В политическую модель Казахстана интегрируют систему сдержек и противовесов

Замир Каражанов

Президентская форма правления в Казахстане, которая выступает и антидепрессантом от глобального кризиса, и инструментом укрепления стабильности в стране, теперь стала предметом «раздела». Руководство республики решило пойти на децентрализацию политической модели и сгенерировать новый баланс между ветвями власти.

Перераспределение полномочий президента между парламентом и правительством перешло в практическую стадию. Глава государства Нурсултан Назарбаев подписал указ о формировании рабочей группы, куда вошли высокопоставленные чиновники. В ближайшие месяцы им предстоит дать рекомендации, которые лягут в основу конституционной реформы. Вопрос только в том, какие властные функции и кому именно отойдут.

Н. Назарбаев еще в декабре, анонсируя реформы власти, отметил, что «Казахстан был, есть и будет государством с президентской формой правления». Как отметил председатель Верховного суда Кайрат Мами, являющийся членом рабочей группы, требование будет соблюдено, только вместе с этим усилится ответственность парламента и правительства за состояние дел в стране. По словам судьи, «меры будут направлены на усиление правового государства, укрепление системы сдержек и противовесов».

Чтобы понять, о чем идет речь, отметим, что президент в РК обладает большими полномочиями и объемом власти, чем его коллега в США, стране, которая дала миру классическую президентскую форму правления. Если за океаном действия главы Белого дома сдерживаются противодействием двух других властей, то в Казахстане президент не сталкивается с противодействием себе. Но даже у такого комфортного положения есть предел. Как сообщил глава государства, «настало время рассмотреть вопрос перераспределения полномочий между президентом, правительством и парламентом».

Это не первый случай, когда в Казахстане поднимают вопрос реформы власти. В 2007 году так же, как и сегодня, инициировали перераспределение функций между парламентом, правительством и президентом. В результате Мажилис нарастил мышечную массу. Теперь утверждение правительства во главе с премьер-министром должно было происходить в парламенте. Кроме того, министры должны отчитываться о проделанной работе перед народными избранниками.

Как сообщил в марте 2016 года в интервью «Российской газете» спикер сената Касым-Жомарт Токаев, «в ходе конституционной реформы 2007 года полномочия парламента были значительно расширены, заметно возросла роль политических партий в формировании законодательного органа, укрепилось влияние местных представительных органов». Но, несмотря на изменения в кулуарах власти, следует отметить, что радикальных перемен после 2007 года не произошло. Хоть министров и критиковали за плохую работу, а чиновников на местах – за торпедирование госпрограмм, депутаты никого не могли отправить в отставку. Со стороны это напоминало порку без ремня. Кадровые вопросы оставались в ведении президента. Судьба чиновников зависела от степени доверия им главы государства, а не от позиции депутатского корпуса.

Нурсултан Назарбаев с участниками сессии Ассамблеи народа Казахстана (март 2016 г.)

Почему в кулуарах власти снова заговорили о перераспределении полномочий и именно сейчас? Однозначного ответа на вопрос нет. Как сказал в марте 2016 года президент, «когда это (реформа власти. – Ред.) будет происходить, мы посмотрим по обстановке в экономике, в мире, внутри страны». По крайней мере, можно назвать несколько причин.

Прежде всего, давление на власти оказывает время. Казахстан оказался единственной страной на постсоветском пространстве, где после развала СССР власть еще не менялась. Чем дальше будет откладываться этот вопрос, тем чаще он будет давать о себе знать. Стране нужен мягкий вариант смены власти, добиться которого сложно в сильно централизованной системе.

Кроме того, Казахстан не единственная страна, которая занята реформой власти. В Кыргызстане в данный момент намерены перейти к парламентской демократии, где полнота президентской власти делегируется Жогорку Кенеш и правительству. А в Турции, напротив, усиливается президентская власть. В Анкаре ориентиром для развития называют французскую модель. Интересно, что в 1990-х годах Казахстан также рассматривал ее в качестве эталона для себя. Теперь Астана пересматривает свои прежние идеалы.

Понятно, что каждая страна по-своему мотивирует свой выбор. Переход РК к президентской модели в середине 90-х годов стал ответом на вызовы, с которыми она сталкивалась после развала СССР. Благодаря сильной власти Астана смогла авторитарными методами провести реформы в стране, выбиться в экономические лидеры на постсоветском пространстве.

И хотя Н. Назарбаев в своем выступлении заявил о «новом этапе развития» страны, требующем перераспределения полномочий президента между ветвями власти, все-таки стоит спросить: не поспешили ли отказываться от функции «ручного управления»? Ведь глобальный кризис никуда не ушел! Он продолжает преподносить сюрпризы в виде долгового кризиса в Европе или падения цен на нефть. И не исключено, что инструменты из арсенала президентской формы правления снова потребуются.

Хотя такая точка зрения может оказаться и несостоятельной. Сегодня в мире присутствует много государств с разными формами правления. При этом все они сталкиваются в одинаковой мере с последствиями глобального кризиса. Очевидно, что антикризисные возможности определяются не формой правления, а эффективностью управленцев.

Другой вопрос касается серьезности намерений. Ведь это не первое заявление о необходимости перераспределении полномочий президента между ветвями власти. Где гарантия того, что в этот раз все будет по-настоящему?

Сам факт того, что в стране время от времени возвращаются к вопросу перераспределения полномочий между ветвями власти, говорит о том, что проблема беспокоит часть политической элиты. Многие обратили внимание на выступление в 2014 году спикера сената парламента К.-Ж. Токаева, который заявил: «Начат постепенный переход к президентско-парламентской форме правления по формуле: сильный президент – влиятельный парламент – подотчетное правительство».

Н. Назарбаев также посылал сигналы обществу и элите. Год назад, например, сразу после окончания выборов депутатов в Мажилис он заявил о возможных реформах, отметив, что «речь может идти о перераспределении власти между ветвями: президентом, парламентом и правительством». Таким образом, воздавая должное существующей в стране форме правления, власти одновременно с этим осознают и ее «ловушки», в которые можно угодить.

Многие эксперты обратили внимание и на кадровые перестановки. Не так давно в кадровую обойму Астаны вернулся Марат Тажин, занявший пост замглавы администрации президента. До этого он поработал послом в Российской Федерации. Очередное назначение М. Тажина совпало с указом главы государства о формировании рабочей группы. В связи с этим его появление в администрации, где он раньше работал на разных постах, многие связали с реформами власти. Но не факт! Его появление может быть навеяно прошлогодними событиями в стране и терактом в Актобе, которые указывали на то, что в Астане не хватает опытных управленцев.

На что рассчитывает Казахстан от перераспределения президентских полномочий? Прежде всего, на устойчивое развитие. Нынешняя форма правления при всех достоинствах имеет недостатки, главным из которых является субъективный фактор. Постоянно требуется участие президента в решении многих вопросов. Поэтому, как отметил Н. Назарбаев в ноябре 2016 года, «слишком много с президентом связывать не надо, постепенно нужно учиться этому».

Как верно заметил К.-Ж. Токаев, в успешном развитии страны принципиальную роль играет не форма правления, а «качество управления государством». Вопрос лишь в том, как повысить его. Опыт развитых стран, на которые ссылается спикер сената, показывает, что многоступенчатый и сложный характер принятия решений снижает вероятность ошибок. Правда, тут важно не впасть в другую крайность – бюрократизацию. Поэтому, даже если форма правления в стране останется прежней, перераспределение президентского функционала усилит роль других институтов в управлении государством.

Проблема является актуальной для Казахстана. В 1995 году пришедший на смену Верховному совету Мажилис сразу получил статус профессионального парламента. Только, в отличие от своих собратьев в развитых демократиях, он обладал усеченными функциями. Хоть Мажилис и является законодательной властью, он не может инициировать разработку законопроектов. Кроме того, оставляют желать лучшего контрольные функции парламента. Он, например, не может проводить депутатские расследования. Таким образом, статус профессионального парламента требует расширения его функций.

Впрочем, на рубеже веков, когда поднимался вопрос о повышении роли парламента в политической жизни страны, правоведы говорили о том, что существующий объем полномочий пока не полностью освоен. Проще говоря, нет смысла менять Конституцию для того, чтобы депутаты могли исполнять свои функциональные обязанности. Доля истины в таком утверждении была. Депутаты и сегодня могут критиковать власти на местах за плохую работу. Тем более что есть за что. Но фактически глас народа так и остается не услышанным и не озвученным.

Подобные примеры говорят о том, что вопросы улучшения качества управления зависят не только от трех ветвей власти и характера отношений между ними, но и от зрелости и активной позиции гражданского общества, от прозрачности работы госаппарата и подотчетности его СМИ, населению. Как заметил в похожем случае Шарль Морис Талейран, «война слишком серьезное дело, чтобы доверять ее генералам».

И, конечно же, не стоит упускать из виду смену власти в стране, которая рано или поздно наступит. Реформа позволит децентрализовать политическую систему, благодаря этому смена власти обещает стать менее чувствительной темой. Ведь вопрос о следующем главе государства будоражит общественное сознание, а по оценкам местных экспертов, может вызвать и политический кризис.

С какими трудностями и вызовами может столкнуться процесс перераспределения полномочий? Прежде всего, выбрано не самое лучшее время для реформ. Все-таки подобное мероприятие лучше было провести в 2007 году, когда президент впервые предложил перераспределить полномочия. Тогда мировая экономика испускала пар и стремительно развивалась. Темпы роста ВВП Казахстана не опускались ниже 9%, а социальная сфера не испытывала напряжения. Сегодня ситуация в глобальной экономике выглядит не только тревожной, но даже непредсказуемой. Казахстан, считавшийся «островком стабильности», в прошлом году столкнулся с всплеском насилия. С одной стороны, растет тренд нестабильности, с другой – любая реформа влечет нарушение сложившегося статус-кво. Не самое лучшее сочетание.

Отсюда следуют как минимум два вывода. Прежде всего, сохранение кризисных тенденций в мировой экономике потребует оперативных мер. Хорошим подспорьем в республике на этот случай, как не раз говорилось, выступала централизованная система управления. Благодаря ей удавалось оперативно реагировать на угрозы. В связи с этим перераспределение президентских полномочий потребует роста профессионализма от правительства и повышения эффективности госаппарата.

Во-вторых, не секрет, что сильная президентская власть в Казахстане выступала одним из факторов укрепления политической стабильности в обществе. В таком случае очевидно, что перераспределение полномочий между разными ветвями власти должно сопровождаться ростом доверия к другим институтам общества. В противном случае децентрализация может привести к нежелательным последствиям. А здесь имеются проблемы. Как показывают разные соцопросы, у населения большим доверием пользуется институт президентства. Деятельность парламентариев, судебной системы, правоохранительных органов не вызывает у граждан большого оптимизма. Причины этому разные: если в одном случае люди недовольны тем, что в коридорах власти их интересы плохо выражены, то в другом речь идет о недолжном исполнении обязанностей, а то и вовсе о коррупционных нарушениях.

На одном из заседаний с участием руководителей правоохранительных структур в 2013 году Н. Назарбаев предложил свой способ повысить доверие населения к ним. Публично наказывать оборотней в погонах, «чтобы все полицейские Казахстана знали, что нельзя так обращаться с людьми». С тех пор мало что поменялось, и публичную порку не чинили, и фактов правонарушений в полицейских рядах существенно не убавилось. Так что поиск путей повышения доверия к институтам общества продолжается.

____________________

Фото https://liter.kz/mobile/ru/articles/show/18243-v_ank_vybrali_devyateryh_deputatov_v_mazhilis_parlamenta_kazahstana

Ритм Евразии. 24.01.2017