год был насыщенным событиями в Центральной Азии, только благодаря внутренним преобразованиям в Узбекистане, возобновлению регионального сотрудничества и появлению нечетких контуров будущего. Но в целом в регионе обошлось без нестабильности и неожиданностей. В Кыргызстане произошла мирная смена власти, где проявились как демократические, так и патрональные черты. В Казахстане стабильность — или даже застой? Хотя проблемы перехода власти и восстановления национальной экономики все еще тяжело нависают над вялотекущей общественной жизнью. Но происходит культурная активность, о чем свидетельствуют дискуссии об изменении алфавита и осуждение колониальной истории, связанной с Россией. Таджикистан, похоже, сворачивает на все более ограничительную политику, в то время как в Туркменистане происходят медленные и сдержанные общественные изменения при нарастании экономических трудностей (по мере того, как государственный бюджет пытается функционировать практически в отсутствие доходов от экспорта газа).
Предполагаемая новая стратегия США в отношении Афганистана не изменит характер ограниченного участия Америки в регионе. Внешняя политика Вашингтона будет сосредоточена на Ближнем Востоке, России и Северной Кореи, и это в сочетании с изоляционистским настроем Соединенных Штатов оставляет мало места для Центральной Азии на радаре Вашингтона.
Китай будет продолжать развивать свою стратегию «Шелкового пути», но и она, похоже, замедляется. По крайней мере, в ближайшей перспективе проект не будет иметь значительного трансформационного воздействия; влияние Китая на экономику и общество региона останется примерно таким же, как и сейчас. Россия, со своей стороны, занята внутренними делами, в частности, обеспечением переизбрания Путина в марте и подготовкой нового президентского мандата, возможно, последнего. По мере того как российская экономика медленно восстанавливается, с положительным прогнозом роста на 2018 год, она будет продолжать привлекать мигрантов из Центральной Азии, роль которых в происходящих в регионе социальных преобразованиях, в частности в отношении ислама, остается критической. Однако, с точки зрения внешней политики, Россия в первую очередь сосредоточена на своих отношениях с Западом, включая восстановление хороших отношений с некоторыми европейскими столицами; поиск выхода из Сирии, опираясь на достигнутый успех, а также взаимодействие с основными азиатскими партнерами. В этом контексте Москва по-прежнему считает Центральную Азию сравнительно «стабильной» сферой своего влияния и поэтому ей не будет уделяться особого внимания. И последнее, но не менее важное: стоит упомянуть роль Турции в Центральной Азии: 2018 год может открыть новые пути для развития отношений Турции Эрдогана с Казахстаном и Кыргызстаном на фоне прекращения действия главного инструмента турецкой «мягкой силы» — движения Гюлена.
Александр Либман, профессор Мюнхенского университета имени Людвига и Максимилиана, размышляет о перспективах взаимодействия Центральной Азии и Евразийского экономического сообщества (ЕАЭС):
ЕАЭС может стать гораздо более привлекательным институтом для центральноазиатских государств, если разрешит две свои основные проблемы: внешний протекционизм и сохраняющиеся внутренние барьеры. Однако, как показывает опыт 2017 года, любой прогресс становится все менее вероятным. Отчасти это связано с постоянными противоречиями между государствами-членами. В то время как в 2017 году странам ЕАЭС удалось подписать соглашения о новом Таможенном кодексе (действующие с 2018 года) и о создании совместного рынка медицинских изделий, эти соглашения стали возможны только из-за существенных компромиссов, а не первоначальных планов. Но в 2017 году возникла еще более важная проблема: Россия, похоже, постепенно теряет интерес к ЕАЭС. Хотя в 2010-2013 годах, с точки зрения российского руководства, евразийская интеграция была одним из основных элементов геополитических амбиций России, сегодня Россия гораздо больше интересуется другими темами. Назначение бывшего главы Таможенной службы России Андрея Бельяминова (который покинул свой пост после громкого коррупционного скандала в 2016 году) председателем правления Евразийского банка развития, является признаком того, что Россия возвращается к практике использования евразийских институтов как «места изгнания» для провинившихся политиков (как это было в 1990-х и начале 2000-х годов) — вряд ли эту практику использовали, если бы кто-то интересовался достижением долгосрочного интеграционного прогресса.
В последние годы влияние Евразийского экономического союза на экономическое развитие стран Центральной Азии стало предметом споров. Выделяется два вопроса: высокие внешние тарифы и отсутствие прогресса в отмене внутренних нетарифных барьеров. Экономический кризис в России и снижение цен на нефть с 2014 года оказали неоднозначное влияние на роль ЕАЭС: они снизили потенциальные выгоды от сотрудничества с Россией, одновременно сделав центральноазиатские экономики более хрупкими и, следовательно, зависимыми от сохранения существующих экономических связей, в том числе с Россией. Хотя экономическая ситуация в России несколько улучшилась в 2017 году (с соответствующим положительным воздействием на страны Центральной Азии), Россия не сможет избежать застоя в обозримом будущем. Существующие экономические прогнозы на 2018 год предполагают, что экономики стран Центральной Азии будут продолжать расти, но это связано либо с нынешним очень низким уровнем экономического развития (как в случае с Кыргызстаном), либо обусловлено продолжающейся стабилизацией цены на нефть (как в случае Казахстана), которые, как показали последние годы, могут быть подвержены непредсказуемым колебаниям.
С этой точки зрения наиболее вероятным сценарием для ЕАЭС в 2018 году является продолжение стагнации с некоторым ограниченным прогрессом в отдельных областях (например, на общем рынке электроэнергии), где уже проделана большая работа. На самом деле, можно ожидать, что Россия станет более терпимой к тому, что отдельные страны будут пренебрегать своими обязательствами перед ЕАЭС. Если для Армении и Беларуси эта толерантность будет ограничена логикой геополитики (сопротивление тому, что российское руководство воспринимает как растущее влияние ЕС), Россия, скорее всего, будет меньше обеспокоена Центральной Азией. В то же время основные элементы ЕАЭС будут сохранены: как уже упоминалось выше, в нынешних экономических условиях, конечно, не в интересах центральноазиатских государств создавать новые барьеры для экономических отношений с Россией. Страны Центральной Азии останутся в сложном положении, зависящем от России, но не могут полагаться на Россию как источник экономического роста.
Кейт Маллинсон, научный сотрудник Chatham House, предлагает свое видение контуров неизбежного транзита в Казахстане:
Как единственный лидер советской эпохи, все еще находящийся у власти, и четвертый в мире по длительности правления, 77-летний президент Нурсултан Назарбаев использует свой срок пребывания в 2018 году? Его ключевыми задачами являются работа над его наследием в роли «Ататюрка Казахстана», а также защита интересов его семьи в случае его неизбежного ухода. Его мессианское восприятие той роли, которую он играет, и стабильности, которую он обеспечивает в Казахстане, особенно в условиях нынешней экономической неопределенности, означает, что движение вперед не входит в его повестку дня.
На международной арене Назарбаев добился значительных побед и создал нишу для Казахстана в условиях все более турбулентного геополитического порядка. В январе 2018 года Казахстан начинает свое с трудом заработанное председательство в Совете Безопасности ООН. В следующем году Назарбаев продолжит предлагать Казахстан как нейтральную базу для проведения мирных переговоров и беспрецедентных встреч между лидерами Центральной Азии. Страна также предпримет дальнейшие шаги к членству Казахстана в ОЭСР.
Учитывая непростые краткосрочные перспективы для экономики Казахстана — из-за капризов на нефтяных и сырьевых рынках, продолжающейся слабости банковского сектора и давления на тенге — успешная программа приватизации в 2018 году имеет жизненно важное значение для экономического успеха. В течение последних двух десятилетий были предприняты различные программы приватизации, и реализация последней не должна стать тормозом для проведения реформ в Казахстане.
Несмотря на попытки построить наследие Назарбаева, контуры неизбежного президентского перехода уже видны. Казахстанские бизнес-элиты и инвесторы обеспокоены стабильностью политики в любом сценарии после Назарбаева. Глобальные события в 2017 году, в том числе «борьба с коррупцией» в Саудовской Аравии и свержение президента Зимбабве Роберта Мугабе, обеспокоили внутренние круги. У соседей первая демократическая передача власти в Центральной Азии (в Кыргызстане) и снижение влияния семьи бывшего президента Ислама Каримова в Узбекистане стали не менее тревожными сигналами для элиты.
Назарбаев сидит на вершине вертикальной системы власти, навязывая свою собственную неформальную систему сдержек и противовесов, умело балансируя бесчисленное множество влиятельных бизнес-элиты и отдельных лиц. Без Назарбаева в качестве конечного арбитра политическая экономика Казахстана изменится бесповоротно. Поэтому президент стремится построить сценарий, аналогичный транзиту Сингапура (2004-2011), в ходе которого Ли Куан Ю выступал в качестве «наставника-министра» его сына, премьер-министра Ли Сянь Лунга. В соответствии с этим сценарием новый, менее авторитетный президент станет международным лицом Казахстана, а Назарбаев будет продолжать управлять элитами, используя свои организационные навыки и политическую беспощадность; он также сохранит свой статус «лидера нации».
Такая управляемая преемственность, вероятно, произойдет к концу нынешнего срока Назарбаева в 2020 году и, возможно, раньше, если Назарбаев назначит досрочные выборы. Несмотря на преобладание неформальных договоренностей о разделении власти, Назарбаев будет соблюдать конституцию, чтобы придать легитимность будущему руководству. Ключевые элиты и члены семьи будут назначены на роль коллективного руководства, не полагаясь на одного назначенного наследника. Работая над этим сценарием, в 2018 году Назарбаев продолжит вносить свой вклад в стратегию правительства, включая конституционные поправки, которые уменьшат власть его преемника, укрепит роль премьер-министра и перераспределит власть, убрав ответственность за национальную безопасность и внешнюю политику, а также право наложения вето на законы от верховного лидера.
В краткосрочной перспективе нельзя исключить сценарий неуправляемого перехода, вызванного недееспособностью президента Назарбаева, переворотом или вспышкой беззакония. Эпоха высокого экономического роста, которая в значительной степени изолировала режим от активного в политике общества, закончилась. Вспышки недовольства, в том числе тревожная «утечка мозгов» и спорадические протесты в течение последних нескольких лет, свидетельствуют о том, что социальный договор между правящей элитой и обществом был нарушен, создавая более серьезную проблему для преемственности. Осознавая это растущее недовольство, правительство будет ужесточать политику в отношении гражданского общества и средств массовой информации в 2018 году.
Шон Робертс, профессор Университета Дж. Вашингтона, анализирует произошедшие изменения в Узбекистане:
В 2017 году Узбекистан преподнес самый настоящий сюрприз. Приход к власти Шавката Мирзиеева после смерти Ислама Каримова не стал удивительным, но изменения, которые Мирзиеев предложил для страны с момента прихода к власти, стали неожиданными, если не сказать больше. Будучи премьер-министром Каримова на протяжении более десяти лет, мало кто ожидал, что Мирзиеев изменит курс страны, и многие аналитики предсказывали, что он будет управлять еще более жестко, чем Каримов. Тем не менее, стратегия развития нового президента, план масштабных реформ, начатых вскоре после того, как он пришел к власти, пообещали спокойную революцию сверху, которая постепенно может уничтожить в значительной степени неустойчивую систему, которую построил его предшественник. Более того, хотя критики постоянно ставят под сомнение искренность предложенных реформ этой стратегии, изменения, уже внесенные новым правительством в Ташкенте в 2017 году, были не чем иным, как трансформационными.
В то время как Узбекистан долгое время сопротивлялся идее регионального сотрудничества, Мирзиеев провел большую часть прошлого года, продвигая региональную интеграцию, и совершил несколько поездок по региону, чтобы продемонстрировать свою приверженность сотрудничеству. Среди прочего, эти поездки привели к разрешению давних споров между странами и заключению соглашений о дальнейшем сотрудничестве. Кроме того, после многолетнего жесткого контроля за курсом валюты Узбекистана, новое правительство добилось существенных успехов в валютной реформе, что потенциально открывает двери для новых иностранных инвестиций. Наконец, правительство Мирзиеева приступило к сложному процессу реформ в сфере верховенства права, установлению защиты арестованных и разработке новой системы назначения судей. Это может улучшить ситуацию с законностью и справедливостью в стране, которая долгое время рассматривается как наименее справедливая в мире.
Все эти изменения стали приятным сюрпризом для многих жителей Узбекистана, которые привыкли к одному из самых авторитарных режимов в мире в последние годы жизни Каримова. Более того, эти ветры перемен сопровождались, по крайней мере, небольшими послаблениями на политической арене. Несмотря на то, что новое правительство не предприняло значительных шагов в направлении фактической демократизации, Мирзиеев искал способы уменьшить репрессивный характер государства и получить больший вклад от граждан. Эти меры включали освобождение политических заключенных, повышение терпимости властей к религиозному поведению среди граждан и создание «виртуального кабинета», что позволяет гражданам подавать жалобы или давать рекомендации правительству через электронные СМИ.
Несмотря на эти значительные изменения в 2017 году, реальный тест для будущей траектории Узбекистана наступит в следующем году. События в стране в течение 2018 года должны помочь ответить на вопрос о том, действительно ли Узбекистан либерализуется или просто смягчает свой авторитарный стиль управления. Хотя многие политические заключенные были освобождены, власти недавно посадили других политических противников. В то время как государственные СМИ взяли более критический тон, пока рано говорить о развитии независимых СМИ. Кроме того, несмотря на активное участие правительства в рассмотрении жалоб и рекомендаций, в стране практически нет независимого гражданского общества. Наконец, нет никаких признаков того, что политические партии развиваются, чтобы соревноваться на выборах на конкурсной основе, или что парламент действительно сдерживает исполнительную власть.
Если в следующем году в этой сфере будет хотя бы скромный прогресс, это будет говорить о том, что Узбекистан действительно меняется, но если прогресса не будет, то это означает, что существуют значительные лимиты для изменений, которые Мирзиеев пытается ввести в стране. Однако, если Мирзиеев действительно попытается либерализовать политическое пространство даже постепенно в течение следующего года, другой вопрос, на который мог бы ответить 2018 год, — это реальная степень полномочий нового президента в отношении органов безопасности и других влиятельных игроков. С одной стороны, по крайней мере частичная политическая либерализация могла бы усилить Мирзиеева, обеспечивая ему общественную поддержку и ослабив силу консервативных элементов, которые по-прежнему привержены культуре контроля, созданной Каримовым. С другой стороны, это может быть опасной игрой и может привести к аннулированию даже тех успехов, достигнутых в 2017 году. В любом случае 2018 год станет для Узбекистана важным для Узбекистана годом и, вероятно, прояснит будущее самой густонаселенной страны в Центральной Азии.
Медет Тюлегенов, профессор Американского Университета в Центральной Азии (АУЦА), задается вопросом о том, насколько стабильной будет политическая ситуация в Кыргызстане в 2018 году после смены президента:
Смена власти осуществлена стабильно, по крайней мере, в краткосрочной перспективе. Важнейшая задача обеспечения плавной последовательности на выборах была успешной благодаря ныне экс-президенту Атамбаеву. Это был первый случай, когда президент Центральной Азии участвовал в выборах без участия в них (не считая временного председательства Отунбаевой). За месяц до выборов Атамбаев быстро и недвусмысленно включился в игру, поддержав своего возможного преемника Сооронбая Жээнбекова и яростно нападая на главного конкурента, Омурбека Бабанова. В значительной степени победа на выборах Жээнбекова, рейтинг которого был очень низким за несколько месяцев до выборов, был обеспечен его предшественником.
Атамбаеву также должен быть благодарен за свою должность нынешний премьер-министр Сапар Исаков, давний помощник экс-президента, технократ-управленец, который пока не имеет самостоятельных политических амбиций. Недавно избранный спикер парламента Дастан Джумабеков из небольшой фракции также не имеет большого влияния. Все три политика имеют относительно низкий политический капитал, соизмеримый со своими должностями, и им потребуется время, чтобы завоевать лояльность различных политических групп, чтобы начать играть независимую политику. Эта слабость обеспечивает стабильность, но она остается хрупкой, поскольку она может продолжаться только до тех пор, пока некоторые из этих фигур не начнут развивать свои амбиции за счет других лидеров.
У недавно избранного президента есть как минимум три неотложные задачи. Первый — это создание образа, соответствующего его статусу президента. Что включает в себя построение своего имиджа как независимого политика, даже считаясь с наследием Атамбаева. Это единственный способ получить поддержку общественности и политической элиты, которая ему нужна при выполнении даже самых минимальных президентских функций. Сравнение с Атамбаевым, которое, вероятно, будет проводиться часто в ближайшей перспективе, это и благословение, и проклятие — легко выглядеть лучше, когда вы открыто не формулируете свои собственные моральные суждения в государственной политике, но ведь все ожидают, что это молчание когда-то прекратится.
Еще одна задача — исправить затяжной ущерб, нанесенный его предшественником на внешнеполитическом фронте, прежде всего в плане двусторонних отношений с Казахстаном. Однако речь идет не только об улучшении отношений с Казахстаном, но и с ЕАЭС, Узбекистаном и за пределами постсоветского пространства.
Эта задача также относится к третьей, самой сложной задаче президента, которая должна идентифицировать его собственное место в общей конфигурации власти. Атамбаев оставил нового президента посреди системы неформальной власти, укрепившейся с 2012 года. Единственные значительные формальные полномочия президента входят в сферу внешней политики; они будут исполняться. Неофициальные полномочия включают контроль доступа к различным важным политическим должностям и разработку национальной стратегии развития, поскольку до сих пор наиболее важные стратегии исходили от администрации президента. При этом продолжение последней практики не может не вызвать напряженности в отношениях с кабинетом премьер-министра.
Высокая напряженность внутри триумвирата (президента, премьер-министра и спикера), скорее всего, будет иметь место — главным образом между президентом и премьер-министром. Ведение собственных независимых «шоу» — на иностранных и внутренних фронтах — это способ для политиков обеспечить разделение властей. Тем не менее, два фронта взаимосвязаны, и есть институциональное наследие участия президента во внутренней политике. То, как нынешнее правительство продолжит свой пакет реформ («40 шагов к новой эпохе»), будет указывать на подход исполнительной власти. Во многих отношениях мяч находится в стане Жээнбекова: преодоление наследия Атамбаева, где министры регулярно отчитывались перед президентом перед камерами, станет примером реконфигурации отношений внутри политического поля.
Ситуацию с Казахстаном можно рассматривать как временную аберрацию или как признак более широкой проблемы. Это кризис на многих фронтах — с точки зрения двусторонних отношений, многосторонних отношений внутри ЕАЭС и выявления уязвимости Кыргызстана. В то время как первые два фронта будут исправлены на официальном уровне, вопрос о слабости логистики Кыргызстана должен быть изучен дальше.
Вероятно, Атамбаев сохранит сравнительно низкий профиль, и его общественное участие в политике, возможно, будет ограничено его любимой темой, моральным развитием страны. Это, по крайней мере, сфера, в которой он имеет определенную легитимность и где он не чувствует конкуренции со стороны нового президента. Существует высокая вероятность того, что он останется общественным деятелем и/или окажет неформальное влияние на президента и нынешнего главы кабинета министров. Хотя последняя роль может длиться недолго, граждане Кыргызстана будут продолжать видеть, что он публично участвует по целому ряду вопросов, и это, возможно, позволит ему вернуться к официальной политике в некотором качестве, например, как глава партии на парламентских выборах.
2018 год, скорее всего, будет сравнительно нестабильным, а из-за напряженности в отношениях между исполнительной и парламентской властью могут произойти самые драматические события. «Стабильность», ключевое слово кампании для нового президента, может быть темой года. Это говорит о возможности перестановок в парламентской коалиции или в правительстве, что сделает политику предстоящего года несколько более оживленной. Процессы, способные привести к более радикальным политическим изменениям, могут быть вызваны неудовлетворенностью тех групп, которые остались не у дел в период после выборов. Это может усугубиться еще одним возможным разделением ролей между новым премьер-министром и президентом, где премьер-министр проводит либеральные реформы, в то время как президент получает контроль над безопасностью (формально президентскую функцию) и блокирует инакомыслие. Все это имеет потенциал для создания трещин в политической элите.
CAAN. 21.12.2017
