Газовая геополитика: как обойти Украину?

Алексей Макаркин, ведущий эксперт Центра политических технологий

31 декабря 2019 года истекает срок действия российско-украинского газового соглашения, подписанного 19 января 2009 года. В связи с этим усиливается борьба вокруг «обходных» газопроводных проектов – «Северного потока-2» и «Турецкого потока». Россия стремится завершить строительство к концу 2019-го с тем, чтобы либо полностью отказаться от украинского маршрута, либо – что более реалистично – диктовать Украине свои условия в ходе переговоров о новом контракте.

Проект «Северный поток-2» предполагает строительство двух ниток общей мощностью 55 млрд кубометров газа в год от побережья России через Балтийское море до Германии. Новый трубопровод планируется построить рядом с «Северным потоком». Проект «Турецкий поток» первоначально планировался состоящим из четырех ниток, но затем был сокращен до двух. Первая нитка мощностью 15,75 млрд кубометров в год предназначена для поставок газа турецким потребителям (и предназначена для подключения к уже имеющимся газопроводам в Турцию из Греции, но фактическое использование возможно в реверсном режиме). Вторая нитка такой ж мощностью предназначена для газоснабжения стран Южной и Юго-Восточной Европы.

В то же время объем прокачки за 2016 год по украинскому маршруту в 2016 году составил 82,2 млрд кубометров. Таким образом, суммарный объем «потоков» позволит отказаться от украинского маршрута – разумеется, в случае их реализации. В то же время за девять месяцев 2017 года транзит газа через территорию Украины достиг рекордных 70,4 млрд кубометров. Это максимальное значение за последние девять лет. Если транзит будет оставаться на этом уровне, то украинский маршрут и в этом случае может быть востребован, хотя и в существенно меньших размерах. Однако если потребность европейцев в газе сократится, то украинская труба может «пересохнуть».

В то же время оба проекта сталкиваются с проблемами, хотя и разного рода. Согласование «Турецкого потока» фактически увязывается Анкарой с решением других проблем (в первую очередь, возобновлением экспорта в Россию турецких томатов); кроме того, есть серьезный вопрос продолжения трубы в Европу. Ситуация с «Северным потоком-2» сложнее – к проекту негативно относится Еврокомиссия, а роль Германии в лоббировании этого проекта может снизиться после формирования нового правительства.

«Северный поток-2» и Еврокомиссия

8 ноября Еврокомиссия согласовала поправки к Газовой директиве Евросоюза, которые должны распространить ключевые принципы энергетического законодательства ЕС на все газопроводы, связанные с третьими странами. Так как «Северный поток-2» должен пройти по морю, на него в настоящее время не распространяется действие правил внутреннего рынка ЕС и Третьего энергопакета. Если эти правила будут применены к «Северному потоку-2», то согласование проекта затянется, его инвестиционная привлекательность может снизиться. С учетом общей сложной обстановки вокруг России, против которой вводятся все новые американские санкции (влияющие и на позицию других инвесторов, хотя и не затрагивающие прямо «Северного потока-2»), это может привести к срыву реализации проекта.

Основная юридическая цель Третьего энергопакета - не допускать ситуации, когда монополисты, поставляющие энергоносители, блокируют доступ конкурентов к потребителям за счет владения сетями распределения (газопроводами, нефтрепроводами, ЛЭП). Если монополист владеет такими сетями, то он должен предоставить 50% их емкости конкурентам или не пользоваться ей, или продать данные сети независимым операторам. В случае, когда конкуренты, желающие заполнить энергосети монополиста, отсутствуют или не проявляют к ним интерес, Еврокомиссия в порядке исключения может предоставить монополисту право единоличного пользования.

Почти сразу же после появления этого сообщения Европейская комиссия заявила об отсутствии необходимости для строительства «Северного потока-2». Как говорится в коммюнике, опубликованном на сайте Еврокомиссии, сокращение внутреннего производства и потребления топлива приведет к тому, что импорт газа в ЕС к 2030 году будет стабильным. По мнению европейских чиновников, имеющаяся инфраструктура по импорту газа и рост конкурентоспособности поставок сжиженного природного газа делает бессмысленным реализацию этого проекта.

Заместитель председателя Еврокомиссии Марош Шефчович выразил надежду, что в случае принятия поправок Европарламентом и Советом ЕС Еврокомиссия получит мандат на переговоры с Россией о статусе нового газопровода. Этим летом комиссия запросила у стран ЕС мандат на проведение переговоров с Россией по поводу создания «особых правовых норм» для «Северного потока-2». Однако юридическая служба Евросовета пришла к выводу, что для этого нет никаких оснований – теперь они могут появиться. Позиция России по вопросу о подключении к переговорам Еврокомиссии является жестко негативной.

Работа в Совете ЕС по реализации этой инициативы уже ведется, причем на самом высоком уровне. Глава Совета Дональд Туск направил обращение лидерам стран Евросоюза с призывом ускорить работу по блокировке строительства «Северного потока-2». По словам главы комиссии промышленности в Европейском парламенте Ежи Бузека, работа над директивой будет проходить быстро, и темпы внедрения изменений будут зависеть от желания стран-членов ЕС. Однако он также добавил, что среди них есть и те, кто занимаются бизнесом с Россией и не хотят усложнять инвестиционное сотрудничество.

Как Туск, так и Бузек – поляки, представители страны, которая в наибольшей степени лоббирует отказ от «Северного потока-2». Шевчович – словацкий политик. Как Польша, так и Словакия являются транзитными странами для транспортировки российского газа в Западную Европу – таким образом, «поток» напрямую угрожает их интересам. Таким образом, даже конфликт Польши и Украины по поводу «политики памяти» не изменит отношения страны к этому проекту. Традиционно негативно к «Северному потоку» относятся государства Балтии – поэтому проект подготовлен с учетом обхода территориальных вод этих стран.

«Северный поток-2»: факторы Дании и Германии

Однако неожиданный удар по проекту последовал из Дании. Ее парламент 30 ноября должен принять закон, который даст правительству право запрещать проекты в датских территориальных водах, мотивируя это не соображениями экологии, как сейчас, а угрозой национальной безопасности. Пока прошло лишь первое слушание законопроекта, впереди еще два. Но подавляющее большинство депутатов поддерживают инициативу, и закон будет принят, сообщили источники издания. В Копенгагене не скрывают, что новый законопроект направлен против «Северного потока-2», который должен проходить в том числе через территориальные воды Дании. В пресс-службе оператора проекта, компании Nord Stream 2, заявили, что обеспокоены позицией Дании, но новый закон «не остановит реализацию проекта, а заставит лишь скорректировать маршрут». Но такая корректировка способна вызвать некоторое удорожание проекта, что в нынешних условиях являются дополнительным осложняющим фактором.

Позиция Дании связана с восприятием России как страны, с которой связаны политические риски, угроза для Европы. В то же время до самого последнего момента все «атаки» на «Северный поток-2» сталкивались с жестким неприятием со стороны Германии, играющей ключевую роль в Европе. Аргументы в пользу выгодности этого проекта для Германии многочисленны. В частности:

• Германия избавится от всех стран-транзитеров газа и сама сможет заниматься ценовым регулированием газа в Евросоюзе;
• Для Германии снижается цена газа;
• Немецкие газовые компании вытеснят с рынка ЕС польские и словацкие;
• Берлин усилит свое стратегическое значение в Европе, так как возникает энергетическая зависимость стран ЕС от поставок газа из Германии;
• Австрия как близкий политический партнер Германии также превращается в центральный газовый хаб ЕС.

Однако в настоящее время в Германии идет формирование новой правительственной коалиции, завершение которого ожидается к концу года. В состав нового кабинета не войдут наиболее активные сторонники «Северного потока-2» - социал-демократы (СДПГ). Зато партнерами ХДС/ХСС будут не только свободные демократы (которые весьма благожелательно относятся к России), но и «зеленые», являющиеся главными критиками российской политики в немецком политическом классе. Депутат от этой партии Райнхард Бютикофер заявил, что если «СДПГ всецело поставила себя на службу «Северному потоку-2», то «зеленые» будут «бороться за отказ» от проекта на переговорах о коалиции, «так, как мы и делали это до сих пор». Ситуация усугубляется тем, что наиболее вероятным кандидатом на пост министра иностранных дел в трехпартийной коалиции является представитель «зеленых» Джем Оздемир. Впрочем, правительственный курс будет прежде всего зависеть от Ангелы Меркель, которая поддерживает проект, хотя и с ограничениями (с тем, чтобы транзит через Украину не был полностью прекращен). В рамках трехпартийной коалиции она сможет маневрировать между свободными демократами и «зелеными».

В то же время если Бузек обращает внимание прежде всего на проблемы, с которыми могут столкнуться противники «Северного потока-2», то один из главных организаторов этого проекта, глава австрийской компании OMV Райнер Зееле, напротив, считает, что новому правительству Германии следует занять более решительную позицию, защищая «Северный поток-2». Таким образом, лоббисты «Северного потока-2» не уверены в эффективности будущей немецкой коалиции для решения своих вопросов.

«Турецкий поток»: Анкара и Европа

Переговоры с Турцией по поводу «Турецкого потока» идут непросто – но видно, что для России этот проект настолько приоритетен, что она готова идти на различные уступки по другим вопросам. В частности, она неофициально согласилась с проведением турецкой армией операции в сирийской провинции Идлиб – с тем, чтобы не только расширить свою сферу влияния на севере Сирии, но и не допустить создания курдской автономии на сирийской территории. С 1 декабря турецкие томаты возвращаются на российский рынок. Забавно, что об этом сообщил не министр сельского хозяйства Александр Ткачев (для него как аграрного лоббиста это плохая новость), а глава Минэнерго Александр Новак, отвечающий за реализацию «Турецкого потока».

Также турецкий президент Реджеп Тайип Эрдоган может занести в свой актив освобождение от уголовного наказания двух лидеров крымскотатарского Меджлиса (запрещенного в России) Ильми Умерова и Ахтема Чийгоза, которые прибыли в Турцию, а затем в Украину. Эрдоган смог показать своим избирателям в Турции, что делает реальные шаги в защиту деятелей крымскотатарского движения.

Зато в октябре Турция выдала положительное экологическое заключение на отчет о воздействии на окружающую среду «Турецкого потока». А 4 ноября «Газпром» завершил строительство морских участков двух ниток «Турецкого потока» на территории России и продолжил строительство первой нитки исключительной экономической зоне Турции. Завершение строительства первой нитки планируется в марте 2018 года, второй – к концу 2019 года. Если политические отношения Москвы и Анкары в очередной раз сильно не испортятся (а пока на это ничего не указывает), то проект будет реализован. В данном случае России легче, чем с «Северным потоком-2» - ей приходится общаться с одним партнером, а не с большим количеством игроков с разными интересами.

На сегодняшний момент главным осложняющим фактором «Турецкого потока» являются перспективы продолжения второй нитки газопровода – без этого экспорт газа в Европу невозможен. В настоящее время рассматриваются два варианта. Первый - газопровод-отвод Poseidon, который разработан и утвержден с целью соединения газотранспортных систем Греции и Италии. Глава компании IGI Poseidon Элио Руджери заявил, что он может быть построен в 2023 году - окончательное решение по проекту планируется принять в конце 2019 года, после завершения строительства второй нитки «Турецкого потока», а строительство Poseidon займет 3-4 года.

Другой вариант технологически выглядит более простым – это подключение в реверсном режиме действующего газопровода, который поставляет российский газ из Болгарии в Турцию. Сербия и Венгрия согласились сами модернизировать свои газотранспортные системы, чтобы принимать газ из второй нитки «Турецкого потока». Однако пока договоренностей с Болгарией достичь не удалось – напомним, что именно позиция болгарского правительства привела к срыву реализации предыдущего газопроводного проекта в обход Украины – «Южного потока». Сейчас во главе правительства Болгарии стоит тот же премьер – Бойко Борисов – который отказался от «Южного потока».

Кроме того, не существует и договоренностей с Евросоюзом, что он не будет противодействовать этому проекту. Впрочем, руководство ЕС должно учитывать интересы своих членов и партнеров из Южной Европы. Поэтому еще в конце 2015 года в список приоритетных европейских инфраструктурных проектов, одобренных Еврокомиссией, попали сразу три газопровода из Юго-Восточной в Центральную Европу, проекты которых рассматривались как возможные продолжения газопровода «Турецкий поток». Одним из проектов, признанных приоритетными, назван газопровод Tesla из Греции в Австрию, другим - Eastring, инициатором строительства которого стала Словакия при участии Болгарии, Румынии, Венгрии. Третьим проектом в списке приоритетных газопроводов значится расширение будущего газопровода Болгария - Румыния - Венгрия - Австрия. В то же время такой статус не дает послаблений с точки зрения выполнения Третьего энергопакета. Если «Газпром» захочет воспользоваться этими трубами, ему нужно будет либо забронировать не более половины их мощности, либо продать газ европейцам на границе ЕС.

Серьезным аргументом России для давления на Евросоюз была угроза переориентировать поставки на другие рынки – в первую очередь, китайский. Но сейчас на этот рынок прорываются американцы. В ходе визита Дональда Трампа в Китай было заключено соглашение о китайских инвестициях в добычу природного газа на Аляске и его последующем экспорте в виде СПГ в Китай. Этот проект не следует рассматривать как замену российского газопровода «Сила Сибири», но он является примером диверсификации, которую предпринимает Китай. А раз так, то возможности переориентации весьма ограничены.

Россия и Украина: что дальше?

Запуск любого из «обходных» проектов наносит серьезный удар по экономике Украины. Глава НАК «Нафтогаз» Андрей Коболев отметил, что Украина только в этом году получила от транзита газа не менее 3 млрд долларов. Запуск каждой нитки «Турецкого потока» лишит Украину ежегодных доходов в размере 500 млн долларов. А посол США в Украине Мари Йованович, считает, что «Северный поток-2» лишит Украину 3% ВВП. Но дело не только в этом. Сейчас Украина не закупает газ у России, а использует реверсные схемы, приобретая его у европейских стран – в случае «пересыхания» трубы такая практика будут невозможна.

В то же время целый ряд указанных выше препятствий на пути реализации проектов приводит к тому, что Россия не может исключать сохранения транзита через Украину и после 2019 года. В 2015 году министр Новак говорил, что контракт с Украиной продлен не будет. В 2016-м Минэнерго России смягчило позицию. «Россия готова к проведению дальнейших переговоров по продлению этого контракта, но мы видим большие риски», – заявил тогда Новак. Председатель правления «Газпрома» Алексей Миллер предполагает, что маршрут через Украину может использоваться, но поставки по нему резко сократятся – до 10-15 млрд кубометров. Но это в случае успешной реализации и Северного, и Турецкого «потоков», а также учета позиции Меркель о том, что полностью украинский транзит перекрывать нельзя. Если же «Северный поток-2» затормозится всерьез, то ставка окажется куда выше – и российско-украинские переговоры будут крайне сложными – с возможным привлечением европейских потребителей в качестве посредников.

Политком.RU. 15.11.2017