Лидер на фоне остальных: Грузия как новая «история успеха» в восточной политике ЕС

Андрей Девятков, кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Центра постсоветских исследований Института экономики РАН, доцент кафедры региональных проблем мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова

«Страны, которые заявляют о своих больших амбициях, должны следовать по пути реформ. Грузия в этом отношении — хороший пример». Эти слова содержатся в совместной статье министров иностранных дел Швеции и Польши М.Вальстрем и В.Ващиковского, которую они написали накануне саммита Восточного партнерства 24 ноября 2017 г. в Брюсселе, чтобы заявить о необходимости укрепления отношений ЕС с восточными соседями. Действительно, в последние годы именно Грузия стала практически единственной страной региона, сочетающей большие амбиции в отношениях с Евросоюзом с некоторыми практическими изменениями в сфере государственного управления и экономики, которые соответствуют взятым Тбилиси на себя обязательствам в рамках «политической ассоциации и экономической интеграции» с ЕС. В этой связи актуален вопрос, сможет ли Грузия претендовать на то, чтобы на фоне несбывшихся надежд о европеизации Молдовы стать новой «историей успеха» Восточного партнерства?

Достижения со знаком плюс

В официальных документах Евросоюза и заявлениях его представителей отношение к Грузии преимущественно позитивное. Есть несколько ключевых направлений, по которым Тбилиси, как считают в Брюсселе, добивается неплохих результатов. Во-первых, Грузия радует Брюссель планомерным и своевременным выполнением большинства пунктов соглашения об ассоциации, а также дорожной карты по либерализации визового режима с ЕС. Ведь другие страны Восточного партнерства, в особенности Украина, часто нарушают конкретные сроки принятия тех или иных законодательных актов или издания национальных планов по отдельным направлениям государственной политики. С Грузией же эта проблема минимальна.

Во-вторых, Грузия за счет точечных изменений (например, введения с 2017 г. мониторинга подаваемых чиновниками деклараций о доходах или повышения прозрачности государственных торгов) сохраняет и даже улучшает свои достаточно высокие позиции в ключевых международных рейтингах, отражающих состояние инвестиционного климата в стране. Так, в Международном индексе восприятия коррупции страна занимает 44 строчку из 176, а в рейтинге Doing Business — 16 место из 190. Международные эксперты отмечают и высокую эффективность системы макрофинансового регулирования в Грузии.

Кроме того, грузинские власти проводят политику максимальной интеграции в систему международных торговых соглашений: помимо ЕС, соглашения о свободной торговле Тбилиси заключил с Китаем и Европейской ассоциацией свободной торговли. В этой связи стоит напомнить, что соответствующий договор о свободной торговле с Россией, который был заключен еще в 1994 г., также продолжает действовать. В результате иностранные и внутренние инвесторы не просто имеют комфортные условия для деятельности с точки зрения государственного регулирования, но и получают возможность выстраивать свои производственные и логистические цепочки с учетом относительной открытости внешних рынков.

В-третьих, с 1 июля 2017 г. Грузия первой среди государств региона стала полноправным членом Энергетического сообщества, которое было создано по инициативе Брюсселя в целях либерализации энергетических рынков в соответствии с законодательством ЕС, прежде всего с т.н. Третьим энергопакетом. Грузия, которая после распада Советского Союза столкнулась с серьезной проблемой энергодефицита, еще с 1997 г. предпринимала планомерные усилия по созданию конкурентного рынка поставок и распределения газа и электроэнергии. В частности, более 40% электроэнергии в стране производится сегодня частными компаниями, а в 2016 г. Грузия стала даже нетто-экспортером электроэнергии. Грузии также удалось наладить в соответствии с международными стандартами работу национального регулятора энергетических рынков.

Тень внутренней политики

Однако параллельно с дискурсом об успехах грузинской модернизации в мировых СМИ регулярно появляются сообщения о том, что Грузией в реальности управляет не парламент или президент, а крупный бизнесмен Бидзина Иванишвили, в то время как созданная им партия «Грузинская мечта», имея в парламенте конституционное большинство, стремится и дальше расширять контроль над политическим и медийным пространством страны. Таким образом, внутриполитические реалии в Грузии бросают тень на имидж страны, объявляющей себя частью Европы.

В конце сентября грузинский парламент окончательно принял новую редакцию Конституции. Как утверждают представители правящей партии, новая конституция приближает Грузию к Европе за счет превращения ее в парламентскую республику и введения пропорциональной избирательной системы взамен смешанной. Однако представители оппозиции и президент страны выступили резко против инициативы властей, отмечая, что она нацелена лишь на закрепление у власти «Грузинской мечты» еще как минимум на одно десятилетие.

Действительно, у новой редакции основного закона есть ряд положений, сомнительных с точки зрения обеспечения политического плюрализма в стране. Так, с одной стороны, вводится пропорциональная избирательная система, которая европейскими наблюдателями считается в постсоветских условиях более демократической, нежели смешанная, так как в рамках смешанной системы возможны серьезные манипуляции в избирательных округах. А президент будет избираться по новой системе — непрямым голосованием специальной коллегии выборщиков из членов парламента и представителей регионов — только с 2024 г., чтобы ни у кого не возникло подозрений, что данное нововведение направлено против нынешнего президента Георгия Маргвелашвили. Однако с другой стороны, пропорциональная избирательная система будет введена также только с 2024 г., а не 2020 г., как этого ожидала оппозиция и внешние партнеры. Кроме того, на выборах как в 2020 г., так и в 2024 г. будут запрещены избирательные блоки, а порог для прохождения в парламент будет составлять с 2024 г. прежние 5%.

Столкнувшись с негативным мнением ключевых европейских организаций, в частности Венецианской комиссии Совета Европы, грузинская конституционная комиссия сделала ряд уступок. Во-первых, чтобы перекрыть негативный эффект от запрета избирательных блоков, она согласилась на то, чтобы порог для прохождения в парламент составил на выборах 2020 года 3%. Во-вторых, было заявлено об отмене с 2024 г. бонусного принципа распределения мандатов, в соответствии с которой сегодня мандаты не преодолевших 5%-ный порог партий распределяются в пользу набравшей большее количество голосов партии. Именно эти уступки позволили убедить Венецианскую комиссию в легитимности конституционной реформы, несмотря на то, что перенесение ввода в действие пропорциональной системы на 2024 г. вызвало у нее «чрезвычайное сожаление». Тем не менее итоговый компромисс по реформе политической системы выглядит все-таки как инструмент упрочения позиций правящей партии на выборах, причем как в 2020 г., так и в 2024 г. Ведь снижение статуса президента в политической системе страны приведет скорее к нарушению системы сдержек и противовесов, а запрет избирательных блоков в сочетании с сохранением высокого порога для прохождения в парламент нивелирует позитивные последствия введения пропорциональной системы.

Еще один сюжет, который позволяет говорить о стремлении правящей партии расширить контроль над медийным пространством страны, связан с судьбой оппозиционного телеканала «Рустави-2». Против собственников этого телеканала, одного из самых популярных в стране, был подан иск с требованием вернуть его прежнему собственнику, у которого он якобы был отнят под давлением. «Единое национальное движение», сторонники которого и контролировали канал до сих пор, обвинило «Грузинскую мечту» в стремлении зачистить медийное поле, так как, по его информации, сестра подавшего иск гражданина представляет в парламенте правящую партию. Верховный суд Грузии в начале марта 2017 г. принял решение в пользу истца, и только оперативное вмешательство Европейского суда по правам человека смогло остановить реализацию этого судебного решения.

В то же время международным партнерам Грузии известно, что укрепление монополии на власть со стороны «Грузинской мечты» не соответствует настроениям большинства населения. В частности, как показал проведенный в первом квартале 2017 года опрос Международного республиканского института, 65% граждан Грузии считают, что страна развивается в неверном направлении (в ноябре 2012 г. таковых было 12%), а в то, что именно «Грузинская мечта» наилучшим образом справится со стоящими перед страной проблемами, верят лишь 13% опрошенных. В этом контексте правящей партии удается консолидировать свои позиции как за счет финансово-административных ресурсов и особенностей избирательного законодательства, так и за счет отсутствия какой-либо политической альтернативы. Оппозиционные партии постоянно дробятся, а «Единое национальное движение» теряет позиции также из-за постоянного вмешательства в ее деятельность живущего за рубежом Михаила Саакашвили.

Экономические вызовы

Кроме внутриполитической ситуации, опасность для грузинской «истории успеха» представляют различные структурные проблемы в национальной экономике. Во-первых, финансово-экономическая система страны не совсем устойчива. Отмечается высокий уровень долларизации, а для макроэкономической стабилизации при бюджетном дефиците более чем в 4% страна на период 2017–2019 гг. возьмет у МВФ кредитов на 285 млн долл. и макрофинансовую помощь от ЕС в размере 45 млн евро.

Во-вторых, экономический рост, который в последние годы составлял 2–5%, обеспечивался в основном за счет сферы услуг, в особенности туризма и строительства, а сельское хозяйство и промышленность стагнировали. В то же время почти половина трудящихся занята именно в сельском хозяйстве, хотя его доля в ВВП составляет всего 7%. В стране также отмечается высокая безработица, а для развития экономики на новом технологическом уровне не хватает высококвалифицированных специалистов и нужного уровня развития образовательной системы.

В-третьих, Грузия имеет огромный внешнеторговый дефицит — более 5 млрд долл., притом что экспорт составляет чуть более 2 млрд долл. Международные эксперты от МВФ, Всемирного банка и Евросоюза часто говорят о том, что страна страдает от слабой структуры экспорта. Речь идет, в частности, о том, что на внешние рынки Грузия экспортирует в основном сырьевые товары — медные руды и концентраты, орехи, ферросплавы, золото и удобрения. Соответственно, экспортная выручка страны сильно зависит от конъюнктуры мировых цен на сырье. В плане экспорта продукции более высокого передела, в особенности алкогольных и безалкогольных напитков (вино и питьевая вода), Грузия большую часть этой продукции поставляет на российский рынок (более 110 млн долл. в 2016 г.), то есть другие рынки для этих товаров по разным причинам практически не освоены.

Кроме того, как отмечают европейские эксперты, Грузия слабо использует свой потенциал в производстве агропромышленной и пищевой продукции. На экспорт страна поставляет в основном орехи. Для развития экспорта грузинские производители могли бы при имеющихся климатических и почвенных ресурсах страны значительно улучшить качество и сертифицировать по международным стандартам ряд традиционных товаров (напитки, фрукты, мед, чай, зелень и т.д.), а также производить новые нишевые и высокодоходные продукты — свежие и замороженные ягоды (ежевику, чернику, малину), киви и фейхоа, гибридные фрукты и т.д.

Однако развитию экспортно-ориентированных высокотехнологических хозяйств мешает концентрация сельскохозяйственных земель в руках мелких фермеров, отсутствие цивилизованных правил игры среди трейдеров агропромышленной продукции, незнание фермерами возможностей при выборе сортов тех или иных культур, высокая заболеваемость агрокультур и т.д. Таким образом, для того чтобы быть успешным на внешних рынках, грузинскому бизнесу необходимы существенные изменения, в частности в том, что касается организации и технологического уровня производства, создания кооперативов для коллективного развития фермерами технологий и экспорта. Государство в Грузии также должно сделать многое: выстроить систему санитарного и фитосанитарного контроля, обеспечить предоставление экспортных кредитов, стимулировать продажу земли мелкими хозяйствами и т.д.

В итоге маловероятно, что Грузия в данный момент в состоянии воспользоваться преимуществами экономического сближения с ЕС. Как и в случае с Арменией, экспорт Грузии в страны Евросоюза за последние 10 лет вырос незначительно (470 млн евро в 2006 г. и 550 млн в 2016 г. при значительных промежуточных колебаниях). На ЕС сегодня приходится около 30% как импорта, так и экспорта Грузии. При этом основными товарами, экспортируемыми в ЕС, являются орехи (40% объема), удобрения (18%), ферросплавы (5%). Вино составляет при этом лишь 3% поставок. Сомнительно, что в ближайшие годы страна сможет радикально изменить эту ситуацию.

***

Подводя итог, стоит задаться вопросом, почему представители Евросоюза при публичной оценке европеизации Грузии обходят стороной происходящие в стране внутриполитические процессы и структурные проблемы ее экономики. Ключевой мотив — желание выделить из списка стран – участниц Восточного партнерства те, которые демонстрируют относительную политическую и экономическую стабильность, а также определенный прогресс в проведении внутренних реформ. Это желание вполне понятно на фоне регресса проевропейской повестки в Украине и Молдове, где олигархические силы играют роль не только серых, но и красных кардиналов, отмечается перманентная политическая нестабильность, а реформы и имплементация европейских норм и стандартов зачастую не проводятся даже формально. На этом фоне в Грузии действительно ситуация гораздо лучше.

Тем не менее грузинская «история успеха» в скором времени может исчерпать свой ресурс. Нехватка серьезных возможностей для дальнейшего сближения с ЕС в плане углубления форматов сотрудничества и увеличения финансовой помощи, а также отсутствие значительных изменений в самой Грузии, в особенности что касается устойчивого и инклюзивного экономического роста, могут привести в итоге к фрустрации — как населения, так и политических элит. Отношения с ЕС и Западом в целом будут в этой связи все больше строиться не столько на нормативной, сколько на геополитической основе.

РСМД. 20.11.2017