Независимому Туркменистану двадцать пять лет: цена авторитаризма
Пол Стронски
За двадцать пять лет, прошедших после распада СССР, у Туркменистана сложилась репутация самого авторитарного из всех постсоветских государств. Сапармурат Ниязов — последний глава Туркменской ССР и первый лидер независимого Туркменистана — создал политическую систему, основанную на репрессиях и углеводородных богатствах страны. Доходы от экспорта природного газа, запасы которого в Туркменистане огромны, он использовал для финансирования аппарата внутренней безопасности и пропагандистской машины, а также для обеспечения определенного уровня материального благосостояния населения за счет субсидирования товаров первой необходимости.
Его преемник Гурбангулы Бердымухамедов преданно идет по стопам Ниязова: он сохранил полученную в наследство систему и, насколько возможно, сделал ее еще более репрессивной и закрытой. Свобода слова, печати, собраний и вероисповедания урезана в Туркменистане до крайней степени — правозащитная организация Freedom House отнесла эту страну к той же категории диктатур, что и Северную Корею, Сирию и Судан, отведя ей самые низкие строчки своего рейтинга «Индекс свободы в мире за 2016 год». Возможность выезда за рубеж для граждан Туркменистана резко ограничена, а для большинства иностранцев доступ в страну закрыт — в результате Туркменистан стал самым изолированным от мира государством бывшего СССР.
Однако из-за ухудшения ситуации с безопасностью в регионе и сокращения финансовых ресурсов страны эта изолированная деспотия, подпитываемая газовыми доходами, сталкивается с серьезными проблемами. На границе с Афганистаном в последнее время неспокойно — и, как сообщается, туркменские силовые структуры с большим трудом отражают нападения боевиков, которые пытаются прорваться на территорию страны. Падение цен на сырье оборачивается негативными последствиями для всех нефтегазовых экспортеров Евразии, но в случае Туркменистана эти проблемы усугубляются из-за политической изоляции страны и ее репутации одного из самых репрессивных государств мира.
За последние десять лет Ашхабад стал сильнее зависеть от Пекина: Китай сегодня — единственный реальный экспортный рынок для туркменского газа. Кроме того, Китай — крупнейший зарубежный кредитор страны. Оба эти фактора обусловливают сильнейшее влияние КНР на Туркменистан. Непогашенная задолженность перед Китаем, низкие цены на углеводороды, которые вряд ли вырастут в ближайшее время, и конкуренция со стороны других газодобывающих стран говорят о том, что экономическая ситуация в Туркменистане будет только ухудшаться.
Не слишком дружественные отношения с Москвой и стремление туркменских властей изолировать граждан от внешнего мира закрывают для населения, которое с трудом сводит концы с концами, возможности трудовой миграции в Россию. Таким образом, туркмены лишены спасительного варианта, доступного гражданам других республик Центральной Азии, благодаря которому они могли бы прокормить свои семьи и не скатиться за черту бедности. Туркменистан уже столкнулся со снижением доходов от экспорта газа, резкой девальвацией национальной валюты, высокой инфляцией и дефицитом товаров первой необходимости — продовольственная безопасность страны вызывает тревогу. В последние годы в Туркменистане прошло несколько социально-экономических акций протеста, что крайне необычно для страны, живущей в условиях жесточайших репрессий и информационного вакуума. Похоже, туркменская модель не так устойчива, как могло бы показаться при взгляде на историю первых двадцати пяти лет независимости.
Политическая модель Туркменистана
Первый президент Туркменистана Сапармурат Ниязов не стремился править независимым государством, он оказался на этом посту случайно. Ниязов окончил Политехнический институт в Ленинграде с дипломом инженера и возглавил Туркменистан в 1985 году — Михаил Горбачев назначил его первым секретарем ЦК Компартии Туркмении и поручил искоренить коррупцию в республике.
Ниязов, однако, был типичным консервативным советским чиновником, а Туркменистан во второй половине 1980-х был консервативной республикой. Там, как и в большинстве других стран Центральной Азии, во время горбачевской перестройки не возникло мощного народного движения за независимость. Население республики не стремилось порвать с Москвой. На общесоюзном референдуме в марте 1991 года подавляющее большинство туркмен проголосовало за сохранение СССР. Будучи консервативным политиком, Ниязов никак не проявил себя во время августовского путча 1991 года, когда сторонники жесткой линии попытались свергнуть Горбачева и сохранить Советский Союз.
В результате политическая либерализация, охватившая в конце 1980-х большинство советских республик, обошла Туркменистан стороной. В 1990 году Ниязов запретил националистическое движение «Единство», выступавшее за возрождение туркменской культуры, — а ведь тогда в других республиках СССР движения за национальное возрождение не только не запрещались, но цвели пышным цветом. Поскольку народ Туркменистана не пережил ни политической, ни культурной либерализации, после распада СССР Ниязов без особых усилий сменил советскую однопартийную модель управления туркменской, переименовав Коммунистическую партию в Демократическую партию Туркменистана. Она стала преемницей Коммунистической партии, что позволило туркменским элитам сохранить власть и институциональные возможности. Они просто сменили идеологическую «оболочку» с коммунистической на националистическую — ее главным поборником и стал Ниязов. Апогеем стало присвоение ему титула Туркменбаши, «главы всех туркмен».
В Туркменистане ни разу не было выборов, которые хотя бы предполагали наличие альтернативы. В 1992 году Ниязов был избран президентом, получив невероятные 99,5% голосов. В 1994 году он первым из лидеров постсоветских государств продлил свое пребывание у власти до 2002 года в результате референдума, создав прецедент, которым воспользовались главы Азербайджана, Белоруссии, Казахстана, Таджикистана и Узбекистана. В 1999 году Ниязов был провозглашен пожизненным президентом, и до его скоропостижной кончины в 2006 году президентские выборы в стране не проводились.
При Ниязове любое инакомыслие жестоко подавлялось и загонялось в подполье. СМИ оставались под тотальным государственным контролем, свобода передвижения ограничивалась, а доступ к внешнему миру был крайне затруднен. Пытаясь утвердить туркменский национализм и ослабить российское влияние в стране, Ниязов боролся с использованием русского языка, закрывал русскоязычные школы, сократил изучение русского в школах до одного урока в неделю и блокировал доступ к русскоязычным СМИ. Позднее он также ограничил доступ к материалам на русском языке в национальной библиотеке. Эти шаги фактически отрезали страну от информации извне и ослабили влияние Москвы на информационное и культурное пространство Туркменистана.
Обучение в школе при Ниязове было сокращено на один год — в долговременной перспективе это нанесло ущерб качеству образования в стране, снизило уровень знаний выпускников туркменских средних школ и практически лишило их возможности дальнейшего обучения в России и других зарубежных странах. Русских увольняли с работы, а тем, у кого было двойное, российско-туркменское гражданство, в 2003 году дали три месяца, чтобы отказаться от российского паспорта под угрозой конфискации имущества и принудительной депортации из страны. Граждане Туркменистана, получившие образование за границей, в том числе обладатели советских дипломов, полученных за пределами Туркменской ССР, в 2004 году были уволены с работы.
В том же году власти уволили 15 000 медицинских работников, заменив их солдатами-призывниками со слабой медицинской подготовкой. В 2005 году Ниязов распорядился закрыть все областные и районные больницы.
Это сильно пошатнуло системы образования и здравоохранения в Туркменистане, подорвало эффективность институтов государства, вызвало массовую «утечку мозгов»: страну покидали этнические русские, некоторые представители туркменских элит, хорошо владеющие русским языком, и национальные меньшинства. Возникли трения с Москвой, а имидж Туркменистана за рубежом ухудшился.
Изолировав население страны от внешнего мира, режим попытался преобразовать кланово-племенное общество в нацию, сплоченную вокруг одного политического лидера, создав культ личности Ниязова. Его пропагандистский аппарат внушал людям почтение к самому вождю, его семье и достижениям. Столица Туркменистана Ашхабад и многие другие города были перестроены, их украсили золотые статуи Туркменбаши, здания из дорогого импортного мрамора и затейливые фонтаны, что было крайне расточительно в стране, состоящей в основном из пустынь и страдающей от дефицита воды. И уже совсем гротескным культ личности Ниязова стал после того, как в честь членов его семьи были переименованы месяцы. В книжных собраниях библиотек провели чистку, а затем большинство библиотек просто закрыли, практически лишив людей доступа к информации и литературе, хранившейся там с советских времен. Вместо этого школьников обязали изучать «Рухнаму» — сборник произведений Ниязова по вопросам культуры, истории и морали.
Пропагандистский аппарат создавал богоподобный образ Ниязова — вождя возрожденной туркменской нации, а населению были даны социальные льготы: бесплатное водо-, газо- и электроснабжение, субсидируемые цены на хлеб, бензин и общественный транспорт. На случай, если пропаганда и субсидии не дадут нужного результата, режим создал мощный аппарат внутренней безопасности. По сути, Туркменистан превратился в полицейское государство, больше напоминающее о сталинской эпохе, чем о позднем СССР.
Благодаря провозглашенному Туркменистаном постоянному нейтралитету — ООН признала этот статус в 1995 году — армия и спецслужбы были переориентированы с защиты от внешней агрессии на борьбу с внутренними угрозами режиму. По-видимому, они были настолько поглощены этой задачей, что во многом утратили способность распознавать внешние опасности и оборонять страну. Учитывая, что нестабильность в северных регионах Афганистана вблизи туркменской границы растет, самопровозглашенное «Исламское государство» (Организация, запрещенная в РФ. - Ред.) находится очень близко, а у России обнаружилась склонность к применению военной силы в Евразии и на Ближнем Востоке, это серьезная проблема.
Ниязов, судя по всему, все время опасался возможных соперников из политической элиты. Это приводило к репрессиям против государственных чиновников — ни один человек или фракция не должны были получить слишком большого политического или экономического влияния. Из-за этого высокопоставленные госчиновники часто попадали в немилость, оказываясь в конце концов либо в тюрьме, либо в ссылке. В результате даже номинальная оппозиция могла существовать только за пределами страны.
В ноябре 2002 года якобы имевшая место попытка покушения на Ниязова обернулась очередной чисткой политической элиты и силовых структур, а также очередным шагом в сторону самоизоляции от внешнего мира. Подробности заговора по-прежнему неизвестны, но Ашхабад выступил с неправдоподобными обвинениями о причастности к этим событиям Азербайджана, России и США. После показательных процессов министр обороны, бывший министр иностранных дел, главы спецслужб и президентской администрации, а также ряд других высокопоставленных чиновников были приговорены к длительным срокам заключения. Их отправили в лагеря, и о судьбе многих из них сегодня ничего не известно. Это самые известные жертвы туркменского тоталитаризма, хотя в тюрьмах и лагерях страны бесследно исчезло и много других людей.
При втором президенте мало что изменилось
В декабре 2006 года Ниязов умер от инфаркта. Несмотря на ожидания, что смерть президента обернется политической нестабильностью, передача власти его преемнику Гурбангулы Бердымухамедову прошла на удивление спокойно, но непрозрачно. Министр здравоохранения и вице-премьер Бердымухамедов официально не мог стать преемником и получил высший государственный пост в результате закулисных интриг. По закону исполняющим обязанности президента должен был быть назначен спикер парламента, но незадолго до смерти Ниязова он был арестован и брошен в тюрьму. В конституцию спешно внесли поправку, позволившую Бердымухамедову исполнять обязанности главы государства. Этот пост он закрепил за собой, победив на явно подтасованных выборах в феврале 2007 года, а в 2012 году был вновь переизбран — с абсолютно нереальным результатом 97% голосов.
В 2016 году Бердымухамедов добился внесения поправок в конституцию, согласно которым президентский срок продлевался до семи лет, а положение об уходе главы государства с поста по достижении семидесятилетнего возраста отменялось. Тем самым он, по сути, обеспечил себе бессрочное пребывание у власти. Последние президентские выборы прошли в феврале 2017 года, и Бердымухамедов одержал на них безоговорочную победу (хотя на этот раз кандидатов выдвинули также две недавно созданные политические партии).
Ниязовский культ личности Бердымухамедов заменил собственным — по тому же образцу. Теперь по всей стране на транспарантах и в государственных учреждениях висят портреты второго президента. Бердымухамедов получил почетный титул аркадага, или покровителя. Он оказался весьма плодовитым писателем: недавно одна из книг президента вошла в обязательную школьную программу, а «Рухнаму» его предшественника оттуда исключили.
В Ашхабаде якобы по желанию туркменского народа воздвигли золоченую статую второго президента. Перестройка столицы продолжается прежними темпами без особой оглядки на права собственности и экологические последствия. Новая застройка — это в основном имиджевые проекты: в частности, в Ашхабаде соорудили новый аэропорт стоимостью в $2,3 млрд — весьма затратный и расточительный проект для страны, где свобода передвижения граждан ограничена, иностранных туристов практически нет, а зарубежных инвесторов очень мало. Несмотря на высокую стоимость, аэропорт построен некачественно. Он был открыт совсем недавно, в сентябре 2016 года, но уже просел фундамент здания, а коммуникации начали выходить из строя.
Именно этот злополучный аэропорт будет принимать участников Азиатских игр по боевым искусствам и состязаниям в помещениях, которые состоятся в 2017 году в Ашхабаде, — об этих международных соревнованиях в большинстве стран мира никогда раньше не слышали. Игры проводились до этого только один раз в Южной Корее, и Туркменистану они обойдутся, по оценкам, в $5 млрд — еще один пример сомнительного имиджевого проекта. Кроме того, на государственные деньги возводится роскошный курорт на берегу Каспийского моря, хотя иностранным туристам крайне трудно получить въездную визу в Туркменистан.
Передвижение людей по-прежнему жестко контролируется. Бердымухамедов отменил обязательные выездные визы для граждан, отправляющихся за границу, но, как говорят, заменил их секретными «черными списками». В них внесены те, — скорее всего, речь идет о критиках режима, — кому выезд за рубеж, даже в Россию, запрещен. Впрочем, большинству туркмен поездка в другой регион собственной страны, не говоря уже о путешествиях за границу, просто не по карману.
Гражданское общество и независимая журналистика в Туркменистане по-прежнему подавляются. Медийное пространство полностью контролируется властями, а в 2015 году были запрещены спутниковые антенны, чтобы граждане не могли смотреть иностранные телепередачи. Немногочисленные независимые журналисты, которые все еще продолжают работать в стране, преследуются, подвергаются нападениям и арестам — это относится в том числе и к туркменам, работающим на радио «Свобода/Свободная Европа» и другие международные информационные СМИ.
Интернетом охвачено, по оценкам, 14,9% населения — по этому показателю Туркменистан намного отстает от среднего значения по постсоветским государствам, и даже в Лаосе, Мьянме и Непале он выше на 5%. Доступ к оппозиционным интернет-сайтам и социальным сетям, базирующимся за пределами страны, блокируется, хотя искушенный туркменский пользователь Всемирной паутины может добраться до них через прокси-серверы. Чтобы перекрыть поток несанкционированной информации, власти порой также отключают интернет и мобильную связь. Высокая стоимость подключения к интернету и тщательный мониторинг его использования в кафе и частных домах делают выход в Сеть еще менее доступным. Ситуация настолько печальная, что Freedom House вообще не включает Туркменистан в свой рейтинг «Свобода в интернете».
В стране по-прежнему царит коррупция, которая охватывает все уровни власти и элиту, окружающую президента. Иностранным инвесторам зачастую приходится давать взятки, в результате чего несколько европейских компаний стали объектами международных антикоррупционных расследований. В списке из 176 стран, включенных правозащитной организацией Transparency International в «Рейтинг восприятия коррупции», Туркменистан занимает 154-е место. Коррупция и несоблюдение законов портят инвестиционный климат в стране, так же как и отказ властей разрешить иностранцам владеть пакетами акций газо- и нефтедобывающих предприятий.
Более того, экономика Туркменистана в целом остается плановой и жестко контролируется государством. В Индексе экономической свободы, который составляет фонд Heritage Foundation, Туркменистан занимает 174-е место в списке из 178 стран. В этом рейтинге он опережает лишь Кубу, Северную Корею, Венесуэлу и Зимбабве.
"Газовая держава" в трудном положении
Главный сектор экономики Туркменистана — энергетический, а точнее, нефтегазовый: как сообщается, он обеспечивает 31% ВВП страны. Падение углеводородных доходов заставляет правительство сокращать субсидии, социальные и инфраструктурные расходы. Азиатский банк развития (АБР) отмечает резкое замедление темпов роста ВВП Туркменистана: с 14,7% в 2011 году до 10,3% в 2014-м и 6,5% в 2015-м. Впрочем, секретность, которая царит в стране, заставляет сомневаться как в этих, так и во всех остальных экономических данных. Прогноз АБР по росту в Туркменистане в 2016 и 2017 годах — 5,5%.
По запасам природного газа Туркменистан занимает четвертое место в мире, но географическая и политическая изолированность страны ограничивает ее возможности по экспорту этого сырья на подавляющее большинство рынков. Все соседи Туркменистана — Азербайджан, Иран, Казахстан и Узбекистан — также обладают большими запасами голубого топлива и конкурируют с Ашхабадом в борьбе за доступ на рынки сбыта. То же самое относится и к России. Географическое положение этих стран в целом более благоприятно для экспорта углеводородов, и они предпочитают строить собственную трубопроводную инфраструктуру, а не заключать с Ашхабадом соглашения о транзите, которые позволили бы ему доставлять туркменский газ на те же рынки.
В результате Туркменистан в торговле газом полностью зависит от Китая, хотя до 2007 года, до того как China National Petroleum Company впервые получила лицензию на разведку и добычу газа на побережье страны, этой зависимости не было. И сегодня эта компания остается единственной иностранной фирмой, которая когда-либо получала такие права на территории Туркменистана. Зависимость Ашхабада от Пекина связана не только с экспортом газа, но и с тем, что Китай финансирует энергетическую инфраструктуру по добыче голубого топлива и его транспортировке через трубопровод, ведущий из Туркменистана в Китай. Как сообщается, в 2011 году Ашхабад взял у Китая кредиты на $8 млрд, а в 2013 году — еще один заем (его сумма не разглашается), и в результате Пекин стал его крупнейшим кредитором.
Эти сделки приносят китайским компаниям солидную прибыль. Они активно участвуют в строительстве трубопроводной и добывающей инфраструктуры, зачастую привлекая для этого китайских рабочих, и это приводит к конфликтам с туркменами, которые не довольны тем, что их отодвигают на второй план. Так, в 2009 году China National Petroleum Company уволила туркменских рабочих, протестовавших против задержки зарплат. В итоге получается, что большинству туркмен развитие газовой промышленности не приносит особой пользы.
По степени экономического влияния в Туркменистане Китай намного превосходит остальные страны. В 2014 году объем туркменского экспорта в Китай составил $8,65 млрд, а экспорт в Турцию — на второй по величине рынок сбыта для Туркмении — лишь $567 млн. Свою огромную задолженность Пекину Ашхабад выплачивает, поставляя в Китай газ по крайне низким ценам. Такой вывод можно сделать, сравнив тарифы двух главных поставщиков газа в Китай: Туркменистан — крупнейший поставщик, как сообщается, продает Китаю голубое топливо по $185 за 1000 кубометров. Тогда как Австралия — второй по величине поставщик — берет с Китая за газ в сжиженном виде (СПГ) по $220 за 1000 кубометров.
Очевидно, что позиции Пекина в переговорах с Ашхабадом чрезвычайно сильны. Но, с учетом спада в экономике Туркменистана, китайской стороне следует использовать это преимущество с осторожностью. Сокращение доходов бюджета Туркменистана привело к девальвации национальной валюты, задержкам зарплат, дефициту продуктов питания и введению талонов на них, сокращению субсидий. В качестве антикризисной меры правительство ввело валютный контроль, но этот шаг спровоцировал инфляцию и появление масштабного черного рынка для обмена долларов.
Безработица в стране растет. Официально ее уровень — 10,5%, но по неофициальным оценкам это примерно 50%. Безработица превратилась в серьезную проблему, особенно в сельской местности, где многим туркменам приходится жить за счет натурального хозяйства.
Экономический спад в Туркменистане привел к росту народного недовольства, периодическим вспышкам протестов социально-экономического характера и к открытым проявлениям инакомыслия, которые, с учетом репрессивного характера правящего режима, можно назвать беспрецедентными. Китаю, вложившему в туркменскую экономику большие деньги, стоит тщательно взвесить риски: с одной стороны, это дешевый газ и возвращение кредитных средств, но с другой — в Туркменистане может начаться социально-политическая нестабильность.
Помимо энергетики
Другая важная отрасль туркменской экономики — аграрный сектор, в основном речь идет о пшенице и хлопке. Хотя доля сельского хозяйства в ВВП составляет всего 13%, в нем занята примерно половина населения. По оценке Всемирного банка, площадь пахотных земель равна лишь 4,1% территории страны. В основном сельскохозяйственная деятельность осуществляется на искусственно орошаемых землях, что представляет собой серьезную проблему из-за дефицита водных ресурсов в регионе и того факта, что 95% воды в страну поступает по рекам, чьи верховья находятся в других государствах.
Туркменистан — единственная страна Центральной Азии, где после обретения независимости увеличилась площадь орошаемых земель. Однако ирригация связана прежде всего с сельскохозяйственными нуждами, снабжение населения качественной питьевой водой почти не улучшилось. Из-за плохого управления водными ресурсами, устаревших инфраструктуры и ирригационных технологий у 40% населения нет надежных источников снабжения питьевой водой. Даже в столице из-за водопроводных аварий бывает дефицит питьевой воды — и некоторым жителям Ашхабада приходится носить ее домой ведрами. Кроме того, дефицит воды и климатические изменения чреваты в долгосрочной перспективе негативными последствиями для сельского хозяйства Туркменистана.
Туркменистан занимает второе место в Евразии — после Узбекистана — по объему экспорта хлопка, но качество и урожайность хлопка-сырца в стране за постсоветские годы снизились из-за плохой ирригации и некомпетентности управленцев. На хлопковых полях используется принудительный и детский труд, поэтому зарубежные ассоциации потребителей и правозащитные организации требуют от своих корпораций бойкотировать туркменский хлопок — и несколько компаний уже откликнулись на эти призывы. Так, один из крупнейших международных ретейлеров H&M перестал закупать хлопок в Туркменистане, а корпорация IKEA ограничила свои закупки одним туркменским поставщиком, усилила контроль за фермами, у которых этот поставщик приобретает продукцию, начала обучать их работников и публично взяла на себя обязательство не импортировать свои товары, произведенные с использованием туркменского хлопка, в США и Великобританию.
В основе аграрного сектора Туркменистана — крестьянские объединения, именно они обрабатывают почти все сельскохозяйственные земли. Однако эти объединения не могут сами решать, какую продукцию им производить: власти рассылают соответствующие директивы и обязывают продавать урожай государству. Правительство объявило хлопок, пшеницу, сахарную свеклу и рис стратегическими культурами. Особенно важны последние три, считается, что за счет этих культур Туркменистан обеспечит свою продовольственную безопасность и перестанет настолько зависеть от импорта из соседних стран.
Однако в ситуации, когда инфляция составляет 6%, а национальная валюта в 2015 году подешевела на 19%, о продовольственной безопасности говорить не приходится: субсидии резко снижаются, цены на основные продукты питания взлетели до небес, а покупательная способность населения падает. В ноябре 2016 года была принята новая редакция закона о продовольственной безопасности — теперь аграрный сектор должен сосредоточиться на обеспечении населения основными продуктами питания. Скорее всего, этот расплывчатый новый закон стал реакцией на растущее недовольство населения дефицитом продуктов питания, но пока неясно, как он повлияет на увеличение продовольственных запасов в стране и решение проблемы голода.
Несмотря на то что Бердымухамедов снова открыл больницы в регионах, государство по-прежнему не может обеспечить своим гражданам элементарную безопасность человека — об этом свидетельствует медицинская статистика. Из-за дефицита продовольствия проблема недоедания в стране, скорее всего, усугубится, — по-видимому, именно в ней кроется причина того, что уровень детской смертности в Туркменистане выше, чем во всех остальных странах бывшего СССР. В 2015 году уровень младенческой смертности в стране был 44 на 1000 родившихся, а смертности детей в возрасте до пяти лет — 51 на 1000 родившихся. Для сравнения: в соседних странах — Иране и Казахстане — уровень младенческой смертности равен 13 на 1000 родившихся, а смертность в возрасте до пяти лет — соответственно 14 и 16 на 1000 родившихся. В Узбекистане показатели младенческой смертности и смертности в возрасте до пяти лет за 2015 год были также лучше, чем в Туркменистане, — 34 и 39 на 1000 родившихся.
Как и в случае с экономической статистикой, из-за склонности туркменского государства скрывать информацию возникают сомнения в достоверности имеющихся данных о здоровье населения. Среди основных причин смерти в Туркменистане — сердечные заболевания, туберкулез и острые кишечные инфекции. Кроме того, в стране распространен туберкулез со множественной лекарственной устойчивостью. По официальным данным, именно от этого вида туберкулеза страдает как минимум 15% людей, впервые заболевших туберкулезом, и 34% заболевших повторно. В ноябре 2016 года появились сообщения о вспышке гепатита А в туркменских школах, однако запас вакцины у государства оказался недостаточным. Из-за высокой инфляции и девальвации национальной валюты цены на самые распространенные лекарства резко выросли. С января 2017 года цены повысились еще на 80–120%.
Статистика, скорее всего, не дает полной картины. На деле ситуация еще хуже, поскольку власти Туркменистана отказываются отправлять последнюю статистику о здравоохранении и заболеваемости — в том числе и о расходах на медицину — во Всемирную организацию здравоохранения. Туркменистан редко сообщает о новых случаях заболевания ВИЧ, хотя в стране распространена наркомания — и в связи с этим возникают вопросы об уровне заражения. Власти объявили борьбу с наркоманией и наркоторговлей одной из приоритетных задач государства, но в отсутствие поддающейся проверке статистики трудно сказать, дают ли какой-либо результат медицинские и антинаркотические меры Ашхабада.
Ограниченные возможности внешней политики Туркменистана
Туркменистан, обособившись от остальной Центральной Азии, отказывался следовать в русле типичной для стран региона тенденции и проводить многовекторную внешнюю политику — балансировать между Россией, Китаем и Западом. Вместо этого Ашхабад выбрал позицию постоянного нейтралитета, которую в 1995 году поддержала ООН. Цель этой политики — оградить себя от давления внешних сил, но в 1990-х и 2000-х она также позволяла Туркменистану оправдывать свои отношения с движением «Талибан» и афганскими наркоторговцами. Есть сведения, что еще с тех времен некоторые туркменские госчиновники замешаны в торговле наркотиками и другими незаконными товарами.
Постоянный нейтралитет помогает Ашхабаду уклоняться от участия в интеграционных проектах России — таких как Организация договора о коллективной безопасности и Евразийский экономический союз. Туркменистан — единственное государство Центральной Азии, которое не входит в Шанхайскую организацию сотрудничества. Хотя в 1994 году Ашхабад присоединился к программе НАТО «Партнерство во имя мира», его связи с этим альянсом были скорее символическими, особенно при Ниязове. Держась на расстоянии как от России, так и от Запада, Туркменистан не стал объектом каких-либо геополитических конфликтов между ними. Но эта позиция также привела к тому, что у Ашхабада нет покровителей ни в Москве, ни в Вашингтоне, ни в Брюсселе и он мало что может предложить внешнему миру, кроме своего газа.
В результате режим стал окончательно изолированным, лишь частично интегрированным в мировую экономику и международную систему через сотрудничество с Китаем. Нежелание страны вступать в региональные организации также мешает ей решать вопросы, выходящие за национальные рамки. И эта проблема может усугубиться, ведь многие из самых опасных угроз для Туркменистана — наркоторговля, экстремизм, дефицит водных ресурсов и нестабильность в регионе — требуют транснациональных подходов.
Отношения Ашхабада с Москвой осложнялись разногласиями из-за цен на газ и нарушениями прав этнических русских в Туркменистане. До открытия в декабре 2009 года трубопровода Центральная Азия — Китай, построенного на средства Пекина, газовый экспорт Туркменистана не был защищен от давления России, поскольку российский энергетический гигант «Газпром» контролировал единственный сохранившийся с советских времен трубопровод, по которому голубое топливо из Центральной Азии шло на рынки сбыта. В результате главным объектом туркменского газового экспорта стала Россия. Как добывающая компания и оператор трубопроводов «Газпром», при поддержке Кремля, всегда предпочитал поставлять на прибыльные рынки Европы собственный газ. Таким образом, концерн оставлял за Туркменистаном лишь роль поставщика газа странам бывшего СССР, многие из которых в 1990-х и начале 2000-х нарушали сроки оплаты за полученное топливо. С тех пор туркменско-российские отношения постоянно омрачаются спорами о ценах на газ между ашхабадским «Туркменгазом» и «Газпромом».
Россия была главным рынком сбыта для туркменского газа, но из-за взрыва на газопроводе в апреле 2009 года транспортировка голубого топлива в Россию на время остановилась. В 2010 году экспорт был возобновлен, и две страны договорились, что «Газпром» будет закупать туркменский газ по $240 за 1000 кубометров для последующей перепродажи или снабжения российских потребителей. Позднее, однако, цены на газ упали — и «Газпром» попытался изменить условия сделки, в том числе и через международный арбитраж. Под давлением других поставщиков, предлагавших газ намного дешевле, «Газпром» резко сократил объем покупки голубого топлива у Туркменистана — с 10,5 миллиарда кубометров в 2014 году до 4 миллиардов в 2015-м.
В январе 2016 года «Газпром» заявил о полном прекращении импорта туркменского газа и намерении обратиться в арбитраж для получения компенсации в размере $5 млрд, которые он переплатил за поставки по завышенной цене. Пока эти вопросы не будут решены, «Газпром» вряд ли возобновит закупку газа у Ашхабада: свою позицию он четко обозначил, начав переговоры с «Узбекнефтегазом» об увеличении импорта из Узбекистана. Возможно, это попытка России потрафить новому президенту этой страны Шавкату Мирзиееву и крепче привязать Ташкент к Москве.
Сейчас Россия старается усилить свою роль и присутствие в регионе. В июне 2016 года российский министр обороны Сергей Шойгу посетил Ашхабад для переговоров по поводу поставок вооружений, сотрудничества в сфере безопасности, нестабильности в Афганистане и угрозы экспансии «Исламского государства» в регионе. Российские официальные круги и СМИ зачастую преувеличивают внешние террористические угрозы Туркменистану и его соседям в попытке укрепить связи с центральноазиатскими государствами в сфере безопасности и оправдать усиление роли Москвы в регионе.
С Западом у Ашхабада сложились чрезвычайно холодные отношения. До прихода к власти Бердымухамедова контакты страны с НАТО были абсолютно бессодержательными. Впрочем, в конце президентского срока Джорджа Буша и в начале деятельности администрации Барака Обамы сотрудничество Туркменистана с альянсом развивалось из-за общей озабоченности нестабильностью, связанной с Афганистаном, и стремления Ашхабада диверсифицировать экспорт энергоносителей за счет поставок в густонаселенную Южную Азию через афганскую территорию. При Бердымухамедове Туркменистан начал участвовать в программах обучения силовиков, чтобы усилить погранвойска и борьбу с наркотрафиком и другой контрабандой из Афганистана. Туркменистан также принимал ограниченное участие в работе Северного маршрута поставок (СМП), по которому НАТО снабжала свои Международные силы содействия безопасности (МССБ) в Афганистане. Участие Ашхабада в СМП было продиктовано не только альтруистическими соображениями: эта транспортная сеть приносила большие доходы элитам ряда евразийских стран, в том числе и туркменскому правящему режиму.
Однако сокращение контингента НАТО в Афганистане, которое началось в январе 2015 года, привело к росту нестабильности в регионе, особенно в граничащих с Туркменистаном северных районах. Так, в соседней афганской провинции Фарьяб правительственные силы в 2015–2016 годах с трудом сдерживали натиск талибов, иностранных боевиков и других незаконных вооруженных формирований. «Талибан» все активнее действует и в провинциях Джаузджан, Бадгис и Герат, которые также граничат с Туркменистаном.
Туркменским силовым структурам приходится вести не всегда успешные бои с боевиками на границе протяженностью почти 750 км. Известно, что туркменские пограничники погибают и что были случаи отказа идти в бой, из-за чего возникают вопросы об уровне подготовки этих частей и их способности защищать страну от внешних угроз. Ряд политиков, в том числе президент Казахстана Нурсултан Назарбаев, называет эту границу одним из самых слабых мест Центральной Азии, а после того как в мае 2016 года в одной из пограничных стычек погибло, согласно сообщениям, 27 туркменских солдат, Россия пообещала Ашхабаду военную помощь.
Скорее всего, именно низкий уровень боеготовности вооруженных сил Туркменистана и потребность в более компетентном командовании повлияли на решение Бердымухамедова в октябре 2015 года назначить министром обороны главу службы безопасности страны и призвать резервистов в воинские части приграничных регионов. Кроме того, для модернизации армии правительство приступило к масштабной закупке вооружений.
В Туркменистане у Запада нет особых рычагов давления. Персонализированная до гротеска власть, гигантский дефицит демократии и неблагоприятный инвестиционный климат ограничивают экономическую заинтересованность и активность Запада в этой стране. Критика международного сообщества в адрес туркменских властей не приводит к изменению их методов — отчасти потому, что руководство страны настороженно воспринимает любые попытки внешних сил вмешаться в ее внутренние дела. Десять лет назад Вашингтон и Брюссель надеялись, что Туркменистан может стать самым восточным отрезком Южного газового коридора ЕС, призванного ослабить зависимость европейских стран от российских энергопоставок. Вместо этого Туркменистан нашел для своего газа рынок сбыта в Китае.
Российско-украинский конфликт и активизация усилий ЕС по поиску альтернативных источников поставок газа привели к возобновлению дискуссии о прокладке Транскаспийского трубопровода для доставки газа с морских месторождений в Каспийском море из Туркменистана в Азербайджан и дальше в Турцию и Южную Европу. Такой маршрут позволит диверсифицировать газовый экспорт Туркменистана и импорт Европы, но реализация проекта давно уже сталкивается с политическими, финансовыми и экологическими препятствиями. Непростые отношения между Азербайджаном и Туркменистаном несколько улучшились в последние годы, но их традиционно конфликтный характер связан с давним спором о морской границе: обе страны претендуют на одно и то же обширное нефтегазовое месторождение в Каспийском море.
Споры о морских границах на Каспии, колебания цен на газ, возражения других прикаспийских государств, а также технические трудности и расходы, связанные с прокладкой Транскаспийского трубопровода, — все это по-прежнему препятствует реализации проекта. Россия, в частности, резко возражает против строительства любого трубопровода по дну Каспийского моря, поскольку он станет альтернативой ее собственной трубопроводной инфраструктуре для транспортировки центральноазиатского газа в Европу. Похоже, ни Ашхабад, ни Баку не готовы таким образом бросить вызов Москве — да и поддержка Запада в этом случае сводится исключительно к риторике. Из-за энергичной защиты Россией своих, как она считает, жизненно важных интересов в регионе, в том числе, несомненно, и в Каспийское море, реализация этого трубопроводного проекта представляется крайне маловероятной.
До того как Ашхабад 1 января 2017 года прекратил поставлять газ в Иран из-за спора о выплатах за поставки 2007–2008 годов, Тегеран оставался единственным кроме Китая импортером туркменского голубого топлива, которое шло по двум трубопроводам, построенным в 1997 и 2010 годах. Туркменистан, однако, не получил от этих поставок серьезных доходов. Из-за международных санкций Иран расплачивался с Туркменистаном товарами в рамках бартерного соглашения, что было крайне невыгодно нуждающемуся в деньгах Ашхабаду, особенно если учесть, что он рассчитывал, что за десять лет поставит Ирану газ на сумму в $30 млрд. Заключенное в 2014 году международное соглашение по иранской ядерной программе может изменить эту ситуацию, если снятие санкций против Тегерана позволит ему оплачивать газ напрямую.
Однако Иран обладает своими гигантскими запасами газа — как для собственных нужд, так и для экспорта. Тегеран начал использовать эти ресурсы и создавать инфраструктуру для снабжения северных регионов страны, зависевших от поставок туркменского газа, из собственных месторождений, и рано или поздно импортировать топливо из Туркменистана будет уже не обязательно. Так что провал переговоров об урегулировании давнего спора о платежах — Ашхабад заявляет, что Тегеран задолжал ему $1,8 млрд, — ставит под угрозу будущие двусторонние торговые отношения в газовой сфере. Тегеран намерен конкурировать с Ашхабадом на мировом газовом рынке, и его географическое положение между Европой и Южной Азией с выходом к Персидскому заливу обеспечивает ему более удобный, по сравнению с Туркменистаном, доступ к важнейшим рынкам сбыта.
Совсем не центр региона
Правительство Туркменистана хочет видеть свою страну узловым пунктом региона, связывающим Центральную Азию с Кавказом через Каспийское море, с Персидским заливом через Иран и с рынками Южной Азии через Афганистан. Однако из-за самоизоляции у Туркменистана, в отличие от других граничащих с Ираном евразийских государств, нет значительных туристических связей и челночной торговли с этой страной.
В то же время Ашхабад строит свой участок туркменско-афганско-таджикской железной дороги и продает Афганистану электроэнергию. В конце 2014 года Иран, Казахстан и Туркменистан открыли железнодорожную ветку, связывающую Центральную Азию с Персидским заливом. Однако торговые отношения Туркменистана с соседними странами весьма ограниченны, к тому же есть другие претенденты на роль узлового пункта региона: все государства Центральной Азии отводят себе главную роль в будущей региональной транспортно-распределительной сети и жаждут привлечь китайские инвестиции для осуществления этих проектов.
Ашхабад придает особое значение строительству трубопровода Туркменистан — Афганистан — Пакистан — Индия (ТАПИ) протяжностью 1800 км и пропускной способностью в 33 млрд кубометров газа в год. Однако будущее проекта, стоимость которого оценивается в $10 млрд, выглядит неопределенным из-за трудностей с финансированием, ухудшения ситуации с безопасностью в Афганистане и Пакистане и из-за отсутствия интереса со стороны крупных транснациональных топливно-энергетических компаний. Эти корпорации не готовы вкладывать капиталы в Туркменистан из-за неблагоприятного инвестиционного климата и отказа властей предоставить им пакеты акций туркменских газовых месторождений.
Нынешняя оценочная стоимость газопровода ТАПИ в четыре раза превышает прогнозную оценку, обнародованную Азиатским банком развития (АБР) в 2002 году. АБР и Исламский банк развития обещают поучаствовать в финансировании проекта, хотя остается неясным, откуда возьмется остальная сумма, ведь речь идет о трубопроводе, пересекающем один из самых нестабильных регионов мира. Некоторые участки предлагаемого газопровода должны пройти через контролируемые талибами территории и неспокойную пакистанскую провинцию Белуджистан. Отсюда сомнения — и в том, что строительство в принципе возможно, и в том, сможет ли трубопровод, даже если он будет проложен, служить реальным и надежным средством транспортировки газа в Южную Азию — особенно в свете того, что на рынках растет предложение СПГ, в том числе из Катара.
Идея превратить Туркменистан в региональный узел дает возможности для развития международной торговли и транспорта, но Ашхабад, напротив, пытается свести связи со многими из своих центральноазиатских соседей к минимуму. Правда, он сотрудничал с Узбекистаном и Казахстаном в сооружении трубопровода Центральная Азия — Китай, и теперь поставляемый в КНР туркменский газ транспортируется через территорию этих двух стран. Из-за перспективы получения всеми тремя государствами больших доходов от этого трубопровода отношения Ашхабада с двумя этими соседями улучшились. В то же время идут серьезные региональные споры, связанные, например, с дефицитом водных ресурсов, — Туркменистан выступает против планов Киргизии и Таджикистана, расположенных выше по течению рек, увеличить производство гидроэлектроэнергии и сооружать плотины для ГЭС.
Неприглядное будущее
Из-за особенностей системы государственного управления Туркменистан оказался в экономической, политической и культурной изоляции. Последние двадцать пять лет он был самым стагнирующим государством бывшего СССР. Власти Туркменистана продолжают делать все возможное, чтобы оградить своих граждан от любых внешних влияний, но за это приходится дорого платить. Туркменистан сталкивается с угрозами, с которыми ему трудно бороться. Среди них — нехватка воды и климатические изменения, проблема с продовольственной безопасностью, рост нестабильности в Афганистане, способность и готовность России вмешиваться в дела соседних стран для защиты своих интересов и неуклонное снижение интереса к Туркменистану со стороны Запада. Туркменистан очень много должен Китаю и вынужден низкопоклонствовать перед второй по величине экономикой мира, поставляя Пекину газ по крайне заниженным ценам. Отношения с Ираном напряженные, а связи с другими важными игроками региона — Азербайджаном, Казахстаном и Узбекистаном — стабильны, но лишены теплоты.
Экономическая ситуация в Туркменистане, скорее всего, будет и дальше ухудшаться: из-за длительного падения цен на углеводороды, роста конкуренции на мировом газовом рынке и иррационального страха Ашхабада перед внешним миром. Элита Туркменистана халатно распоряжается ресурсами и впустую растратила значительную их часть, в результате — стране не хватает денег. Власти больше не могут позволить себе задабривать население щедрыми субсидиями, система соцобеспечения рухнула, и непонятно, способно ли государство обеспечить гражданам даже минимальный уровень человеческой безопасности.
Из-за разрушения унаследованной от СССР системы образования и проводившихся при Ниязове чисток госаппарата и политической элиты уровень компетентности туркменских управленцев существенно снизился, что привело к дефициту квалифицированных специалистов, способных решать растущие внутренние и внешние проблемы страны. Это печальное наследие угрожает стабильности страны и многие годы будет омрачать ее будущее.
В основе этого материала лежит исследование, проведенное при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Норвегии.
Московский центр Карнеги. 22.05.2017
