Миграционный кризис в ЕС два года спустя. Что дальше?
Любовь Биссон
Кандидат политических наук, старший научный сотрудник Отдела исследований европейской интеграции Института Европы РАН
26 сентября 2017 г. завершилось действие двухлетнего механизма по обязательному перемещению более ста тысяч ищущих убежища в ЕС. Буквально на следующий день член Европейской комиссии по вопросам миграции, внутренних дел и гражданства Д.Аврамопулос заявил, что на новом этапе Комиссия призывает государства Евросоюза продолжать участвовать в распределении ищущих убежища, но уже на добровольных началах. С одной стороны, это свидетельствует о том, что Комиссия отходит от стратегии принудительного распределения квот и позиция «Вишеградской группы» возобладала. С другой — вызов миграции и проблема солидарности внутри ЕС, несмотря на то, что острая фаза кризиса миновала, будут определять развитие Союза в ближайшие годы.
Можно ли считать, что несогласные одержали победу? Напомним, что в 2015 г. Словакия и Венгрия наряду с Румынией и Чехией проголосовали в Совете против решения о перемещении 120 тыс. нуждающихся в защите. Тем не менее они должны были в полной мере выполнить свои обязательства согласно установленным квотам, чего требует право Европейского союза. 6 сентября 2017 г. Суд не удовлетворил их иски, оспаривающие легитимность такого положения[1]. Кроме того, с завершением действия квот не окончена процедура выявления нарушений, запущенная Еврокомиссией в отношении Венгрии, Польши и Чехии, обвиняемых в несоблюдении решения Совета 2015 г. 27 сентября 2017 г. Д.Аврамопулос на вопрос о будущем санкций в отношении стран «Вишеградской группы» отметил, что «сейчас наступает время для возобновления совместной работы» и что он предпочел бы диалог, а не санкции. Тем не менее финальной стадией дисциплинарных мер может стать решение Суда о наложении на них штрафа за неисполнение законодательства Евросоюза. В данном случае Комиссия, как бы ее ни критиковали, выступает защитником права ЕС. Большую часть решений в Евросоюзе принимает квалифицированное большинство в Совете, и необходимость соблюдать такие решения, имеющие законную силу, вовсе не из ряда вон выходящее требование. Членство в Европейском союзе наряду со всеми преимуществами интеграции накладывает на государства и равную степень ответственности.
Интересно проследить взаимосвязь между правовой и политической легитимностью решения Совета. Финляндия, воздержавшаяся при голосовании в сентябре 2015 г., тем не менее приняла около 2 тыс. человек, согласно своей квоте. Она стала одной из передовых стран ЕС, выполнив свои обязательства практически на 100%. Норвегия, не входящая в состав Евросоюза, но принадлежащая к Шенгенской зоне, также добровольно приняла 1,5 тыс. человек в рамках действия механизма ЕС по перемещению. Голосовавшая же «за» при предыдущем правительстве Польша (наряду с Венгрией) не приняла ни одного ищущего убежища из Греции и Италии. Результаты двухлетнего периода демонстрируют неэффективность механизма обязательного квотирования. К концу сентября 2017 г. удалось перераспределить около 29 тыс. нуждающихся в убежище, или 18% от запланированного числа. Около 20 стран ЕС выполнили свои обязательства не более чем на 50%. Если бы характер распределения квот был добровольным, возможно, ситуация изменилась бы несущественно. Эффективность добровольности в урегулировании проблемы беженцев можно будет оценить в грядущие годы. На предложение Комиссии поучаствовать в распределении дополнительных 50 тыс. ищущих убежища из стран Северной Африки и Африканского Рога в июле 2017 г. пока откликнулись 11 государств ЕС. Они выразили готовность принять на своей территории 14 тыс. ищущих убежища из данного региона. Вместе с тем если бы ЕС не принял подобные меры, Греция и Италия — страны, несущие наибольшее бремя миграционного кризиса — находились бы сегодня в гораздо более сложном положении. Это в конечном итоге могло бы привести к массовым нелегальным вторичным перемещениям ищущих убежища по территории ЕС.
Сфера внутренних дел и правосудия (особенно в том, что касается вопросов регулирования миграции) крайне чувствительна для национальных государств. Тем не менее в сложившейся кризисной ситуации, когда число заявлений на предоставление убежища в ЕС в 2015 г. резко возросло вдвое и превысило 1,3 млн, национальные государства были не в силах справиться с его последствиями в одиночку лишь путем закрытия границ и высылки ищущих убежища. Серьезный альтернативный вариант, который позволил бы лучшим образом преодолеть чрезвычайное положение, предложен не был. Критики и эксперты лишь выступали с инициативами о дополнительных мерах(1; 2), либо предлагали направить все усилия на обеспечение безопасности, а не на разрешение гуманитарной проблемы. «Вишеградская группа» предложила концепцию «гибкой», или «эффективной» солидарности[2], предполагающей добровольный характер исполнения квот, а также иные варианты ответственности, например, в форме финансовой или материальной помощи другим странам, имеющим возможность принимать ищущих убежища. Концепция была услышана, но не поддержана странами ЕС из-за ее односторонности и невнимания к гуманитарному аспекту.
Механизм распределения квот по перемещению нуждающихся в защите с территории Греции и Италии отнюдь не единственная мера, предпринимаемая ЕС по преодолению последствий миграционного кризиса. В качестве приоритетных действий ЕС были усилены морские операции и действия по борьбе с контрабандой людьми. Были активизированы инструменты внешней политики, успешным примером чего можно назвать реализацию соглашения ЕС с Турцией, которое, несмотря на временное осложнение двусторонних отношений, позволило значительно приостановить поток неконтролируемой миграции из Турции в Грецию. Положительные результаты дало сотрудничество с Россией по приостановке нелегальных проникновений в Шенгенскую зону по арктическому пути, где в 2015 г. было зафиксировано более 2 тыс. случаев пересечения границы.
Очевидно, что Европейский союз не смог предотвратить массового пересечения своих границ ищущими убежища из кризисных регионов и предвидеть последствия своих внешнеполитических действий в Ливии и Сирии. Миграционный кризис выявил всевозможные препятствия на пути достижения значимых результатов в иммиграционной политике[3]. В ЕС по-прежнему нет согласия относительно будущего общей системы предоставления убежища. Несмотря на явное или пассивное сопротивление государств – членов ЕС, Европейской комиссии предстоит продвигать реформу Дублинского регламента, которая заблокирована странами «Вишеградской группы».
Миграционный кризис служит одним из вызовов, с которым европейскому интеграционному проекту предстоит иметь дело в ближайшее время. Следствием разногласий среди государств — членов может стать усиление фрагментарности внутри Союза[4]. Это поднимает вопрос о будущих путях развития ЕС(1; 2). Оспаривание «Вишеградской группой» обязательных квот по перемещению — часть более широкой политической задачи сохранения однородности правого пространства в ЕС после расширения. Какой путь будет избран, пока неясно. Сама Комиссия, локомотив интеграции, не может однозначно ответить, по какому сценарию пойдет развитие ЕС. Франция в лице нового президента Э.Макрона утверждает традиционную роль франко-германского тандема и вновь выносит на общественно-политическую повестку проект «Европы разных скоростей». Практической реализацией могло бы стать использование принципа «продвинутого сотрудничества», примером успешного применения которого может служить учреждение Европейской прокуратуры. Пространство свободы, безопасности и правосудия также располагает возможностями применения «гибкой интеграции»[5], которая, однако, не рассчитана на чрезвычайные и кризисные ситуации.
______________________________________________________________________________________________
1. Slovak Republic v Council of the European Union (Case C-643/15) (2016/C 038/55), Hungary v Council of the European Union (Case C-647/15) (2016/C 038/56).
2. Потемкина О.Ю. Вишеградская группа и «гибкая солидарность» // Современная Европа, №6, 2016. С.43-52.
3. Потемкина О.Ю. «Европейская повестка дня по миграции»: Новый поворот в иммиграционной политике ЕС? // Современная Европа. 2015. № 4 (64). С.33.
4. Потемкина О.Ю. Вишеградская группа и «гибкая солидарность» // Современная Европа, №6, 2016. – С.43.
5. Бабынина Л.О. Гибкая интеграция в Европейском союзе: теория и практика применения. М.: УРСС, 2012.
РСМД. 04.10.2017
