Внешняя помощь в кризис. Свобода выбора есть всегда

Современная экономика циклична по своей сути и способность стран к сопротивлению внешним шокам, зависит, прежде всего, от подготовленности экономик. К примеру, Россия и Азербайджан имеют резервные фонды с достаточно четким регламентированием их использования в период экономической турбулентности. Намного хуже обстоит ситуация в странах, имеющих внутренние структурные проблемы, но не сформировавших достаточной «подушки безопасности». К сожалению, многие государства региона оказались сейчас в такой ситуации. Наиболее остро стоит вопрос зависимости от внешней поддержки у Украины, у которой задолженность только перед МВФ в 2016 году составляла 13% ВВП, а внешний госдолг – 53%. До кризиса, в 2013 году – 2,8% и 20,5% соответственно.

Но даже если не считаться с ростом долговой нагрузки, то в самой помощи международных финансовых организаций (МФО) кроется риск для страны: цели МФО зачастую противоречат целям национальных правительств. У глобальных финансистов – это, как правило, обеспечение возвратности средств и стабилизация ситуации в регионе или на отдельных рынках. У страны – преодоление кризиса и обеспечение долговременного устойчивого экономического, а значит и социального прогресса.

Поэтому долгосрочную помощь следует искать у себе подобных. То есть стран, связанных производственными и финансовыми цепочками, со сходными проблемами и менталитетом. В таком случае объем собственно заемных средств будет минимальным, как и нагрузка на бюджет страны-акцептора. А экономический эффект – долговременным и обоюдным для дающей и принимающей стороны.

Подушки безопасности

В современном взаимозависимом мире кризис редко приходит совсем уж неожиданно. Все республики бывшего СССР достаточно развиты по мировым меркам, чтобы предупредить момент наступления «тяжелых» времен и смягчить влияние кризиса. Существует масса экономических институтов, аналитиков в банках и инвестиционных компаниях, есть десятки проектов, посвященных оценке развития финансового сектора, прогнозам и отраслевым исследованиям. Ими оцениваются не только экономические показатели, но и степень сопротивляемости экономики возможному кризису. Эти показатели можно распределить на несколько групп:

1) Качество публичных финансов

• объем, валютная и срочная структура госдолга,
• дефицит бюджета,
• наличие значительных международных резервов под управлением центрального банка или правительства.

2) Уровень и структура частного долга (включая возможность ролловера).

3) Объем сбережений экономических агентов, прежде всего населения.

4) Степень развития финансового сектора и рынков.

5) Прибыльность экономики и производительность труда.

В 2010-2013 годах Украина все еще испытывала на себе последствия мирового финансового кризиса, но по большинству пунктов запасы прочности в стране были. Для их исчерпания понадобилось три года авантюрной, изоляционистской от стран СНГ, политики.

Отдельные финансовые и экономические показатели Украины, % ВВП

Источник: НБУ, МФУ, ГССУ

Первый спасатель - МВФ

МВФ, как правило, приходит в голову правительствам при первых ударах кризиса. Существует устойчивая убежденность, что в страну зайдут не только деньги, но и рецепты выхода из кризиса.

Но правительства не всегда отдают себе отчет, что внешние займы должны быть минимизированы. Ведь внутренние ресурсы, которые объективно тратятся в период после кризисного восстановления, вернутся к населению вследствие роста, то номинированные в валюте внешние займы, остаются грузом для страны на долгие годы. Даже если ставка по кредиту минимальна, а в стране безвылазно находятся эксперты Фонда.

Несмотря на официальные заявления о том, что МВФ занимает «прагматичные позиции, признавая, что нельзя применять какую-либо универсальную модель ко всем странам», практические стабилизационные программы МВФ обычно включают в себя следующие базовые блоки:

• сокращение государственных расходов, в том числе на социальные цели (рост заработных плат сдерживается или замораживается);
• дотации и субсидии должны быть сокращены или отменены вовсе, в том числе на продовольствие, товары широкого потребления и услуги (естественно это ведет к повышению цен на них);
• база налогообложения должна быть широкой и предельные ставки налогов должны быть умеренными (на практике это ведет к увеличению налоговой нагрузки на работников);
• внутренние финансовые рынки должны определять размеры процентных ставок (как следствие ставки растут, кредитование тормозится);
• либерализация торговли (тарифы должны быть минимизированы и не должны применяться по отношению к промежуточным товарам, необходимым для производства экспорта);
• девальвация национальной валюты.

Совокупность этих мер, как правило, является обязательной для исполнения страной-заемщиком (хотя степень детализации условий может разниться в зависимости от ситуации в ее экономике). По мнению МВФ, разработанные им меры необходимы «для достижения устойчивого равновесия между спросом на ресурсы и их наличием», которое, в свою очередь, должно привести к стабильному экономическому росту и повышению уровня занятости.

На практике, указанный МВФ рецепт реформ не всегда достигает заявленных целей, особенно, если в стране-реципиенте допущен ряд просчетов:

• Либерализация международной торговли не сопровождается расширением доступа на внешние рынки основных промышленных товаров страны.
• Наблюдается медленный рост мировой экономики и неблагоприятные тенденции в изменении условий торговли (то, что происходит в Украине сейчас).
• Прошла неуправляемая адаптация валютных курсов, разрушившая доверие к национальной валюте и финансовой системе.

Однако, исходя из фактической сути «первой неотложной помощи», подобные меры не решают проблемы экономического роста и обостряют социальные проблемы. Фонд признает это – в его официальных документах говорится, что «процесс перестройки может повлечь за собой краткосрочные социальные издержки для уязвимых слоев населения».

Например, опыт стран Латинской Америки и Карибского бассейна доказывает, что предложенные МВФ реформы и инструменты их проведения не смогли стать долгосрочной основой для устойчивого развития этих стран.

Следует также напомнить, что предоставляемая МВФ финансовая помощь, по сути, относится к разряду суверенных заимствований (правительственных займов). Изначальная невыгодность таких заимствований заключается, прежде всего, в том, что выплата процентов и погашение основной части долга осуществляется из доходов госбюджета, в то время как такие займы непосредственно не приводят к производству прибыли в экономике (не обеспечивают налоговую базу).

Критика МВФ

Политика и рекомендации МВФ часто подвергаются критике. Дискуссии и консультации на эту тему ведутся уже почти десять лет между ведущими мировыми экономистами, правительствами и МФО.

Оснований для такой критики достаточно: оборотной стороной программ МВФ часто становятся спад производства, массовые банкротства мелкого и среднего бизнеса, крах системы здравоохранения и социального обеспечения, рост безработицы, сужение внутреннего спроса, сокращение импорта, падение жизненного уровня, рост социальной и политической напряженности. Рекомендации и условия, выдвигаемые программами МВФ, в конечном итоге направлены не на повышение самостоятельности, стабильности и развитие национальной экономики государства, а лишь на интеграцию его экономики в международные финансовые потоки.

Фонд, а вместе с ним и Всемирный банк, обвиняют в том, что их жесткие рекомендации и требования, построены по типовым схемам без учета национальной специфики. Они не только не принесли финансового и экономического оздоровления, но в ряде случаев значительно усугубили ситуацию в социально-экономической сфере пострадавших стран. А главное, они не смогли остановить дальнейшее нарастание кризисных явлений.

Эксперты особенно указывают на неэффективность программ МВФ по поддержке расходов на социальные нужды. Ниже представлено несколько вопросов, наиболее часто выносимых на обсуждение:

• МВФ обеспокоен удержанием инфляции под контролем и (или) сохранением низкого уровня государственного долга, что ведет к излишнему ужесточению бюджетов.
• Излишнее ужесточение бюджетов ограничивает государственные расходы на образование и здравоохранение.
• МВФ требует установить ограничения на общие государственные расходы, в том числе на фонд заработной платы, что может препятствовать росту занятости в социальных секторах, таких как здравоохранение.
• Финансовая помощь от других партнеров по развитию, направленная на поддержку более высокого уровня расходов в социальной сфере, используется для погашения внутреннего долга или увеличения международных резервов.

Экономические неудачи МВФ. Знать, чтобы не повторить.

Одним из первых крупных кризисов, с которым не удалось справиться МВФ, стал мексиканский (1994 г.), который распространился и на другие страны Латинской Америки. Большинство из них приняли программы финансовой стабилизации МВФ, находясь в условиях усугубившейся долговой нагрузки и возросшей зависимости от внешнего финансирования. Это не позволяло им отстаивать собственные программы развития или пакеты антикризисных мер, которые расходились с универсальными рекомендациями МВФ. В целом указанный кризис возник как следствие структурных проблем: дефицита платежного баланса, искусственной поддержки валютного курса, недостаточной структурной перестройки, низкой доли добавленной стоимости в экспорте, преобладающего развития внешнего сектора над внутренним, недооценки опасности роста внешнего долга. Как видно, перечень практически полностью соответствует нынешней ситуации в Украине. Этот кризис ясно показал, что нельзя использовать с одинаковым успехом одни и те же инструменты в разных странах, даже одного региона и примерно одинакового уровня развития. 1980-е и 1990-е годы в Латинской Америке получили название «потерянные для развития десятилетия».

Следующим стал азиатский кризис 1997 г. Здесь МВФ не только не смог стабилизировать ситуацию, но и сам стал одним из факторов углубления кризиса. До кризиса страны региона не испытывали тех проблем, которые были характерны для стран Латинской Америки и Карибского бассейна. Напротив, страны Юго-Восточной Азии имели профицит государственного бюджета, инфляция была низкой и до проведенной девальвации инфляция снижалась во многих странах. В Таиланде, Малайзии, Индонезии темпы экономического роста до 1996 года составляли 7-8% в год. В странах Юго-Восточной Азии произошло нарушение оптимального баланса между степенью внутренней либерализации экономик, с одной стороны, и степенью их открытости для краткосрочных иностранных инвестиций - с другой (это прямое следствие узости взглядов Фонда). Контроль за допуском в экономику иностранного спекулятивного капитала ослаблялся быстрее, чем позволяли объективные внутренние условия. Предложенный МВФ комплекс мер по преодолению финансового кризиса не учитывал социально-экономических и политических последствий жесткой монетарной политики. В результате, в Индонезии в мае 1998 г. начались массовые беспорядки после отмены, в соответствие с требованиями МВФ, государственных субсидий на энергоносители, что повлекло за собой резкий скачок потребительских цен. Все это в итоге привело к отставке президента. В Таиланде в 1997 г. кризис привел к отставке кабинета министров.

Ослабление власти, сопровождающее работу МВФ

Кроме чисто экономических противоречий, которые сопутствуют работе Фонда в странах, национальные правительства обычно упускают угрозы и для стабильной работы власти в целом, а иногда и для существования страны как таковой.

Парадокс заложен в том, что Фонду нужно правительство, которое обяжется выполнять требования меморандумов. Такое правительство практически гарантированно теряет поддержку населения в ходе непопулярных реформ. При этом растет вероятность его отставки, торможения реформ и риск остановки финансирования. Именно прекращение поддержки со стороны Фонда если не стало основной причиной катастрофического ухудшения экономического положения многих стран, то выступило их катализатором. По негативному опыту других стран можно обобщить факторы, которые обычно упускаются или умалчиваются и правительствами, и экспертами Фонда. Вот они:

• Ускорение электорального цикла вследствие шоковых реформ, что зачастую приводит к ослаблению бюджетной дисциплины, а также неожиданным социальным решениям и уступкам.
• Отсутствие внешней частной помощи в условиях непонимания инвесторами новых правил игры.
• Рост госдолга и падение чистых международных резервов, которые угнетают кредитные рейтинги, и увеличивают бюджетные затраты. Причем немногие правительства решаются объявить дефолт, больше склоняясь к реструктуризации долга, что приводит только к росту долговой нагрузки в долгосрочной перспективе.
• Недоверие к местным финансовым институтам вследствие общей нестабильности и утрате взаимного доверия между экономическими агентами.
• Этнические проблемы, которые усиливаются в момент ослабления власти.

Например, Аргентина, которая с 1991 года поддерживала фиксированный курс своего песо, ликвидировала гиперинфляцию и обеспечила значительный приток иностранных инвестиций, летом 2001 года договорилась о кредите в $8 млрд и получила транш. Однако в декабре 2001 года МВФ отказался предоставлять ей очередную порцию вышеупомянутого кредита. Именно значительная надежда властей на финансирование и его резкая остановка привели к тяжелейшему экономическому кризису, сопровождавшемуся ростом преступности, потерей властью управляемости в стране и обнищанию населения.

Румыния была одной из первых социалистических республик, начавших сотрудничество с МВФ еще в 1972 году, в 1981 она заключила кредитное соглашение на $1,5 млрд, подлежащие погашению в течение 3-7 лет. В то время Румыния уже была должна МВФ $280 млн, а дополнительный кредит был необходим, чтобы выплатить проценты частным банкам. Чтобы получить кредит, Румыния согласилась повысить цены на продукты питания и бензин, сократить государственные расходы, сократить темпы индустриализации и увеличить инвестиции в сельское хозяйство. Румыния смогла получить транш в $400 млн, но в ноябре 1981 года МВФ прекратил дальнейшее финансирование, поскольку страна не смогла достичь целевых показателей экономической эффективности. В 1982 году МВФ вернулся в страну, в частности участвовал в переговорах между румынским правительством и 200 западными банками в отношении переноса сроков погашения долга. Румынские власти начали очень жесткую программу экономии, которая получила одобрение МВФ (второй транш кредита был получен в июне 1982 года). После переговоров Парижский клуб согласился отложить 80% задолженности. В конце декабря 1982 года президент Чаушеску объявил о новой политике погашения всего внешнего долга Румынии, политика продолжалась в течение 1980-х годов и закончилась тотальным обнищанием населения, революцией и расстрелом президентской четы. Вероятно, своевременный дефолт был бы меньшим злом, но у МВФ была задача удержать заемщика от этого шага.

Фонд обвиняют и в последовательном уничтожении индустриального сектора Югославии, что постепенно демонтировало государство "всеобщего благоденствия". Соглашения о реструктуризации увеличили внешний долг и обеспечили мандат для девальвации югославской валюты, что сильно ударило по уровню жизни населения. В течение 1980-х годов МВФ периодически прописывал свои традиционные меры, тогда как югославская экономика медленно впадала в кому. Падение промышленного производства составило 10% в 1990 г. — со всеми предсказуемыми социальными последствиями. Большая часть кредитов, выданных МВФ Югославии в 80-х годах, ушла на обслуживание реструктуризированного долга и решение проблем, вызванных выполнением рецептов Фонда. МВФ фактически заставил Югославию прекратить экономическое выравнивание регионов, что привело к росту сепаратизма и дальнейшей гражданской войне.

В 1989 г. Фонд предоставил Руанде займ при условии, что правительство перестанет оказывать поддержку фермерским хозяйствам (что является нормой во многих странах мира) и проведет девальвацию местной валюты. Это спровоцировало крах доходов населения и, как следствие, подстегнуло кровавую гражданскую войну между хуту и тутси.

Пользу от внешней помощи получают только сильные власти

По уставу и официально МВФ не может вмешиваться во внутреннюю экономическую политику государств, но Фонд, как кредитор, заботится о возвращении собственных средств. Логика его требований очевидна: если страна, испытывает проблему платежей, значит она слишком много тратит. Для исправления ситуация нужны реформы.

И хотя конкретные положения программы сотрудничества с МВФ определяются самой страной под диктовку экспертов, Фонд декларирует готовность выслушивать возражения и аргументы страны-заемщика. А реализация программ Фонда, включая как согласие на их условия, так и скорость внедрения, целиком и полностью лежит на совести правительств. Болезненные шаги лучше делать быстро, а не «резать хвост по частям».

Успешных примеров не так много, как хотелось бы, и все они связаны с мобилизацией внутренних сил стран, фактически желанием и возможностью народа и правительства делать больше, чем требует МВФ. Вот некоторые из положительных историй.

Малайзия, будучи охваченной кризисом, отказалась от помощи Фонда. «МВФ настаивал, чтобы мы открыли свою страну, а затем они (западные корпорации) пришли и скупили бы все наши компании по бросовым ценам. Так что мы решили позаботиться о себе сами, поскольку не могли ждать, когда же мировое сообщество сделает для нас хоть что-нибудь», — так сформулировал свою позицию премьер-министр Малайзии доктор Махатхир бин Мохамад (с 1981 г. по 2003 г.). Он был идеологом антикризисной политики. Многие малазийские политики и иностранные наблюдатели констатировали, что вмешательство МВФ в экономическую ситуацию в стране только ухудшило бы положение дел. «Немногим более чем через год после экономического спада мы уже должны были благодарить себя за то, что прекратили взывать к помощи МВФ», - писал Тан Шри Рамон Наваратнам вице-президент Малазийского делового совета при правительстве страны, и что особенно интересно бывший вице-директор Совета директоров Всемирного Банка.

ВВП отдельных азиатских стран во время кризиса, 1996 = 100%

Источник: МВФ

Португалия. В марте 2011 г. правительство Португалии направило в МВФ и Еврокомиссию свою программу развития и стабильности вместе с заявкой на финансовую помощь. Эта программа была согласована с оппозицией, т. к. было понимание необходимости достижения национального консенсуса. Миссия кредиторов, которая прибыла в Португалию в мае, программу согласовала, составила условия кредитования и попросила принять их как правительство, так и оппозицию, которая имела солидные шансы прийти к власти в конце июня. Так и произошло, после чего новое правительство ужесточило программу (с чем согласилась новая оппозиция – прежняя власть).

Таким образом, программа выхода из кризиса оказалась не только более радикальной, чем предлагали эксперты МВФ, но и действительно национальной. Вследствие этого уже через два года в стране сократился дефицит госбюджета, существенно снизились процентные платежи по государственным обязательствам, возросла доля экспорта в ВВП, в экономику начали возвращаться иностранные инвесторы. (Тут следует вспомнить постмайданную Украину, в которой за три года было заключено две Программы с МВФ, но макроэкономическая стабильность остается по прежнему хрупкой, а каждый пересмотр этих кредитных программ ведет к дальнейшему ужесточению условий и требует дальнейшего затягивания поясов у населения).

В итоге Португалия первой из стран южной периферии ЕС смогла преодолеть основные экономические проблемы и уже в мае 2014 г. отказалась от программы международной поддержки.

Внешняя помощь. Альтернативы

Наиболее логично ожидать внешнюю помощь со стороны партнеров, которые зависят от экономического состояния страны. Прежде всего, это государства и их экономические агенты, с которыми резиденты связаны производственными, социальными и финансовыми связями. Вариантов для стран не так уж и много.

Полноценная интеграция в клуб богатых стран. Наиболее успешный и показательный пример – ЕС. Мощнейшая мировая экономика на определенном этапе была заинтересована в выравнивании экономического потенциала стран-членов. И этим воспользовались восточноевропейские страны, имеющие колоссальную поддержку на безвозвратной основе. В Болгарии, Чехии, Латвии, Румынии, Венгрии и Словакии в 2015 году чистый приток средств из бюджета ЕС составлял 3-5% ВНП. С 2004 года, когда ЕС переживал бурный рост, в него вошли страны, реально получившие нужные для прогресса ресурсы. Сейчас многие эксперты считают, что именно чрезмерное расширение и неучтение разного экономического потенциала и заинтересованности стран привели к многочисленным проблемам Союза при первых же проблемах, связанных с необходимостью поддержки Греции, миграцией и т.д. Ключевыми условиями успеха новых европейских экономик являлись политическая интеграция, гармонизация законодательства, свободное перемещение товаров и услуг, щедро поддерживаемое инвестициями и прямой помощью из союзного бюджета.

Очевидно, сейчас надежды любой из постсоветских стран (кроме стран Прибалтики, которые уже члены ЕС) на масштабную европейскую помощь, весьма наивны. Внутри Союза сейчас возродилась дискуссия о «Европе разных скоростей», которая в самое ближайшее время может поделить страны на три группы по глубине интеграции. По сути, разделить их на участников, принимающих решения и выполняющих чужие решения.

Европа «нескольких скоростей»

Страны ЕС интегрированы во всех областях (синий), страны ЕС с исключениями (зеленый), страны, не входящие в ЕС, Единый рынок и Шенген (зелено-желтый) / Источник: https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-speed_Europe

Участие в региональной или международной кооперации с участием банков (или других финансовых организаций), целью которых является развитие региона.

Следует отметить два крупнейших банка развития в нашем регионе:

1. Евразийский банк развития (уставный капитал - $7 млрд, объем текущего инвестиционного портфеля — $2,4 млрд). Банк осуществляет финансирование крупных инвестиционных проектов в евразийском регионе в формах долгосрочного кредитования предприятий, участия в уставном капитале организаций, выпуска гарантий, прямого или косвенного финансирования частных инвестиционных фондов, а также займов коммерческим банкам для последующего кредитования предприятий.
2. Новый банк развития BRICS (уставный капитал - $50 млрд, объем текущего инвестиционного портфеля — $2,4 млрд). В 2017 году банк планирует выдать кредитов на сумму $2-2,5 млрд. В 2016 году он уже одобрил финансирование первых семи проектов на общую сумму $1,5 млрд. В России таким проектом стало строительство малых ГЭС в Карелии мощностью 50 МВт на сумму $100 млн.

Новый банк развития (НБР) - международная финансовая организация, которая создана и будет управляться странами-членами (Бразилия, Россия, Индия, Китай и ЮАР). Банк специализируется на инфраструктурных проектах на территориях стран-участниц, причем более 75% проектов связано с устойчивым развитием, в частности возобновляемой энергией.

Пока, за редким исключением, НБР может предоставлять кредиты только странам-членам, которых сейчас пять. Однако начат процесс расширения. Ожидается, что к концу 2017 года к нему присоединятся новые партнеры. Новыми членами банка могут стать от 15 до 20 стран. Через 5–10 лет НБР будет играть важную роль на мировом уровне.

Выводы

Украина имела вполне достойные стартовые условия для инвестиций в 2013 году. Уровень государственного долга был умеренным. Банковская система работала, наращивая активы в реальном секторе и привлекая депозиты населения. Соответственно у страны был значительный потенциал для привлечения внешних ресурсов на пользу экономике и инфраструктуре. Главным отличием Украины трехлетней давности от сегодняшней, было разнообразие потенциальных сфер инвестирования и достаточные внутренние ресурсы. Однако потенциал был разрушен неутихающим трехлетним кризисом, вызванный неуклюжими действиями властей, подогретый излишними надеждами на внешнюю помощь и европейскими иллюзиями.

Многие эксперты справедливо считают, что, получая деньги от МВФ, Украина соглашается со статусом «сырьевого придатка» — зависимого и лишенного субъектности. И чем больше траншей страна получит, тем глубже укоренится в этой позиции.

Критика действий МВФ и серьезные просчеты в разрешении кризиса свидетельствуют о необходимости поиска других источников финансирования. Тем более, что потребность во внешнем финансировании экономического роста в Украине не снижается.

Но для этого властям нужно сменить парадигму превалирования политики над экономикой. Членство в ЕС никто не мешает считать главным вектором в долгосрочной перспективе, но подъем экономики невозможен без восстановления связей с соседями, не только западными, но и восточными.

1. http://ecsocman.hse.ru/data/2011/05/06/1268030682/mvf_v_s_z.pdf
2. http://www.globalexchange.org/resources/wbimf/oppose
3. https://www.globalpolicy.org/component/content/article/209/42790.html
4. https://elise.com.ua/2014/12/08/plyusy-i-minusy-sotrudnichestva-s-mvf/
5. https://en.wikipedia.org/wiki/Multispeed_Europe
6. http://ec.europa.eu/budget/figures/interactive/index_en.cfm
7. http://www.eabr.org/r/about/status/
8. http://www.telegraph.co.uk/finance/2891368/IMF-admits-mistakes-in-Argentina-crisis.html
9. http://www.economicshelp.org/blog/glossary/imf-criticism/

ИЭСКР. 20.03.2017