Почему ЕС проиграл войну с Польшей
Максим Саморуков
Еврокомиссия со своими бесконечно сдвигающимися дедлайнами сама поставила себя в положение офицера, боящегося отдать приказ, который никто не будет исполнять. Угрожая Польше тем, чего они сделать не могли, европейские чиновники еще сильнее обострили проблему, которую пытались решить, – подтвердили, что деструктивное поведение вознаграждается, что с Еврокомиссией можно и даже выгодно конфликтовать.
В конце февраля без лишнего шума миновал очередной распоследний срок, к которому Польша должна была выполнить требования Еврокомиссии и привести в порядок свою реформу Конституционного суда. Особого значения этому событию не придали ни мировые СМИ, ни даже польское правительство – такой дедлайн у них уже третий или четвертый за год. Глава польского МИДа Вашчиковский ограничился тем, что скромно спрогнозировал, что теперь «вопрос будет закрыт». И в этом прогнозе с ним трудно спорить.
Целый год руководство Евросоюза регулярно клеймило Польшу за авторитарные тенденции, грозило страшными карами и один за другим выставляла Варшаве дедлайны, к которым все это безобразие надо обязательно ликвидировать. Польское правительство в ответ не утруждало себя даже символическими уступками и спокойно шагало намеченным курсом, подминая под себя все новые институты. Казалось, что столкновение неизбежно. Что наученный венгерским опытом Брюссель не позволит, чтобы то же самое повторилось в крупнейшей стране восточной части ЕС. Но напряженное ожидание было напрасным. Брюссель сначала сам накрутил ожидания до предела, а потом махнул рукой и тихо отступил, так и не решившись ничего предпринять.
Смена ролей
Поначалу мало что предвещало такой бесславный конец. Европейские чиновники выглядели очень решительно. Они оперативно реагировали на события в Польше, постоянно подчеркивали беспрецедентность происходящего и расчетливо наращивали жесткость риторики от одного пропущенного дедлайна к другому. В этом Брюссель активно поддерживали крупнейшие мировые СМИ: польские власти и общество должны были ужаснуться и одуматься, увидев, что впервые за многие десятилетия они попали на первые полосы не как защитники свободы, а как ее гонители. Это в России все давно привыкли к своему негативному образу в западных медиа, а для поляков такая перемена действительно стала шоком.
Стоило новому национал-консервативному руководству Польши начать что-то подкручивать в Конституционном суде в конце 2015 года, как уже через месяц, в самом начале января 2016-го, Еврокомиссия объявила, что начинает против Варшавы процедуру проверки верховенства права. И не просто начинает, а впервые в истории Евросоюза. Польшу представляли как первую страну ЕС, которая довела Брюссель до столь радикальных мер, хотя дело тут было в том, что сама эта процедура проверки появилась в европейском законодательстве только в 2014 году – применять ее к Венгрии было уже поздно, а других случаев до Польши не представилось.
Если кто-то надеялся, что дальше процесс утонет в бесконечной брюссельской волоките, то зря. Уже к 1 июня Еврокомиссия закончила проверку и подготовила заключение, что польская реформа Конституционного суда нарушает принципы разделения властей и верховенства права. От Варшавы потребовали вернуть все назад. А в июле первый зампред Еврокомиссии Тиммерманс даже обозначил четкий срок, к которому Польша должна выполнить требования, – всего три месяца. Чтобы отпали последние сомнения в серьезности намерений Брюсселя.
Октябрьский дедлайн Еврокомиссия как-то пропустила, но зато в декабре обрушилась на Варшаву с предельно конкретными угрозами. Или Польша в течение двух месяцев выполняет требования ЕС по Конституционному суду, или Брюссель использует «ядерный вариант» – введет санкции и лишит поляков права голоса в Европейском совете.
Польское руководство на протяжении конфликта проявляло, как казалось, опасное легкомыслие. На летний дедлайн они ответили, просто послав в Брюссель объяснение, что все реформы в Польше проводятся в рамках европейского законодательства. В октябре премьер Шидло изобразила удивление, что Еврокомиссия, оказывается, до сих пор зачем-то занимается польским вопросом, хотя Варшава им ясно ответила, что все по закону. Декабрьские угрозы Тиммерманса про «ядерный вариант» сопровождались окончательным разгромом Конституционного суда.
Ну а февральский дедлайн прошел почти совсем в тишине. Варшава дала понять, что считает вопрос закрытым. А Еврокомиссия уже не могла в четвертый раз продлевать сроки, поэтому Тиммерманс просто пообещал обсудить польский вопрос с другими странами ЕС. Понятно, что странам ЕС сейчас совсем не до Польши и из этих обсуждений вряд ли что выйдет.
Варшавская логика
Смена ролей получилась стремительная. Вот еще пару месяцев назад грозная и могучая Еврокомиссия должна была справедливо покарать забывшуюся Польшу, превратив ее в страну-изгоя. А сегодня спокойная, победившая Польша не считает нужным комментировать очередной дедлайн Еврокомиссии, и та тихо ретируется, так и не отважившись на реальные действия. Вместо того чтобы превратить польский случай в наглядный пример другим странам, что с европейскими правилами шутить нельзя, Брюссель слишком увлекся блефом и продемонстрировал ровно обратное: Еврокомиссию можно спокойно игнорировать, она все равно беспомощная и ничего не сделает.
В конфликте вокруг польского Конституционного суда Брюссель явно старался учесть те ошибки, которые допустил с Венгрией. Пытался вовремя остановить расползание национал-популизма по Восточной Европе и сохранить эту новую часть ЕС конструктивной и управляемой. Но для показательного восстановления дисциплины был выбран очень неудачный вопрос – с самого начала конфликта польское руководство чувствовало, что оно во многом право, поэтому бояться нечего.
У Варшавы очень плохо получается довести свою позицию даже до собственных граждан, не говоря уже о международной общественности, но при ближайшем рассмотрении в действиях польского правительства нетрудно найти если не справедливость, то по крайней мере логику. А Брюссель сразу оказался не прав уже в том, что обвинил в начале махинаций с Конституционным судом новое правительство Качиньского, хотя в Польше всем известно, что начали совсем не они.
За несколько месяцев до победы консервативных националистов из «Права и справедливости» Качиньского на парламентских выборах в октябре 2015 года подкручивать процесс избрания судей Конституционного суда начала тогда еще правящая партия «Гражданская платформа». Подкручивать по мелочи, но очень эффективно и сразу по нескольким направлениям.
В польском Конституционном суде 15 судей. Их выбирает парламент на девять лет. В 2015 году истекал срок полномочий сразу у пяти судей. У трех – 6 ноября, еще у двух – в начале декабря. В мае 2015 года в Польше прошли президентские выборы, которые выиграл доверенный человек Качиньского, кандидат от «Права и справедливости» Анджей Дуда. А 25 октября 2015 года были парламентские выборы, которые партия Качиньского выиграла с таким отрывом, что впервые в истории демократической Польши смогла сформировать однопартийное правительство.
По-хорошему, кто после таких убедительных побед должен был выбирать новых конституционных судей в ноябре и декабре? Парламент, где большинство у «Права и справедливости». Но им не дали выбрать ни одного из пяти судей. Уходящий президент Коморовский (выходец из «Платформы») уже после того, как проиграл президентские выборы, назначил дату парламентских так поздно, как только было возможно, чтобы она была максимально близко к 6 ноября, когда истекали полномочия сразу у трех судей Конституционного суда.
А сама «Платформа», воспользовавшись большинством в Сейме, поменяла процедуру избрания конституционных судей так, что всего за несколько дней до проигранных парламентских выборов смогла выбрать в Конституционный суд всех пятерых новых судей – и ноябрьских, и даже декабрьских. Качиньскому с однопартийцами предложили смириться и подождать еще девять лет до следующей возможности. А это как минимум три созыва Сейма. И тогда ни у Еврокомиссии вообще, ни у еврокомиссара Тиммерманса в частности не было никаких претензий к такому поведению «Платформы». У Брюсселя были плохие отношения с Качиньским, а с «Платформой» хорошие, поэтому ради блага единой Европы разрешается подправить отдельные несовершенные процедуры.
Дальше «Право и справедливость», придя к власти, тут же отозвала пятерых выбранных «Платформой» судей и выбрала на их место своих. Ни те ни другие отступать не захотели, из-за чего работа польского Конституционного суда оказалась парализована, что и вызвало гнев Еврокомиссии.
Безусловно, новое руководство Польши действовало очень поспешно и неуклюже. Вместе с новыми назначениями они решили пропихнуть сомнительные изменения в регламенте работы Конституционного суда, все это принималось с процедурными нарушениями, правительство вступило в открытый конфликт с председателем Конституционного суда Анджеем Жеплиньским, а риторика новых властей оставляла желать лучшего. Но по сути каких-то чудовищных антидемократических действий не было. Новые судьи были избраны только на места тех, чьи полномочия истекали уже после победы «Права и справедливости» на президентских и парламентских выборах. Только один судья ушел досрочно, но по крайней мере официально это было его собственное решение, и произошло это уже в начале 2017 года.
Заложники блефа
Все это не означает, что претензии Еврокомиссии к ситуации с демократией в Польше необоснованны – проблем тут в избытке. «Право и справедливость» действительно злоупотребляет своим большинством в Сейме, не особенно уважает институты и процедуры, жестко проталкивает своих людей куда только возможно, цензурирует общественные СМИ и много что еще. Но спор вокруг Конституционного суда подорвал доверие скорее к Еврокомиссии, чем к польским властям.
Европейские чиновники выбрали для вмешательства самый неочевидный конфликт, к созданию которого приложили руку обе ведущие партии Польши. Но это никак не было отражено в заявлениях Еврокомиссии, и в результате все выглядело так, что Брюссель вмешивается во внутриполитическую жизнь Польши, открыто поддерживает одну из сторон, лицемерно прикрываясь лозунгами о защите демократии.
Естественно, такое вмешательство только ухудшило польскую ситуацию с демократией, потому что лишний раз подтвердило заявления Качиньского и его однопартийцев. Что с демократией в Польше все в порядке, а нападают на них в наказание за патриотизм и защиту национальных интересов. Что в Брюсселе засели проигравшие честные и демократические выборы оппозиционеры и теперь пытаются вернуться во власть с помощью иностранного давления.
Качиньский и так постоянно спекулирует на том, что его вечный конкурент Дональд Туск стал президентом Европейского совета. А Еврокомиссия подбрасывает ему новых, еще более наглядных аргументов. Например, историю с Мареком Правдой. В 2012 году правительство «Платформы» назначило Правду на одну из главных должностей в польской дипломатии – послом Польши при ЕС. В 2016 году, после начала конфликта с Брюсселем, новое правительство «Права и справедливости» сняло его с этой должности. В ответ Еврокомиссия всего через месяц назначила Правду главой своего представительства в Варшаве. Теперь уволенный новой властью оппозиционер – главный для Брюсселя источник информации о том, что происходит в Польше.
Благодаря такому некритичному отношению Брюсселя к польской оппозиции рейтинг «Права и справедливости» сейчас гораздо выше, чем был полтора года назад, в момент прихода к власти. На митинги против судебной реформы выходит по нескольку сотен человек, а показатели одобрения курса властей поднимаются до значений, не виданных в истории демократической Польши. Под давлением Евросоюза Польша стремительно повторяет путь Венгрии, когда оппозиционные политики оказываются способны только дискредитировать попытки гражданского общества сопротивляться самоуправству властей.
Мало того, это брюссельское вмешательство не представляло никакой реальной угрозы для польских властей. Оно изначально было построено на блефе, на вере в то, что самих по себе угроз будет достаточно и подкреплять их реальными действиями уже не потребуется. Потому что реальных действий там быть не могло: чтобы лишить Польшу права голоса в Европейском совете, потребовалась бы единогласная поддержка всех остальных стран ЕС, включая союзную Варшаве Венгрию. Хотя и без Венгрии Брюсселю было бы нереально добиться консенсуса по такому серьезному наказанию из-за какой-то возни с Конституционным судом. Обязательно нашлись бы государства, которые ассоциировали бы себя с Польшей гораздо сильнее, чем с теми, кто наказывает.
Еврокомиссия со своими бесконечно сдвигающимися дедлайнами сама поставила себя в положение офицера, боящегося отдать приказ, который никто не будет исполнять. Она настолько увлеклась накручиванием угроз, что их воплощение на практике потребовало бы от нее усилий совершенно недоступного ей масштаба. В результате европейские чиновники еще сильнее обострили проблему, которую пытались решить. Если кому-то было мало венгерского примера, то теперь есть еще польский, который подтверждает, что деструктивное поведение вознаграждается. Угрозы Еврокомиссии ничего не стоят, с ней можно и даже нужно конфликтовать. Потому что никаких реальных действий европейские чиновники против вас предпринять все равно не смогут, зато такой конфликт надежно обеспечит вам статус защитника национальных интересов, а оппозицию поставит в положение продавшихся иностранцам предателей. Хватит на долгие годы судебных, избирательных, культурных и многих других реформ.
Московский Центр Карнеги. 28.02.2017
