Соглашения об ассоциации с Евросоюзом: оправдались ли надежды Грузии, Молдавии и Украины?
Юлия Богуславская
27 июня 2014 года три страны на постсоветском пространстве – Грузия, Молдавия и Украина – подписали договоры об ассоциации с Европейским Союзом. В случае Грузии и Молдавии большая часть пунктов соглашения начали действовать с осени 2014 года.
Что касается Украины, то на основании трехсторонней договоренности между Россией, ЕС и этой страной имплементация важнейшего раздела Соглашения – о создании зоны свободной торговли между государствами Европейского Союза и Украиной – была отложена до 31 декабря 2015 года и начала выполняться уже после наступления указанной даты.
Соглашения об ассоциации с Молдовой и Грузией были ратифицированы всеми государствами-членами Европейского Союза; 1 июля 2016 года эти соглашения вступили в полную силу.
Единственной страной ЕС, не ратифицировавшей соглашение с Украиной, стали Нидерланды. Там в апреле 2016 года состоялся референдум, на котором 61% проголосовавших высказались против ратификации соглашения с Украиной. Как следствие, Нидерланды потребовали внесения в текст соглашения об ассоциации уточнений о том, что оно не предполагает автоматических гарантий безопасности, военной и финансовой помощи Украине и не дает украинцам права на свободное проживание и трудоустройство в ЕС. Брюссель согласился с указанными предложениями, и в конце января 2017 года проект ратификации соглашения был подан в парламент Нидерландов. Ожидается, что в нижней палате парламента голосование по проекту состоится 15 марта 2017 года.
Не исключено, что дискуссия о выгодах, полученных Грузией, Молдовой и Украиной от заключения соглашений об ассоциации с Европейским Союзом, на современном этапе является преждевременной. Основная проблема заключается в том, какой смысл руководство указанных стран вкладывало в эти соглашения. В них предпочитали видеть не только и даже не столько основу для экономического и политического сближения с ЕС. На риторическом уровне ассоциация с Европейским Союзом была представлена как единственный жизнеспособный модернизационный проект, в основу которого положены экономическая эффективность и универсальные ценности.
Модернизация экономик на постсоветском пространстве – сложный и долгий процесс, судить об успехах которого по прошествии полутора лет слишком рано. Протекание процесса осложнено воздействием негативных факторов, как внутренних (коррупция, низкая эффективность государственных институтов и т.д.), так и внешних (война на юго-востоке Украины).
Итак, ограничимся некоторыми предварительными замечаниями. В своем анализе мы сосредоточимся на относительных выгодах и оставим за рамками рассмотрения вопрос об очевидных потерях (доля на российском рынке, усиление геополитических противоречий и рост напряженности на постсоветском пространстве и т.д.).
1. В экономической сфере. Несмотря на то, что объемный текст соглашений об ассоциации с ЕС содержит разделы, посвященные регулированию отношений между сторонами в сфере политики и безопасности, наибольшее значение придается его экономическому содержанию.
На современном этапе преждевременно говорить о формировании некоторых устойчивых тенденций для трех постсоветских экономик в сфере расширения экспорта в страны ЕС, а также привлечения иностранных инвестиций; ситуация остается противоречивой. Производители во всех трех странах испытали трудности в связи с началом действия соглашения. Однако международные институты выделяют средства на их поддержку как в виде кредитов, так и на безвозмездной основе. К примеру, в случае Молдовы – ЕС предоставил ей в последние годы более 800 млн долларов в виде грантов, МВФ в ближайшее время разблокирует бюджетную поддержку Молдовы (45 млн дол.), а также выделит 100 млн евро на поддержку макроэкономики страны, Европейский банк реконструкции и развития также откроет для страны кредитную линию в 10 млн евро. Что касается возникшей у некоторых из этих стран проблемы сокращения экспорта на российский рынок, то на уровне официальных заявлений Европейский Союз пока отказывается рассматривать ее в связи с заключением соглашений об ассоциации.
Представленный в феврале 2017 года президентом Молдовы Игорем Додоном обзор экономических итогов двухлетнего «ассоцированного» движения к европейским нормам и стандартам» (Республика Молдова. Два года с момента подписания Соглашения об Ассоциации с ЕС), подстегнул дискуссии о плюсах и минусах ассоциации для экономик «евроинтегрируемых» государств.
Авторами Доклада был сделан вывод о том, что большинство ожиданий от ассоциации Молдовы с ЕС не оправдались. Так, с момента вступления в силу соглашения молдавский экспорт в страны Европейского Союза снизился. Некоторое оживление началось лишь в 2016 году в связи с «хорошим урожаем и сезонными факторами». За два года действия соглашения Молдавия смогла привлечь в свою экономику на 17% меньше инвестиций, чем за двухлетний период, предшествующий вступлению в силу соглашения. Увеличился также государственный долг страны.
Что касается Грузии, то, согласно прогнозам Всемирного банка, в 2017-2018 гг. эту страну ожидает экономический рост, превышающий 5% ВВП ежегодно, что можно связать с успехом проведенных ранее реформ, чьи результаты отражены в высоких показателях страны в рейтингах Doing Business и восприятия коррупции. Однако экспорт товаров из Грузии в страны ЕС, который в 2015 году возрос на 15%, в 2016 г. по данным Национальной службы статистики сократился на 12%. В том же году импорт европейской продукции увеличился на 20%.
За рамками нашего рассмотрения мы намеренно оставляем экономическую ситуацию в Украине, так как существенное влияние на ее развитие оказывает продолжение военных действий на юго-востоке страны.
Не исключено, что развитие торговли со странами ЕС и переход к европейским стандартам повысит конкурентоспособность некоторых видов продукции из государств, заключивших соглашения об ассоциации. Однако на сегодняшний день приходится фиксировать то обстоятельство, что такие государства сталкиваются с трудностями, стремясь расширить свое присутствие на европейском рынке. В то же время на европейском рынке неплохо зарекомендовали себя отдельные виды продукции, поставляемые данными странами (например, консервированные продукты, электроприборы и предметы одежды из Молдавии).
Возвращаясь к докладу «Республика Молдова. Два года с момента подписания Соглашения об ассоциации с ЕС», необходимо отметить следующее. Его авторы претендуют на объективное изложение материала «без какой-либо политической подоплеки». Однако появление доклада связано с тем, что сам И. Додон занял президентский пост на волне громкого коррупционного скандала, бросившего тень именно на те политические силы страны, которые напрямую ассоциировались с «евроинтеграцией». Критикуя соглашения об ассоциации и грозя его пересмотром, новый молдавский президент может попытаться оказать давление на Брюссель с целью получения от него некоторых преференций для Молдовы, а также «задобрить» Москву с тем, чтобы доступ молдавских производителей на российский рынок был расширен.
2. В политической сфере. «Политический раздел» соглашения об ассоциации содержит изложение принципов, которые будут лежать в основе ассоциации: уважение прав человека и основных свобод, верховенство закона, уважение суверенитета и территориальной целостности, нерушимость границ. Предусматриваются также меры по развитию политического диалога, сотрудничество с целью укрепления региональной стабильности. Подписание «политической» части соглашения между Украиной и ЕС 21 марта 2014 года (раньше, чем «экономической» части) может рассматриваться как важная поддержка украинским политикам, пришедшим к власти на волне событий на Майдане.
Подписав соглашение об ассоциации, руководители всех трех стран получили идеологическое обоснование проводимых им политических курсов. П.А. Порошенко говорил о Европе как о «идее», представляя ее как проект построения светлого будущего для своей страны. То же самое было характерно и для политической элиты двух других стран.
Несмотря на все сложности, «европейская идея» остаётся популярной. По данным Киевского международного института социологии, представленным в ноябре 2016 года, 46% жителей Украины поддерживают вступление страны в Европейский Союз. На основании опросов, проводившихся в Грузии в первой половине 2016 года, также можно говорить о высокой – более 75% - поддержке вступлению в ЕС, которое для жителей Грузии представляется более заманчивым, чем вступление в НАТО.
Однако победа И. Додона на президентских выборах в Молдавии продемонстрировала, что даже идея «евроинтеграции» не может легитимировать власть недостаточно эффективной и коррумпированной политической элиты. Более того, за период с ноября 2014 года до октября 2016 года поддержка интеграции Молдовы и ЕС сократилась среди населения страны с 44 до 38 процентов (по данным, представленным в докладе И. Додона).
3. Безвизовый въезд. Соглашения об ассоциации с ЕС не содержали пунктов об автоматическом предоставлении права безвизового въезда гражданам подписавших их государств в страны Шенгенского соглашения, однако эта мера рассматривалась как надежный способ поощрения партнеров за их усилия на пути к «евроинтеграции». Первыми право на безвизовый въезд получили граждане Молдовы. Необходимо отметить, что часть из них, у кого были румынские паспорта, этим правом уже обладала. После согласования процедуры приостановки безвизового въезда правительствами стран ЕС появились основания ожидать, что право на него получат граждане Грузии и Украины. Безвизовый режим имеет ряд ограничений: он не дает право на работу и продолжительную учебу (находиться на территории стран Шенгенской зоны можно не более 90 дней из 180). Кроме того, сохраняется вероятность того, что при въезде гражданина попросят предъявить документы, подтверждающие цель его визита и наличие средств, необходимых для проживания в стране Шенгенской зоны. Таким образом, смысл отмены виз заключается, в основном, в том, что у туристов из «безвизовых» стран больше нет необходимости посещать консульства и платить консульский сбор.
4. Брекзит и «фактор Трампа». Решение Великобритании покинуть Европейский Союз и риторическая поддержка этого решения со стороны нового американского президента Дональда Трампа подрывают престиж интеграционного объединения и заставляют европейских политиков занять оборонительную позицию, отстаивая ценность единой Европы. Все это будет оказывать влияние на уровень общественной поддержки идей «евроинтеграции» в Грузии, Молдове и Украине, особенно если политические элиты этих стран не смогут представить убедительные доказательства экономических успехов ассоциации.
Необходимо также указать еще на два важных последствия, которые могут быть вызваны действием «фактора Трампа», если заявления и политика американского президента не изменятся (что также исключать нельзя).
Во-первых, соглашения об ассоциации ЕС были подписаны тогда, когда активно шли переговоры о заключении Трансатлантического торгово-инвестиционного партнерства (ТТИП), мегарегионального торгового соглашения, которое в случае вступления в силу, согласно прогнозам, существенно отвлекало бы на себя торговые и инвестиционные потоки. Неясность судьбы ТТИП также способствует снижению экономического значения соглашений об ассоциации с ЕС.
Во-вторых, на фоне роста противоречий между Соединенными Штатами и некоторыми европейскими союзниками (прежде всего, США и ФРГ) в вопросе о методах обеспечения безопасности, особую актуальность может обрести раздел соглашений об ассоциации, посвященный конвергенции в сфере обороны и безопасности.
Статья подготовлена при поддержке портала Новое знание.
Внешнеполитическая Экспертиза. 22.02.2017
