В Казахстане обсуждают демонтаж президентской вертикали власти

Замир Каражанов

Астана прошла полпути до внесения изменений в Конституцию страны, которые изменят характер отношений между ветвями власти, приведут к децентрализации политической модели и придадут большую устойчивость развитию страны.

Как отметил глава Администрации Президента Казахстана Адильбек Джаксыбеков, за прошедшие две недели от граждан поступило более 500 предложений. «Как вы сами видите, в обществе идет активная дискуссия практически по всем пунктам реформы», – сообщил он, подчеркнув, что «вынесен лишь проект конституционной реформы». Проще говоря, до 26 февраля – последнего дня обсуждения поправок, еще имеется время и возможность что-то поменять.

Напомним, что в январе глава государства Нурсултан Назарбаев инициировал перераспределение президентских полномочий между правительством и парламентом. Была создана рабочая группа, а в СМИ опубликован проект поправок. И хотя они обещают изменить характер правления, как сказал Н. Назарбаев, «Казахстан был, есть и будет государством с президентской формой правления». Стало понятно, что при заявленных масштабных реформах сильных перемен все же ждать не стоит. Хотя дело не столько в изменениях, сколько в их влиянии на общественную, экономическую и политическую жизнь.

Так в ходе общественных дебатов больше всего споров вызвала 26 статья. Интересно, что она касается не вопроса перераспределения президентских полномочий между ветвями власти, а собственности. Если раньше в статье говорилось о том, что «гражданин может иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество», то теперь вместо слова «гражданин» стоит слово «каждый». Такая трактовка несет в себе взрывной потенциал. Год назад по стране прокатились несанкционированные земельные митинги. Причиной их стало принятие закона, предоставляющего гарантии иностранным инвесторам. Те из них, кто решится открыть завод, могут под свое предприятие получить землю. Норма должна растопить сердца и развеять сомнения зарубежным капиталистам. Только в обществе посчитали, что она приведет к тому, что хозяевами в стране станут иностранные граждане.

Как пояснил глава комитета по конституционному законодательству, судебной системе и правоохранительным органам сената Серик Акылбай, «под «каждым» подразумеваются граждане РК, иностранные граждане и лица без гражданства». Трактовка призвана защитить собственность иностранцев и при этом не дает им права приобретения земли.

Норма носит спорный характер. Действительно, можно говорить о дополнительных гарантиях инвесторам, но не надо и абсолютизировать ее значение. Завод корни не пускает! Еще в годы Великой Отечественной войны в СССР эвакуировали целые предприятия. А сегодня и подавно станки стали производительнее, легче и компактнее. Нужно ли удивляться тому, что Китай выразил готовность перенести 50 заводов со своей территории в Казахстан.

И стоит ли так глобально решать проблему, если бизнесмены в РК сталкиваются с банальными проблемами: с подключением к энергосетям, изменением целевого назначения помещений? Для инвестора, наверное, более актуально сохранение стабильности бизнес-климата, степень защищенности его прав на законодательном уровне, в случае если по каким-то причинам возникнут споры. С другой стороны, как бы поправка в Конституцию не привела к нерациональному использованию земельного фонда.

Все-таки главная задача реформ - это не урегулирование хозяйственных вопросов, а перераспределение полномочий президента между кабмином и Мажилисом парламента. Согласно поправкам в Конституцию, депутаты могут влиять на формирование состава правительства и – теоретически – на его курс. Но главное, что Мажилис становится «ночным сторожем», «большинством не менее чем двумя третями голосов от общего числа» депутатов он может поставить вопрос об отставке члена правительства. Также если раньше глава государства решал сам, то теперь «назначает на должность и освобождает от должности членов правительства» (за исключением министров иностранных дел и обороны) только «по представлению премьер-министра, внесенному после консультаций с Мажилисом парламента».

Но все-таки казахстанскому парламенту не хватает контрольных функций. Любопытная деталь: нынешний Мажилис, пришедший на смену Верховному совету, принято называть профессиональным парламентом. Но, в отличие от представительных органов власти в развитых странах, он имеет ограниченные функции. Например, по части контроля. Тот же Верховный совет мог начать депутатское расследование, чего не способны сделать мажилисмены.

«Глава государства сконцентрируется также на внешней политике, национальной безопасности в целом, обороноспособности нашей страны», – отметил в своем обращении Н. Назарбаев. По сути, положение де-факто стало де-юре. Президент и прежде курировал и определял внешнюю политику. Согласно поправкам в Конституцию, министра иностранных дел, равно как и министра обороны, будет назначать глава государства самостоятельно. Если посмотреть на практическую сторону решения, то следует сказать, что внешнеполитический курс Астаны становится предсказуемым, при этом остается открытым вопрос его стабильности. Шаткость связана с тем, что смена власти в стране может привести к изменению приоритетов на внешней арене. В связи с этим ключевые вопросы сотрудничества с Астаной не стоит откладывать в долгий ящик, их целесообразнее решать сейчас.

Еще в своем обращении к населению в январе Н. Назарбаев заявил о том, что «утратили актуальность нормы о возможности принятия президентских указов, имеющих силу закона». Согласно поправкам, из Конституции исчезнет пункт, позволяющий главе государства использовать данное право, в случае если парламент по его требованию не рассмотрит внесенный законопроект в течение одного месяца. Вполне возможно, это связано с тем, что нет необходимости в «горячих» законах, зато есть потребность в качественных документах. В Казахстане были случаи, когда закон на практике оказывался «сырым» и не до конца проработанным.

Президент теряет действенный рычаг в своем арсенале, каким считались указы, «имеющие силу законов». Впервые в правовой практике эта норма появилась в середине 1990-х годов и отчасти стала следствием кризиса парламентаризма в стране. Бывший Верховный совет (действовал в первой половине 1990-х гг. – Ред.) не отличался производительностью труда. В течение года он принимал горстку законов. Поэтому с его роспуском законодательные функции на время перешли к президенту.

Такая привилегия сделала президента самодостаточной фигурой на политическом олимпе. С другой стороны, благодаря этой правовой норме удалось за несколько месяцев принять несколько десятков реформаторских законов, благодаря которым Казахстан быстро выбрался из кризиса, а позже выбился в лидеры постсоветского пространства. Хотя эта привилегия была закреплена в Конституции, надо признать, что фактически она все годы оставалась невостребованной.

Скорее всего, по этой причине от нее решили отказаться. А главное, она таила в себе опасность. В будущем, после неизбежной смены власти, она могла сыграть роль мины замедленного действия. Вполне логично, что ее решили обезвредить, убрать из Конституции. Ведь неизвестно, как будут развиваться политические события в стране и кто придет к власти.

Отдельная тема – акимы (главы областей), которые являются частью президентской вертикали власти. В обращении к населению Н. Назарбаев сообщил, что теперь за регулирование социально-экономических процессов «должны отвечать правительство, министерства и акиматы». Как конкретно изменится жизнь акимов и власти в регионах? Согласно поправкам, кандидатуры на должность глав местных администраций президент будет согласовывать с премьер-министром и депутатами Маслихата (представительные органы власти в регионах. – Ред.).

Принципиально здесь ничего не меняется, регионы, как и прежде, будут получать из Астаны «кота в мешке». Любопытно, что глава государства хоть и согласовывает кандидатуры акимов с правительством и маслихатами, но последние не могут их снимать. В Конституции сохраняется норма, согласно которой «Президент республики вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должностей». Таким образом, влияние депутатов и правительства на глав регионов будет носить ограниченный характер. По этой части вертикаль президентской власти сохраняет незыблемость.

В ходе перераспределения полномочий главы государства удастся децентрализовать политическую модель Казахстана. По крайней мере, серьезно ее подкорректировать. Чем она чревата, об этом говорит опыт развала СССР, когда в разных уголках Союза обострились социальные и национальные проблемы. Децентрализация политической модели поможет стране избежать многих «капканов» такого рода. Поэтому можно говорить о том, что перераспределение президентских функций между парламентом и правительством обеспечивает республике дополнительную устойчивость.

Еще одно многообещающее направление – повышение КПД институтов, госструктур, нацкомпаний. Их эффективность определяется способностью достигать поставленных перед ними целей. Часто бывает так – особенно на постсоветском пространстве, – что коррупция, бюрократизм, делают такие институты недееспособными. В полиции не хотят принимать заявления от граждан, искать и наказывать преступников, в школах процесс обучения сводят к тестированию и т.д.

Вернуть все на круги своя должно повышение ответственности правительства, произошедшее в ходе перераспределения полномочий президента. Если министерство наплодило госструктур и чиновников, то будьте добры лично отвечайте за их работу! Кстати говоря, в январе своих постов лишились ряд высокопоставленных чиновников за затягивание работы. В общем и целом – неплохое начало, но как в будущем будут разворачиваться события, покажет время.

Кстати говоря, в этом смысле политические реформы в виде перераспределения полномочий президента можно рассматривать и как часть структурных реформ в экономике, направленных на повышение КПД тех институтов, которые заняты реализацией экономической политики, в том числе местных органов власти. Поскольку от эффективности их работы зависит бизнес-климат страны.

Ранее Н. Назарбаев не раз призывал чиновников прекратить необоснованные проверки экономических субъектов. Дело закончилось введением моратория, т.к. иных способов остановить этот процесс не было, что говорит о проблемах в работе госструктур. Вполне возможно, что теперь заинтересованность будут проявлять и персонально министры.

Впрочем, вопрос повышения эффективности институтов общества не замыкается на перераспределении президентских полномочий. Он требует дополнительно ревизии законодательства, касающегося деятельности СМИ, гражданского общества, партийной системы. Всего, что позволит сделать работу институтов прозрачной и подотчетной гражданам.

Ритм Евразии. 15.02.2017