Конституционная реформа в Казахстане. Продолжение следует

Антон Морозов

Центральным событием в политической жизни Казахстана стала конституционная реформа. Подавляющая часть мероприятий, в последнее время проводимых парламентом, государственными органами и политическими партиями, была посвящена изменениям в Основной закон. Вся мощь информационной машины направлена на освещение этой темы. Но общество, в большинстве своем, наблюдает за этим процессом достаточно отстраненно.

Динамичный процесс или политическое динамо?

Надо отметить, что процесс инициирования, разработки, обсуждения и принятия изменений в Конституцию прошел весьма динамично. 15 декабря 2016 г. на торжественном собрании, посвященном 25-летию независимости Казахстана, президент Нурсултан Назарбаев озвучил идею необходимости проведения конституционной реформы по перераспределению полномочий между ветвями власти.

Сразу после новогодних праздников, 11 января указом президента была создана Специальная рабочая группа по вопросам перераспределения полномочий между ветвями государственной власти. Спустя две недели Н.Назарбаев, находившийся в отпуске, выступил с неожиданным заявлением, в котором отметил, что суть предстоящей конституционной реформы заключается, во-первых, в передаче части от президента правительству, а во-вторых, в выстраивании нового конституционно закрепленного баланса между ветвями. Одновременно с этим был дан старт обсуждению предстоящих реформ, которое заняло чуть больше месяца.

В первый день марта Н.Назарбаев огласил свое решение внести изменения в Конституцию не через референдум, а через обсуждение в парламенте. Надо отметить, что, согласно действующему законодательству, глава Казахстана обладает такими полномочиями. Спустя два дня нижняя палата парламента – Мажилис одобрила в первом чтении разработанные рабочей группой поправки. После этого была образована комиссия для подготовки проекта закона ко второму чтению. В ее состав вошли по семь депутатов от сената и Мажилиса, а также представители рабочей группы, разработавшей законопроект.

6 марта парламент во втором чтении принял законопроект «О внесении изменений и дополнений в Конституцию РК», после чего он был направлен в Конституционный совет. Совет не нашел в законопроекте ничего не соответствующего и противоречащего установленным Конституцией ценностям и принципам, и 10 марта президент Н. Назарбаев завизировал его, сделав полноценным законом.

И наконец, 14 марта глава Казахстана подписал указ, нацеленный на реализацию закона об изменении Конституции, поставив логическую точку в очередной конституционной реформе.

Конституционные поправки. Особенности четвертого раза

С момента принятия в 1995 г. действующей в стране Конституции поправки в нее вносились трижды – в 1998, 2007 и 2011 гг. Нынешние поправки будут четвертыми.

Предлагаем посмотреть, чем характерен процесс обсуждения и принятия текущих изменений.

Во-первых, стремительность процесса, о чем мы подробно рассказали выше. Три месяца – довольно небольшой срок для того, чтобы разработать и обсудить поправки в Основной закон, особенно учитывая традиционную азиатскую неторопливость. Для сравнения: действовавшее в 2002 г. постоянно действующее Совещание по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества (ПДС) обсуждало возможные направления реформирования политической системы больше года.

Во-вторых, обращает на себя внимание решение Н.Назарбаева провести конституционную реформу не через всенародный плебисцит, а через обсуждение в парламенте. Тут следует отметить, что Казахстан знаком с такой практикой. Изменения в Основной закон страны, внесенные в 1998 г., были приняты на основе решения согласительной комиссии, образованной президентом и парламентом. В этот раз также был выбран «быстрый» путь принятия изменений, без привлечения широких слоев населения.

В-третьих, следует сказать об информационной поддержке процесса обсуждения. У ряда экспертов сложилось впечатление, что основной задачей реформирования стали не изменения политической системы, а создание информационного фантома. Так, к примеру, редактор центральноазиатского направления пресс-клуба «Содружество» Жанар Тулиндинова подметила: «Складывается впечатление, что конституционная реформа и перераспределение полномочий между ветвями власти были рассчитаны главным образом на медийный эффект. Информационная кампания и заголовки несколько подменили реальность».

Собственно сама информационная обкатка идеи напомнила далеко не лучшие образцы советской пропаганды: в поддержку реформ в едином порыве выступали трудовые коллективы, чиновники, эксперты, ученые, сетевые комментаторы и прочие т.н. лидеры общественного мнения. Особенный диссонанс возникал от сравнения пафосных заявлений о «масштабности и грандиозности» предстоящей реформы с предложенными поправками.

В-четвертых, несмотря на масштабную информационную работу, большая часть общества никак не отреагировала на происходящие события. Об этом свидетельствуют цифры: по словам руководителя рабочей группы по вопросам перераспределения полномочий между ветвями власти Адильбека Джаксыбекова, всего от граждан поступило порядка 6 тыс. предложений по изменению Основного закона. Для сравнения: во время обсуждения Конституции в 1995 г. было внесено почти 30 тыс. предложений и замечаний к проекту. При этом эксперты подчеркивают, что это происходило в эпоху, когда основным средством коммуникации были бумажные письма, а не интернет-сервисы. Т.е. темпы роста политической апатии впечатляющие.

В-пятых, текущая политическая реформа выглядит весьма скромно на фоне прошлых попыток изменения политического устройства страны, которые были обставлены не в пример «богаче» нынешней.

ПДС, созданная в 2002 г., была гораздо масштабнее, представительнее и проработала не в пример дольше. Созданная в 2004 г. Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества (НКВДиГО) активно сотрудничала с лидерами политических партий, общественных движений, профсоюзов, неправительственных организаций на всех уровнях. Ее представители регулярно совершали поездки по всем регионам Казахстана. Пришедшая ей на смену в 2006 г. Государственная комиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ в РК под председательством Н.Назарбаева была наиболее масштабной диалоговой площадкой. В общей сложности членами Госкомиссии было проведено более 35 мероприятий, включая заседания рабочих групп, конференции, круглые столы, общественные слушания и т.п.

Наконец, в-шестых, но это самое главное, существенно отличался формат работы. Если все вышеназванные институты были инструментом диалога, то при подготовке нынешней реформы коммуникация оказалась односторонней. Председатель Совместной комиссии по подготовке законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Конституцию РК» ко второму чтению депутат Мажилиса Нурлан Абдиров привел следующие цифры: «Изначально законопроект, представленный главой государства, предусматривал 26 поправок в 19 статей Конституции… В итоговом варианте закона содержатся 33 поправки в 25 статей Конституции. Иначе можно сказать, что конституционная реформа коснулась четверти статей основного закона страны».

Все это, конечно, так. Но не прозвучало главное: сколько предложений, не разработанных внутри парламента и администрации президента, а присланных извне, было учтено. Полагаем, что нисколько. Конечно, присланные предложения при внимательном рассмотрении и анализе способны дать большую пищу для размышлений и принятия или коррекции тех или иных решений, но метод их получения был выбран не совсем удачный и адекватный.

Транзит не откладывается, меняются варианты

Ранее мы писали, что изменения в статью 26 Конституции страны позволяют сделать вывод, что началась практическая реализация транзита власти в Казахстане. Однако, выступая в парламенте, Н.Назарбаев отменил поправки к данной статье, указав на их неоднозначное восприятие обществом.

Тут необходимо отметить, что вокруг этих поправок действительно развернулась довольно горячая дискуссия. При этом стороны не слышали друг друга. Противники поправок, представленные в основном национал-патриотическим сегментом общества, в своей риторике делали упор на то, что основной смысл вносимых поправок – легитимация собственности на земли, купленные иностранными гражданами. А поскольку земельный вопрос в Казахстане довольно чувствительный и даже конфликтогенный, у них появилось немало сторонников.

Мы доподлинно не знаем: либо власть, памятуя о «земельных митингах» решила «проявить гибкость», либо эти поправки изначально задумывались как «отвлекающий фактор». Но ясно одно: предложенный механизм дополнительных гарантий прав собственности, а следовательно, и недопущения ее нового передела, решено не использовать. Но поскольку этот вопрос остается решающим и центральным для обеспечения стабильного транзита власти, решать его, безусловно, придется.

В практическом плане, на наш взгляд, это говорит о том, что власть пока не определилась с конкретным сценарием транзита, а рассматривает и обкатывает различные варианты.

Что касается сути принятых изменений, то назвать из «судьбоносными» и «масштабными», как это подается в официальном дискурсе, было бы большим преувеличением. Поправки носят технический характер и, следовательно, говорить о серьезных изменениях в политическом устройстве страны не приходится. А это значит, что в среднесрочной перспективе Казахстан ждут очередные изменения.

Ритм Евразии. 16.03.2017