Политические риски в Казахстане: проблема управления и деформация «петли обратной связи»

Досым Сатпаев

Политические риски в Казахстане были всегда предметом пристального внимания. Страна занимает стратегически важное положение в Евразии и привлекает немало инвестиций из самых разных стран. Политическая стабильность гарантируется властями и лично президентом, а его администрация работает над снижением факторов неопределенности и случайности в реализации внутренней и внешней политики. Но последние события в Казахстане показали, что для снижения неопределенности властям необходимо решить проблему коммуникационных каналов и дефицита информации.

Для того чтобы эффективно управлять политическими рисками необходима развитая политическая инфраструктура. Такая инфраструктура состоит из большого количества различных политических акторов, которые не только имеют возможность для прямого или косвенного информационного влияния на власть, также являются участники политического процесса. Они принимают участие в идентификации рисков, их анализе и классификации, а также в мониторинге ситуации после принятия тех или иных политических решений и участвуют в выработке мер по внесению изменений в проводимую политику с целью минимизации политических рисков.

Следует отметить, что в Казахстане, на официальном уровне, потребность в политическом риск-менеджменте была признана лишь недавно. Это было связано с особенностями политического развития Казахстана и официальным лозунгом: «Сначала экономика. А потом политика». Это объясняет то, что первые попытки введения риск-менеджмента в Казахстане начались именно в финансовой сфере республики, а не в политической системе. В 2009 году начавшийся финансово-экономический кризис в стране потребовал оперативных действий со стороны государства для поддержания социально-экономической стабильности.

Что касается политической сферы, то ориентировочно только с 2011 года казахстанские власти начали более активно использовать риск-менеджмент в деятельности государственных структур, используя разные инструменты. Хотя первые попытки предпринимались еще в 2006 году, но лишь на локальном уровне, без системного подхода. Проблема заключалась в специфике политической системы Казахстана, где риск-менеджмент не рассматривался в качестве важного элемента процесса разработки и принятия тех или иных политических решений.

Центр стал пользоваться неверной информацией об окружающей действительности

«Механизм «петли обратной связи» давно нарушен»

Фактором риска является то, что в политических условиях Казахстана долгое время коммуникативных каналов между центром принятия решений и окружающей средой было не так много, чтобы могла существовать нормальная циркуляция информации. Основные источники информации, коммуникационная сеть долгое время находились внутри самой политической системы, куда следует отнести большинство казахстанских групп давления.

Более того, искусственное ослабление многих политических институтов в лице конкурентоспособных политических партий, профсоюзов или NGO, лишили власть не только дополнительных каналов альтернативной информации, но и посредников в общении с народом. Но еще хуже было то, что власть окончательно утратила стратегическую инициативу в разных сферах, будь то профилактика экстремизма или работа с общественным мнением в ходе принятия очередных государственных решений.

Государственный аппарат, по привычке, все делает в фарватере уже свершившихся событий. Post factum. Не научились играть на опережение, так как владение стратегической инициативой предполагает обладание стратегической информацией, которая складывается из большого количества разных информационных потоков, идущих до центров принятия решения без искажения и прилизывания.

Но классический механизм «петли обратной связи» давно был нарушен. Это приводило к тому, что на всех уровнях отбора и фильтрации информации, поступающей из окружающей среды, происходило ее искажение, виртуализация в сторону позитивизации событий, процессов и результатов — или же внешняя информация просто не доходила до центра принятия решения. В наибольшей степени это происходило на уровне низовых звеньев государственного аппарата, непосредственно контактирующих с населением. Разные уровни бюрократического аппарата перестают работать синхронно, так как разрыв между центральными и местными органами власти приводит к тому, что управленческий сигнал из центра слишком медленно доходит до низовых звеньев. В свою очередь, в обратном направлении идет информация, которая не всегда адекватно отражает существующее положение вещей, в том числе, с точки зрения назревающих конфликтов.

Циркуляция политической информации была нарушена. В конечном счете, все это привело к тому, что центр стал пользоваться неверной информацией об окружающей действительности, что приводило к неадекватной реакции на требования, поступающие извне, создавая эффект запаздывания и препятствуя функционированию механизма упреждения конфликтных ситуаций.

Чиновники возможно готовы слушать, но они не обязаны прислушиваться

Конфликты и реакция

Одним из первых конфликтов, который заставил власть задуматься о необходимости формирования инфраструктуры для политического риск-менеджмента, стали события в городе Алматы, в микрорайоне Шанырак, где в 2006 году произошли конфликты между внутренними мигрантами и городскими властями из-за земли.

Причиной конфликта стала внутренняя миграция в крупные города в связи с резкими диспропорциями в социально-экономическом развитии разных регионов страны. При этом во многих странах города также расширяются за счет внутренней миграции. Но в Казахстане дело обстоит иначе. В города многие люди бегут от безысходности и отсутствия перспектив в аулах, поселках и малых городах. Из-за этого возникают многие проблемы. В частности, появление пригородных поясов потенциальной социальной нестабильности вокруг крупных мегаполисов. В результате, самозахват земли в алматинском микрорайоне «Шанырак» вызвал негативную реакцию городских властей. Но именно эти события подтолкнули к созданию первого в стране Общественного совета по рассмотрению и разрешению социальных конфликтов, в состав которого вошли представители городских властей, политических партий и общественных объединений.

Это была первая попытка властей перевести острые конфликты в рамки диалога между его участниками для минимизации рисков новых социальных взрывов. Также это подтолкнуло власти Алматы начать политику формирования городских агломераций за счет включения в состав города некоторых пригородов и создания новых микрорайонов с параллельным развитием социальной инфраструктуры.

Но события в Алматы были лишь первым индикатором отсутствия эффективного риск-менеджмента на местном и центральном уровнях. Более серьезный урок для властей преподнес трудовой конфликт в городе Жанаозене на западе Казахстана в декабре 2011 году. Все началось с того, что многомесячная акция протеста работников нефтегазовой компании «Озенмунайгаз» (дочерняя компания «КазМунайГаз) в виде забастовки переросла в массовые беспорядки, перекинувшиеся затем на железнодорожную станцию в Шетпе в Мангистауской области и вызвавшие митинги в Актау. Это привело к человеческим жертвам.

В июле 2012 году в газете «Казахстанская правда» была опубликована статья президента РК Нурсултана Назарбаева: «Социальная модернизация Казахстана: Двадцать шагов к обществу всеобщего труда». Данная статья была реакцией на трудовой конфликт в Жанаозене, так как основной акцент в ней делался на создании нового многоуровневого механизма регулирования противоречий в сфере трудовых отношений. В этой связи, глава государства предложил усилить административную и уголовную ответственность, в том числе за несвоевременную выплату зарплаты, невыполнение коллективных договоров и другие правонарушения.

Глава государства поручил правительству совместно с партией «Нур Отан» разработать проект Общенациональной Концепции социального развития РК. Речь, в том числе шла о модернизации закона «О профессиональных союзах», куда должны были включить понятия о социальном партнерстве, механизм заключения и исполнения коллективных договоров, а также значительно расширить функции государственной инспекции труда.

Таким образом, после событий в Жанаозене, казахстанские власти попытались восстановить такой важный институт для нейтрализации потенциальных трудовых конфликтов, как профсоюзы, которые долгое время были ослаблены. Кроме этого, от региональных и центральных органов власти стали требовать мониторинг ситуации в трудовых коллективах на крупных предприятиях, для того, чтобы минимизировать риски новых конфликтных ситуаций. И если вторую задачу чиновники всех уровней стали выполнять, опасаясь повторения жанаозенских событий в других регионах страны, то усиление профсоюзов больше имело формальный характер, так как власти увеличили поддержку провластным профсоюзным организациям при параллельном ослаблении независимых профсоюзов.

В ноябре 2015 года, в Казахстане появился новый элемент в инфраструктуре риск-менеджмента. Президент страны подписал закон «Об общественных советах», которые должны были создаваться на двух уровнях — республиканском и местном. С одной стороны, власть формально вроде бы создала еще один коммуникационный канал, чтобы выпустить социальный пар, так как большинство искусственных политических институтов созданных в стране, начиная от партий и заканчивая парламентом, такую функцию выполнять не могут априори. И в этом слабое место власти. Пытаясь контролировать социально-политическую обстановку в стране через «оранжерейные» структуры, связанных больше с верхами, чем с низами, на самом деле она лишила себя политических предохранителей. С другой стороны, что касается «общественных советов», то их проблема в том, что чиновники возможно готовы уже что-то слушать, но они не обязаны к чему-то прислушиваться. В результате большинство «общественных советов» превратились в очередную иллюзию диалога с народом.

Теракты прошлого годы в Актобе и Алматы в очередной раз продемонстрировали сбой системы, что снова спровоцировало рост слухократии

Тем более что в 2016 году возникли новые признаки того, что процесс формирования неких элементов политического риск-менеджмента в виде создания новых институтов для снижения уровня неопределенности идет не очень эффективно. Это хорошо показали «земельные митинги», которые прошли в 2016 года в нескольких городах Казахстана против новых поправок в Земельный кодекс. Также теракты прошлого годы в Актобе и Алматы в очередной раз продемонстрировали сбой системы, что снова спровоцировало рост слухократии.

В ответ на эти вызовы, опять же post factum, властям пришлось придумывать новые элементы риск-менеджмента путем создания дополнительных игроков в Земельной комиссии, создания нового министерства информации и коммуникаций, а также министерства по делам религий и гражданского общества. В начале сентября текущего года, на открытии второй сессии парламента Казахстана шестого созыва, президент снова поднял тему анализа возможных последствий принятия тех или иных законопроектов для минимизации всех возможных рисков. С этой целью, по его мнению «…необходимо расширить рамки законотворческого процесса. Надо привлекать к нему на стадии подготовки проектов общественных экспертов, представителей непарламентских партий, NGO и СМИ. Следует активно задействовать опыт стран Организации экономического сотрудничества и развития по предварительному информированию населения и общественному обсуждению необходимых правовых нововведений… Все руководители государственных органов, участвующих в законотворческом процессе, а также партийные фракции должны на регулярной основе информировать общество о планируемых законодательных инициативах»[1].

Но уже в конце 2016 года возникла негативная общественная реакция на введение новой формы обязательной регистрации лиц, перемещающихся внутри страны, в рамках принятого парламентом закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам противодействия экстремизму и терроризму». Силовики посчитали, что это повысит эффективность антитеррористической деятельности, но многие граждане восприняли это как ущемление их прав. Тем более что опять не было нормальной разъяснительной работы среди населения со стороны тех государственных структур, которые отвечали за разработку и принятие этого законопроекта.

«Социальный взрыв может произойти в любое время по любому поводу…»

Таким образом, вышеизложенные примеры говорят о том, что в Казахстане со стороны власти, с одной стороны, идут попытки создания отдельных элементов политического риск-менеджмента для снижения неопределенности в достижении главной цели – сохранения социально-политической стабильности.

К этим элементам можно отнести:

• Формирование новых институтов для повышения эффективности коммуникации между властью и обществом с целью разработки превентивных мер для нейтрализации рисков;
• Попытка внедрения новых правовых правил игры в рамках дополнительных законодательных инициатив.

С другой стороны, все этим меры являются недостаточными для создания эффективной инфраструктуры политического риск-менеджмента. Как показывает практика, социальный взрыв может произойти в любое время по любому поводу с разным составом участников, главное, чтобы для этого созрели благоприятные условия. При этом в большинстве случаев в основу этих социальных взрывов «детонаторы» часто закладывает сама власть, неэффективно реализуя социально-экономическую политику. Но ни один искусственно созданный властью политический институт априори не способен работать в чрезвычайных условиях, будь то пропрезидентские политические партии, парламент или неправительственные организации.

У власти нет ни одного эффективного посредника в разрешении конфликтных ситуаций на региональном или общереспубликанском уровнях. Для их появления нужна не только перезагрузка коммуникаций, а перезагрузка всей политической системы через политические реформы. Одной из целей этих реформ, в том числе, должно быть создание эффективной инфраструктуры для политической коммуникации на двух уровнях. Важными элементами такой инфраструктуры являют многочисленные политические институты, начиная от электоральных, конкурентных политических партий и заканчивая органами местного самоуправления. Только наличие большого количества альтернативных источников информации может заложить основу для эффективного управления политическими рисками со стороны государственных структур.

[1] Nazarbayev, Nursultan 2016: Выступление на открытии второй сессии Парламента РК шестого созыва. http://www.akorda.kz/ru/speeches/internal_political_affairs/in_speeches_and_addresses/vystuplenie-prezidenta-kazahstana-nnazarbaeva-na-otkrytii-vtoroi-sessii-parlamenta-rk-shestogo-sozyva [Oct.9,2016].

Caa-network.org. 15.05.2017