Тень «Дублина» над Грецией

Юрий Квашин

На прошедшей неделе миграционная ситуация в Греции вновь оказалась в центре внимания. Поводом к этому послужила заочная полемика между Берлином и Афинами о возобновлении действия Дублинского регламента («Дублин-3»), в соответствии с которым Германия имеет право высылать просителей убежища в Грецию как страну их первого въезда на территорию Европейского союза.

Напомним, что в 2011 г. такая практика большинством стран ЕС была приостановлена. Это произошло после того, как бельгийские власти были признаны ответственными за депортацию в Грецию беженца, зная о том, что в данной стране существует риск унижающего достоинство обращения с лицами, ищущими убежище (дело ЕСПЧ «M.S.S. против Бельгии и Греции»[1]). Помимо данного юридического прецедента была еще одна причина не соблюдать регламент. В 2015 г. Греция оказалась в эпицентре миграционного кризиса, поскольку именно через ее территорию пролегал основной маршрут следования беженцев и экономических мигрантов с Ближнего Востока в более благополучные страны ЕС, и всем было очевидно, что справиться с этой проблемой в одиночку она не сможет.

Однако с тех пор многое изменилось. Во-первых, с подписанием в марте 2016 г. миграционного соглашения между Турцией и ЕС поток мигрантов по восточно-средиземноморскому маршруту заметно сократился. Если в 2015 г. было зафиксировано порядка 885 тыс. случаев незаконного пересечения греческой границы, то в 2016 г. это число упало до 182 тыс.[2]. Во-вторых, за последние два года Евросоюзом были выделены значительные финансовые ресурсы на прием и долговременное размещение беженцев. По некоторым оценкам, с марта 2016 г. расходы на каждого мигранта составили более 14 тыс. евро. В-третьих, в ведущих странах-реципиентах под давлением общества наметился тренд на ужесточение миграционного контроля и расширение практики депортаций.

Среди официальных лиц Германии возврат к Дублинскому регламенту активнее всего продвигал министр внутренних дел Томас де Мезьер, озвучивший эту идею еще в сентябре прошлого года[3]. При этом он сразу оговорился, что для проведения депортаций необходимо заручиться поддержкой Европейской Комиссии: в противном случае отправка мигрантов в Грецию будет блокироваться административными судами. В ответ на это спецпредставитель греческого правительства по вопросам беженцев Георгиос Кирицис заявил, что «Дублин» уже «де-факто мертв», и связал попытки его реанимировать с внутриполитическими процессами в Германии[4], намекая на стремление правящих партий упрочить свой рейтинг за год до выборов в бундестаг. Но Еврокомиссия посчитала иначе и уже 8 декабря 2016 г. приняла рекомендации для стран ЕС возвращать мигрантов в Грецию. В то же время для недопущения резкого ухудшения миграционной ситуации в этой стране было решено распространить действие регламента лишь на тех мигрантов, которые незаконно пересекут границу страны после 15 марта 2017 г.[5]. Также было сделано исключение для уязвимых категорий мигрантов — семей с маленькими детьми, беременных женщин, больных и престарелых.

Несмотря на то, что возврат к «Дублину» произошел на относительно мягких для Греции условиях, официальные Афины всерьез обеспокоены, что депортации мигрантов со временем приобретут массовый характер. В интервью немецкой газете Die Welt министр иностранных дел страны Никос Кодзиас обвинил «некоторые страны ЕС» (имея в виду, конечно, Германию) в том, что они хотят превратить Грецию и Италию в "закрытые коробки для накопления беженцев"[6].

Опасения греческих чиновников, возможно, несколько преувеличены, но они отнюдь не беспочвенны. Первый, приводимый ими довод — это сохраняющаяся неопределенность вокруг миграционного соглашения Турции и ЕС на фоне растущего недоверия во взаимоотношениях Анкары с правительствами ряда европейских стран, а также с официальным Брюсселем.

Второй довод — недостаточная эффективность введенной в ЕС системы обязательных квот на прием беженцев. При каждом удобном случае греческие должностные лица напоминают своим коллегам из других стран ЕС, что за прошедший год число «запертых» на территории Греции мигрантов не только не сократилось, но, напротив, возросло. Если в середине 2016 г. их было порядка 57 тыс., то сейчас — по разным оценкам, от 62 тыс. до 63 тыс. человек, и это не считая 13 тыс. «пропавших» мигрантов, местоположение которых властям неизвестно[7].

Третье обстоятельство связано с тем, что, несмотря на определенный прогресс на пути создания инфраструктуры по приему мигрантов, ее текущее состояние по-прежнему вызывает нарекания. На протяжении длительного периода она создавалась в расчете на то, что прибывшие в Грецию мигранты не будут надолго задерживаться в стране. Соответственно свою задачу греческие власти видели в максимально быстрой регистрации мигрантов и их скорейшей отправке в более благополучные государства ЕС. Именно поэтому создание надлежащих условий для долгосрочного размещения беженцев де-факто противоречило греческим интересам, и соответствующие предписания со стороны Еврокомиссии Греция оставляла без должного внимания. Закрытие греко-македонской границы в начале 2016 г. мало что изменило. Как бы цинично это ни звучало, сложившийся с подачи международных правозащитных организаций образ Греции как тюрьмы для мигрантов играл ей на руку, так как, во-первых, был веским доводом против депортаций согласно Дублинскому регламенту, во-вторых, снижал привлекательность восточно-средиземноморского маршрута с точки зрения самих беженцев.

Наконец, в Греции миграционный кризис уже давно стал важным аспектом внутренней политики. Согласно недавним опросам[8], 65% греков считают, что мигранты представляют угрозу греческой экономике, 59% полагают, что они отбирают рабочие места, 63% возлагают на них вину за ухудшение жизни в стране, 44,4% упрекают правительство в том, что оно относится к мигрантам лучше, чем к коренному населению. При таком уровне обеспокоенности населения любое проявление нерешительности в вопросе о приеме депортированных из Германии мигрантов может привести к окончательной дискредитации находящегося у власти коалиционного правительства в глазах избирателей (в настоящее время входящие в него партии СИРИЗА и «Независимые греки» пользуются поддержкой соответственно 21,7 и 3,1% греков[9]).

В настоящее время дальнейшая судьба Дублинского регламента с трудом поддается прогнозированию. Хотя формально Германия получила право депортировать вновь прибывших мигрантов, удастся ли ей это на практике и, главное, каким будет масштаб этих депортаций, — зависит от множества факторов. Среди них — дальнейшая динамика миграционных потоков, решения по данному вопросу других стран-реципиентов (пока что о своем намерении высылать мигрантов в Грецию объявила только ФРГ), а также позиция неправительственных организаций, многие из которых уже раскритиковали ЕС за его попытки отгородиться от беженцев путем создания буферной зоны в Греции и Турции.

Примечания:

1. Справочник по европейскому законодательству об убежище, границах и иммиграции. Агентство Европейского Союза по основным правам. 2014. С. 97.

2. Frontex. Eastern Mediterranean Route. http://frontex.europa.eu/trends-and-routes/eastern-mediterranean-route.

3. German interior minister floats idea of returning migrants to Greece. Deutsche Welle. 04.09.2016.

4. Greece rejects return of EU rule on reverse migration flow. Ekathimerini. 09.09.2016.

5. Commission Recommendation (EU) 2016/2256 of 8 December 2016 addressed to the Member States on the resumption of transfers to Greece under Regulation (EU) No 604/2013 of the European Parliament and of the Council.

6. Foreign Minister Nikos Kotzias' interview with the German daily Die Welt. Hellenic Republic Ministry of Foreign Affairs. 23 March 2017.

7. Έκθεση της ActionAid για τους 62.000 εγκλωβισμένους πρόσφυγες στην Ελλάδα. News.gr, 25 Μαρτίου 2017; Europe to be Sending Migrants Back to Greece Starting in March. Greek Reporter. December 8. 2016.

8. Survey: Majority of Greeks see migrants as a social and economic threat. Tornos News. 22.03.2017.

9. Greece. January 2017. Alco poll. www.electograph.com/2017/01/greece-january-2017-alco-poll.html.

ИМЭМО. 28.03.2017