Как китайские регионы залезли в долги, и что это означает для России
Иван Зуенко
Практически от каждого политического форума на высшем уровне в КНР обозреватели ожидают ответа на вопрос, что делать с долгами местных правительств, ставшими одним из побочных эффектов китайского экономического чуда. Прошедшая в марте 2017 г. сессия китайского парламента исключением не стала. Пекин вновь не смог предложить адекватного разрешения ситуации, когда регионы живут в долг, а дефицит бюджета с учетом всех финансовых обязательств регионов составляет до 10% ВВП.
Проблема местных долгов КНР — хороший повод проследить, за счет чего создаются «инфраструктурные чудеса», и избавиться от многих иллюзий в отношении современного Китая. Однако драматизировать тоже не стоит — регионы брали в долг у государства, и долг этот тем или иным способом может быть списан. Все это можно расценивать как свидетельство неэффективности системы регионального управления в Китае, но не как признак скорого краха китайской экономики.
Из истории вопроса
В КНР с начала экономических реформ регионы получили достаточно свободы в определении стратегий развития и сборе средств на их осуществление. После десятилетия «культурной революции», когда действия властей на местах сводились к обеспечению военно-административного контроля, данная мера была абсолютно оправдана. В течение 1980-х гг. такая стратегия привела к заметному оживлению деловой активности регионов и «первоначальному накоплению капитала» как в местных бюджетах, так и у всех к ним причастных. В 1993 г. финансовые поступления регионов достигали 78% от всех доходов государства, намного превышая бюджет Центра. Такая ситуация перестала устраивать Пекин, который практически потерял рычаги воздействия на экономически развитые регионы и при этом не имел средств для развития периферийных территорий, мимо которых экономический бум прошел стороной.
Поэтому в 1994 г. начались реформы фискальной системы, в результате которых поступления от налогов в центральный бюджет возросли, а в региональные бюджеты — сократились. Между тем бремя социальных расходов на подведомственных территориях, включая содержание обширной социальной инфраструктуры, созданной при ныне убыточных госпредприятиях, легла на местные власти.
Забирая значительную часть местных налогов, Центр, тем не менее, счел за благо не связывать себя «ручным менеджментом». Естественно, декларируется необходимость строгого контроля над деятельностью местных властей. Однако на практике этот контроль оказывается не очень эффективным. Доказательствами тому может служить уровень коррумпированности местных чиновников и неспособность Центра добиться реализации многих важных норм законодательства — например, в части защиты окружающей среды.
Таким образом, в реальности отношения с регионами сводятся к тому, что Центр заявляет некую концептуальную «повестку» социально-экономического развития, а также требует определенный уровень показателей, включая как статистические (прирост ВРП, данные по безработице, объему внешнеэкономической активности), так и субъективные (отсутствие социальной напряженности). Одним из немногих реальных рычагов воздействия на регионы, используемых Центром, можно считать ротацию руководящих кадров. Поэтому «договор» между Центром и регионами можно сформулировать и так: «показатели в обмен на карьерное повышение».
Как следствие, регионы находятся под прессом завышенных ожиданий со стороны Центра, но у них недостаточно финансовых ресурсов для их выполнения. Уменьшить объем трат региональные бюджеты не могут, так как только постоянные траты могут обеспечить выполнение ключевых показателей эффективности региональных властей.
Откуда берутся и как тратятся местные бюджеты
Эти траты направлены на продолжение «большой стройки»: расширение сети автомобильных и железных дорог, системы внутренней авиации, увеличение числа городских населенных пунктов. Все это позволяет загрузить избыточные производственные мощности и обеспечить работой имеющиеся трудовые ресурсы, то есть обеспечить социальную стабильность, сохранение которой является важнейшей задачей правящего режима.
Что же делать властям, когда тратить нужно все больше, а поступлений от местных налогов явно не хватает? Существует еще три способа пополнения регионального бюджета.
Во-первых, с разрешения Центра регионы могут увеличивать свои внебюджетные средства за счет дополнительных сборов с торгово-промышленного сектора, сборов на поддержание дорог, доходов от аренды общественного имущества, целевых фондов государственных предприятий и т.д. Доля «внебюджета» на многих территориях стала превышать объем собственно бюджетов.
Во-вторых, регионы проводят активную работу по привлечению субсидий из госбюджета в виде трансфертов под осуществление конкретных инфраструктурных проектов. Как правило, регионы стараются подстроиться под риторику центральных властей, адаптируя свои проекты под тот или иной лозунг (встраивание регионов, далеких от исторических маршрутов Шелкового пути, в концепцию «Один пояс, один путь», представляет собой весьма характерный пример).
Государство само охотно направляет на периферию «выравнивающие трансферты», призванные сократить диспропорцию в уровне развития побережья и континентальных районов. «Хватит кормить Синьцзян!» в Китае пока не говорят, однако власти экономически развитых районов вряд ли довольны, что их доходы изымаются и перенаправляются в глубинку. На практике результатом этого являются инфраструктурный бум на западных территориях, а также субсидирование убыточных коммерческих практик типа железнодорожных перевозок по маршрутам «Нового шелкового пути», косвенные прибыли от чего получают даже Россия и Казахстан.
Однако и этих трансфертов не хватало для обеспечения переданных на субнациональный уровень социальных обязательств. Поэтому регионы начали жить «в долг», причем по довольно своеобразной схеме.
Согласно закону от 1994 г., регионы не только не могли самостоятельно регулировать ставки местных налогов, но и потеряли возможность кредитоваться у банков, а также выпускать облигации. Для обхода законодательства местные правительства стали создавать специальные компании, которые могли и кредитоваться, и выпускать облигации. Данный инструмент обозначается в Китае термином «дифан чжэнфу жунцзы гунцзюй» 地方政府融资工具 и известен в мире под англоязычной аббревиатурой LGFV (local government financial vehicles).
Изначально LGFV активно использовались для получения кредитов под залог земли в ожидании роста цен на недвижимость после завершения масштабных девелоперских проектов. Бум использования этого инструмента связан с финансовым кризисом 2008 г. — вернее, тем, как правительство решило с ним бороться. Для оживления экономики регионам было разрешено финансировать инфраструктурные проекты с помощью банковских займов и доходов от облигаций, получаемых с помощью LGFV. В результате к концу 2015 г. совокупный долг местных правительств составил 28 трлн юаней.
Официальная статистика не фиксировала долги LGFV, что долгое время создавало иллюзию финансового благополучия. Дороги и новые микрорайоны строились, благосостояние населения повышалось, выставки и конференции проводились. Однако, по сути, многое из этого делалось в долг.
Что делать и как реагировать
Недавний всплеск интереса к проблеме местных долгов в Китае вызван в том числе тем, что МВФ разработал новую систему отслеживания расходов в финансовой отчетности китайских госорганов, учитывающую деятельность LGFV. Согласно выводам МВФ, по итогам 2016 г. «дополненный дефицит» китайского бюджета, вызванный долгами местных правительств, составил невиданные 10,1% ВВП, что в несколько раз больше официальных оценок.
Однако что это за долг? Это деньги государства, которые распределяются через государственные банки. А в государственный бюджет они попадают из регионов в виде налогов.
Схема, несмотря на свою сложность, представляет собой еще один инструмент перераспределения материальных благ, что жизненно необходимо для такой огромной страны, как КНР, и режима, декларирующего свою приверженность идеям социального равенства, каким считается власть Коммунистической партии Китая.
Слухи о скором крахе китайской экономики оказались слегка преувеличены, но ситуация все равно неприятная и требует от властей определенных мер.
Что это могут быть за меры? Рассуждая глобально, варианта может быть три.
Можно оставить все, как есть, и ограничиться косметическими мерами по переводу долгов LGFV в облигации, которые вновь разрешили выпускать регионам на квотированной основе в 2017 г. Одновременно местным властям предписано реструктурировать убыточные госкомпании типа концерна «Лунмэй» 龙煤 («Хэйлунцзян-уголь»), в штате которого шахтеров больше, чем во всех странах Евросоюза вместе взятых. Принципиально ситуацию эти меры не изменят, и регионы продолжат накапливать долги, однако приоритетные для государства задачи по проведению урбанизации и сохранению социального покоя будут выполняться, пусть и с «побочными эффектами» в виде городов из новостроек, в которых никто не живет.
Государство также может «выкупить» долги региональных бюджетов, что, однако, потребует тяжелого решения в дилемме: спасать ли финансовое благополучие местных правительств в ущерб национальной банковской системе? К тому же есть еще более убыточный корпоративный сектор, представленный как компаниями, принадлежащими местным властям, так и крупными госкорпорациями. На фоне проблем с ним долги регионов не кажутся такими уж критичными. Понятно, что любимый прием российских пропагандистов («у вас самих все еще хуже») тут неуместен, однако доля внутреннего долга по отношению к ВВП в Китае действительно меньше, чем в таких странах, как США, Германия или Япония.
Наконец, Пекин может пойти по пути дальнейшей рецентрализации, увеличив долю трансфертов из государственного бюджета и, соответственно, утяжелив механизмы контроля над регионами. В условиях больших размеров страны и повсеместной коррупции, неотъемлемой части национального менталитета, подобный контроль вряд ли будет эффективным. К тому же регионы потеряют мотивацию работать и зарабатывать: одни будут знать, что их доходы заберут, а другие будут уверены, что Пекин в беде не бросит.
Долговой кризис, в котором оказались китайские регионы, безотносительно того, насколько долго он продлится и как он будет разрешен, для России означает одно: рассчитывать на власти приграничных провинций в деле привлечения «волшебных» китайских инвестиций не стоит. Многочисленные планы и программы международного сотрудничества, презентуемые региональными чиновниками, не должны вводить в заблуждение, да и вся их активность в международных делах чаще всего лишь декоративна и нацелена на то, чтобы привлечь к себе внимание Пекина.
Реальный интерес с точки зрения нужных России инвестиций представляют крупные китайские корпорации, обладающие соответствующими финансовыми резервами, технологиями и опытом работы на мировом рынке. Такие корпорации мало связаны с властями периферийных регионов, поэтому искать выходы на них нужно не в Харбине или Урумчи. При этом необходимо понимать, что бизнесу мало интересна политическая повестка — ему нужна экономическая целесообразность (грубо говоря, доходы должны быть больше издержек), прозрачность правил и предсказуемость властей. Со всем остальным можно смириться.
РСМД. 02.05.2017
